SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0660/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

La parte accionante a través de sus representantes legales, por memorial presentado el 17 de junio de 2021, cursante de fs. 150 a 164, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La Empresa Minera Inti Raymi S.A., tiene como actividad económica la exploración, explotación, industrialización y comercialización de minerales y metales, desarrollada en las comunidades de “Kori Kollo” y “Kori Chaca” del departamento de Oruro. Debido a que la minería explota recursos no renovables, el 2015 cesó de forma definitiva todas sus operaciones en dichas comunidades, desvinculando a todo el personal administrativo y técnico, debido a que solo debía efectuarse la remediación ambiental conforme establecen las normas de la materia; sin embargo, un grupo de veintiún trabajadores a pesar de tener conocimiento de la situación por la que atravesaba dicha Empresa, solicitaron su reincorporación laboral ante la Jefatura Departamental de Oruro del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia que ordenó la indicada reincorporación, disposición que fue cumplida a pesar de que los citados trabajadores perciben su salario sin agregar un verdadero valor a las actividades relacionadas al cierre y remediación ambiental de esa Empresa, afectando su situación económica que se agravó a causa de la pandemia por el Coronavirus (COVID-19).

Debido a ello el 30 de noviembre de 2020, el Directorio de la Empresa Minera Inti Raymi S.A., decidió paralizar sus actividades a efectos de reestructurarse y poder garantizar el cumplimiento del cierre y remediación ambiental, dejando sin funcionamiento sus oficinas administrativas en la ciudad de Oruro, implicando la culminación de las relaciones laborales de todo el personal administrativo y operativo, siendo una desvinculación totalmente justificada, situación que fue comunicada a los veintiún trabajadores sindicalizados de manera verbal y con la intervención de un Notario de Fe Pública, debido al rechazo de sus memorandos de conclusión laboral.

El 22 de diciembre de 2020, sin que la Empresa Minera Inti Raymi S.A., haya sido legalmente citada con el señalamiento de audiencia de reincorporación como paso previo conforme dispone la Resolución Ministerial (RM) 868/10 -de 26 de octubre de 2010-, fue notificada con la Conminatoria de Reincorporación 014/2020 y la Instructiva de Reincorporación 003/2020, ambas de 15 de diciembre, por las que la Jefa Departamental de Oruro del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, conminó a la referida Empresa a reincorporar a Edson Eddy Condarco Ojeda, Ariel José Gómez Magne, Juan Guido Flores Huacota, Raúl Carmelo Ayma Flores, Freddy Ordoñez Llave, Javier Ernesto Ortiz Reynaga, Julia Roque Mollo, Ninoska Zabala Usnayo, Ovidio Absalón Quispe Romero, Edwin José Chambi Marca, Máximo y Cristóbal Julio, ambos Rocha Ancasi, Cristóbal Ojeda Chambi, Freddy Fidel Choqueticlla Aguilar, Apolinar Villegas Cabrera, Walter Pita Ojeda, Fernando Moya Calizaya, Hilver Saúl Quispe Ojeda, Ever Fernando Valente Fulguera, Arturo Díaz Montecinos y Javier Efraín Miranda Colque -ahora terceros interesados-, sin cumplir con el procedimiento y sin la debida fundamentación jurídica suficiente y razonable; por tal motivo, la parte accionante planteó recurso de revocatoria que fue resuelto por Resolución Administrativa (RA) 011/2021 de 29 de enero que confirmó los actos administrativos; en virtud a ello, mediante memorial presentado el 11 de febrero de 2021, formuló recurso jerárquico contra la citada Resolución Administrativa indicando que, se incumplió con el procedimiento establecido por la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, para sustanciar la solicitud de reincorporación debido a que no se efectuó una citación legal a los representantes legales de la Empresa Minera Inti Raymi S.A., con el señalamiento de audiencia para considerar la mencionada solicitud, la Conminatoria e Instructiva de Reincorporación, no se encuentran debidamente fundamentadas y motivadas, ya que no consideraron que el despido fue totalmente justificado como consecuencia del cese de operaciones de esa Empresa; de igual manera, la mencionada Resolución Administrativa, omitió pronunciarse sobre las razones de la impugnación y no reparó las ilegalidades cometidas por la autoridad administrativa laboral, vulnerando su derecho al debido proceso y a la propiedad, debido a que obliga a mantener con un salario a trabajadores que no prestan servicios labores justamente por el cierre de la mencionada Empresa.

