SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0715/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 17 y 25, ambos de junio de 2021 cursantes de fs. 24 a 29; y, fs. 37 a 40 vta., el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso contencioso administrativo -seguido por María Lenny Salas Vaca de Añez representada legalmente por Daniela Céspedes Jiménez contra el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA)-, Elva Terceros Cuellar y María Tereza Garrón Yucra, Magistradas de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental -hoy accionadas- sustanciaron y resolvieron el mismo con una errónea aplicación de la ley y una irracional valoración de la prueba dejando sin efecto un trámite de saneamiento que cumplió con todos los procedimientos establecidos en las Leyes del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) -Ley 1715 de 18 de octubre de 1996- y de Modificación de la Ley 1715, Reconducción de la Reforma Agraria -Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006- así como por el Reglamento aprobado por el Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, anulando el saneamiento de su propiedad denominada Cardal Grande mediante Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 25/2020 de 14 de diciembre, fallo que contiene razonamientos arbitrarios que se respaldan en disposiciones legales inaplicables contrarias