El recurso jerárquico fue resuelto por la Ministra ahora accionada a través de la Resolución Ministerial (RM) 263/21 de 25 de marzo de 2021, confirmando la RA 011/2021 y por ende la Conminatoria de Reincorporación 014/2020 y la Instructiva de Reincorporación 003/2020 de 15 de diciembre, alegando sin ningún sustento fáctico ni jurídico que: a) No se acreditó la fuerza mayor, ya que no existía documentación que demuestre el cierre de la Empresa Minera Inti Raymi S.A.; b) La citación única -se entiende a la audiencia de consideración de la solicitud de reincorporación laboral- fue de conocimiento de la citada Empresa, pudiendo acudir a los recursos que franquea la ley no siendo evidente la vulneración del derecho a la defensa; y, c) La RA 011/2021, se encuentra suficientemente motivada; sin embargo, los citados argumentos que carecen de una debida fundamentación y motivación, considerando que la no presentación de documentación se debe precisamente a la falta de citación con el señalamiento de la referida audiencia, infringiendo de esa forma la verdad material, tampoco consideró la documentación acompañada limitándose a señalar que no se acreditó la fuerza mayor ni la situación económica deteriorada, sin exponer las suficientes y razonables razones que justifiquen su decisión de confirmar los actos administrativos que por mandato expreso del art. 35 incs. c) y d) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) se encuentran viciados de nulidad absoluta. No dio respuesta a cada uno de los fundamentos de impugnación, limitándose a transcribir normas que establecen la garantía de la estabilidad laboral frente a los despidos injustificados, sin señalar por qué considera que la desvinculación de los ahora terceros interesados fue injustificada. En suma, la RM 263/21 carece de una debida fundamentación y motivación y no otorgó respuesta a los argumentos expuestos en el recurso jerárquico planteado contra la RA 011/2021.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

La parte accionante a través de sus representantes legales, denuncia la vulneración de los derechos a la propiedad privada y al debido proceso en sus elementos “a la comunicación previa”, a la defensa, a la motivación, a la fundamentación y a la congruencia; citando al efecto los arts. 56, 115 y 119 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8.2 inc. b) y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se deje sin efecto la RM 263/21 de 25 de marzo de 2021; disponiendo la inmediata emisión de una nueva resolución “Jerárquica” que corrija la vulneración de sus derechos, conforme a los argumentos referidos en la acción de amparo constitucional.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 25 de junio de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 286 a 294 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a través de sus representantes legales ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional.

Ante la pregunta efectuada por la Vocal de la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, respecto a si la Empresa Minera Inti Raymi S.A., tiene alguna prueba de que el ex funcionario que recibió la citación, ya no era funcionario de dicha Empresa, respondió que sí, que el nombrado cobró sus beneficios sociales y estaba desvinculado de la misma, situación que era de pleno conocimiento de “la autoridad de trabajo”.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Verónica Patricia Navía Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de sus representantes legales, mediante informe presentado el 25 de junio de 2021, cursante de fs. 284 a 285 vta., manifestó que: 1) Debe considerarse que el procedimiento de reincorporación tiene como base un acto administrativo denominado conminatoria de reincorporación, la cual en el presente caso ya fue considerada a través de la Resolución 02/2021 de 7 de enero emitida por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por los trabajadores de la Empresa Minera Inti Raymi S.A. contra dicha Empresa que concedió la tutela disponiendo dar cumplimiento a la reincorporación; 2) Llama la atención cuando la parte accionante refiere que no existe otra vía legal de impugnación, razón por la que no concurre el principio de subsidiariedad, aspecto que no es evidente, ya que la referida Empresa podía recurrir al proceso contencioso administrativo con la finalidad de impugnar la RM 263/21 de 25 de marzo de 2021, al no hacerlo y no encontrarse en las excepciones a dicho principio establecidas en la SCP 0122/2021-S3 de 26 de abril, no corresponde que se le “otorgue” la tutela; 3) Tiene además expedita la vía laboral, pudiendo constituirse en demandante a efectos de justificar el despido de los ahora terceros interesados, conforme prevé la SCP 0177/2012 de 14 de mayo; 4) No es pertinente que la parte accionante pretenda que se deje sin efecto la citada Resolución Ministerial cuya naturaleza emerge del mandato del art. 51 de la CPE y del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006 modificado por el DS 0495 de 1 de ese mes de 2010 y reglamentado por la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010 que otorgan competencia al citado Ministerio para otorgar protección a la estabilidad laboral de los trabajadores ante un despido injustificado; 5) Sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, es preciso señalar que la RM 263/21, cumplió a cabalidad con el procedimiento administrativo regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo contando con la correspondiente fundamentación legal, no siendo evidente lo que asevera la parte accionante, considerando que el mencionado Ministerio tiene competencia para constatar si existió un despido injustificado más no para valorar prueba; además la parte accionante no acreditó durante la sustanciación del procedimiento administrativo todos los extremos expuestos en la presente acción tutelar, adjuntando simplemente el poder de representación, copia de la Cédula de Identidad y Registro Público de Abogados (RPA) del representante de la Empresa Minera Inti Raymi S.A., documentos que no justifican el despido de los trabajadores, al igual que en el recurso jerárquico en que solo consta el memorial y la copia de una nota; y, 6) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, obró sometido íntegramente a la normativa legal y en el marco de sus competencias y atribuciones; por lo que no existen las vulneraciones alegadas por la parte accionante.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Edson Eddy Condarco Ojeda, Ariel José Gómez Magne, Juan Guido Flores Huacota, Raúl Carmelo Ayma Flores, Freddy Ordoñez Llave; Javier Ernesto Ortiz Reynaga, Ovidio Absalón Quispe Romero, Edwin José Chambi Marca, Máximo y Cristóbal Julio ambos Rocha Ancasi, Cristóbal Ojeda Chambi, Apolinar Villegas Cabrera, Fernando Moya Calizaya, Hilver Saúl Quispe Ojeda, Ever Fernando Valente Fulguera y Arturo Díaz Montecinos, a través de su abogado, en audiencia manifestaron que: i) Los despidos efectuados el 2015 a los trabajadores de la Empresa Minera Inti Raymi S.A., ya fueron considerados por la SCP 0024/2016-S2 de 1 de febrero, misma que tiene carácter vinculante y es de cumplimiento obligatorio; ii) Ante su despido efectuado el 2 de diciembre de 2020, acudieron a la Jefatura Departamental de Oruro del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia que emitió la citación única que de acuerdo al Informe 001-INF-2020 expedido por el Inspector de dicha Jefatura, fue notificada a Fernando Felipe Toconas Calla en las oficinas de la referida Empresa en compañía de un funcionario policial; y, iii) La Conminatoria de Reincorporación 014/2020 y la Instructiva de Reincorporación 003/2020, fueron notificadas a la indicada Empresa en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, y ante su incumplimiento presentaron una acción de amparo constitucional que fue resuelta por Resolución 02/2021, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro; consecuentemente, lo alegado por la parte accionante no tendría razón debido a que dicha Resolución valoró todos los antecedentes sobre los que versa la presente acción tutelar; por lo que solicitan que se otorgue validez a esos aspectos con relación a la verdad material; ya que la mencionada Empresa fue citada, no siendo claro el petitorio de la parte accionante.

Ante las preguntas efectuadas por el Vocal de la Sala Constitucional Tercera de Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, con relación a: a) La única citación que emitió el Inspector de la Jefatura Departamental de Oruro del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, fue notificada en oficinas -se entiende de la Empresa Minera Inti Raymi S.A., de la ciudad de Oruro-; sin embargo, la Conminatoria de Reincorporación 014/2020 de forma posterior se notificó en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz; al respecto, los hoy terceros interesados a través de su abogado alegaron que la notificación con la citación única se realizó al interior del Edificio CMI de la ciudad de Oruro a Fernando Felipe Toconas Calla, quien se encontraba realizando trabajos propios de la indicada Empresa, posterior a ello, la mencionada Empresa se cerró en la referida ciudad y por ese motivo les notificaron en la ciudad de La Paz con la citada Conminatoria, con la finalidad de no vulnerarse los derechos de los trabajadores y sean reincorporados efectivamente; y, b) La parte accionante adjuntó una copia con sello y visado del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, referido al pago de un finiquito de 30 de noviembre de 2020, suscrito por Fernando Felipe Toconas Calla, en ese sentido qué actividades propias de la empresa estaba realizando el nombrado; la parte accionante en cuanto a esa pregunta alegó que de acuerdo al Informe del Inspector de la mencionada Jefatura, se le entregó la citación única a Fernando Felipe Toconas Calla, quien remitió vía fax la misma a la representante legal de esa Empresa, constituyéndose ese envío a su inmediato superior en una acción propia de trabajo.

Julia Roque Mollo, Ninoska Zabala Usnayo, Freddy Fidel Choqueticlla Aguilar, Walter Pita Ojeda y Javier Efraín Miranda Colque, no asistieron a la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, pese a sus notificaciones cursantes a fs. 268, 269, 274, 277 y 282.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 083/2021 de 25 de junio, cursante de fs. 295 a 302 vta., concedió -en parte- la tutela solicitada, por advertirse la vulneración de los derechos a la comunicación previa vinculada al derecho a la defensa, y al debido proceso en sus elementos de motivación y congruencia externa, dejando sin efecto la RM 263/21 de 25 de marzo de 2021, y disponiendo que la Ministra hoy accionada dicte una nueva resolución “Jerárquica” atendiendo todos los aspectos extrañados en la acción de amparo constitucional, otorgando el plazo de cinco días hábiles a partir de la fecha de emisión de la Resolución; y, denegó la tutela con relación al derecho a la propiedad privada y a que la Sala Constitucional pueda determinar que de acuerdo a lo expuesto por la parte accionante la desvinculación laboral fue correcta; todo ello, bajo los siguientes fundamentos: 1) La Ministra ahora accionada en su informe, señaló que la acción de amparo constitucional no cumplió con el principio de subsidiariedad, debido a que no activó la demanda contenciosa administrativa y tampoco acudió a la jurisdicción ordinaria en materia laboral cuestionando la Conminatoria de Reincorporación 014/2020; por lo que la presente acción tutelar sería improcedente; al respecto, el art. 69 inc. a) de la LPA, determina que la vía administrativa queda agotada con el planteamiento del recurso jerárquico, no siendo óbice para activar la vía constitucional la no interposición de la demanda contenciosa administrativa, que de acuerdo a la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014- tiene una connotación distinta al procedimiento administrativo; por lo que no es evidente que se inobservó el principio de subsidiariedad; 2) En cuanto a que la parte accionante no activó La jurisdicción ordinaria en materia laboral en el marco del art. 73 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), cuestionando la idoneidad de la citada Conminatoria de Reincorporación, se entiende que esa facultad es potestativa de la parte accionante, considerando que la citada Resolución Ministerial, es estrictamente autónoma de la referida Conminatoria; en consecuencia, al cerrar la fase administrativa con la RM 263/21, tampoco se evidencia que se incumplió con el mencionado principio; 3) La parte accionante alegó que desde el 2013 al 2015, encaró una serie de situaciones tendientes a fortalecer su producción económica; sin embargo, al no lograrlo procedió al cierre definitivo de las oficinas administrativas de la Empresa Minera Inti Raymi S.A., en la ciudad de Oruro así como de las operaciones en Kori Kollo y Kori Chaca, situación que se constituye en una causa legal para el despido de los ahora terceros interesados, hechos que no pudieron ser argumentados en la audiencia de consideración de la solicitud de reincorporación laboral, ya que se les dejó en estado de indefensión; 4) La parte accionante cuestionó que el argumento de fuerza mayor requiere de una etapa probatoria que no puede ser resuelta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, debido a sus limitadas facultades probatorias, y al tener una pérdida sostenida de ingresos económicos, le es imposible cumplir con sus obligaciones medioambientales, situación que hace que ese despido sea legítimo, y si los trabajadores desean controvertir ese aspecto deben acudir a la jurisdicción ordinaria en materia laboral. De la misma manera señaló que la Conminatoria de Reincorporación 014/2020 y la RA 011/21, carecen de fundamentación y motivación; 5) La referida Empresa mencionó que la citada Resolución Administrativa, omitió resolver y pronunciarse con relación a los cinco puntos desarrollados en el recurso de revocatoria, vulnerando el debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia; tampoco emitió criterio respecto a la inobservancia de las reglas previstas en la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010; puesto que fueron notificados directamente con la Conminatoria de Reincorporación 014/2020 y la Instructiva de Reincorporación 003/2020; 6) Con el finiquito adjuntado por la parte accionante y la devolución de la citación efectuada a Fernando Felipe Toconas Calla el 8 de diciembre de 2020, se entendía la no recepción de la citación para la audiencia de consideración de la solicitud de reincorporación laboral de 9 de igual mes y año, generándose un quiebre en la protección del derecho al debido proceso es su elemento de comunicación efectiva de un acto de citación, lo que a su vez generó afectación del derecho a la defensa; sin embargo, la Ministra hoy accionada a tiempo de emitir la RM 263/21, omitió pronunciarse al respecto, careciendo dicha Resolución de la suficiente motivación, dejando entrever que lo aseverado por la parte accionante tiene un alto grado de veracidad; por cuanto, si una persona devuelve la citación un día antes de efectuarse el acto procesal, por principio de favorabilidad debió “reanudarse” la referida citación, lo contrario significa el desconocimiento de los principios de eficiencia e idoneidad; generándose de igual manera la vulneración al derecho al debido proceso en su elemento de congruencia externa con relación a la petición del recurso jerárquico, lo que a su vez provoca la vulneración del derecho a la defensa; 7) La parte accionante, en los recursos de revocatoria y jerárquico alegó que la desvinculación se enmarcó en los criterios de fuerza mayor debido a la pérdida de ganancias que sufrió, la referida Resolución Ministerial, hizo cita de jurisprudencia y mencionó que la parte accionante, no acreditó con documentación los extremos señalados; siendo evidente tal alegación, debido a que en el recurso jerárquico la parte accionante omitió expresar cuál es el elemento fáctico y probatorio, a partir del cual la Ministra ahora accionada pudo concluir que el despido de los ahora terceros interesados se debió a circunstancias de fuerza mayor, en tal sentido la referida Resolución Ministerial se enmarcó en los antecedentes y por principio de congruencia también en lo manifestado por la parte accionante; 8) La Ministra hoy accionada omitió pronunciarse sobre los puntos II y III del recurso jerárquico con relación a la desvinculación por reestructuración de la Empresa Minera Inti Raymi S.A., y no así por causales atribuibles a las conducta de los hoy terceros interesados; tampoco emitió pronunciamiento en cuanto al trámite de reincorporación laboral previsto por la RM 868/10, omisión que se constituye en un desconocimiento de las reglas de la mínima petita; y, 9) Respecto a la vulneración del derecho a la propiedad privada, la Sala Constitucional no puede emitir criterio, debido a que rompería el principio de congruencia dinámica del procedimiento administrativo, tomando en cuenta además que se concedió la tutela.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Al no existir consenso en la Sala, de conformidad con el art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se convocó al Presidente de este Tribunal, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.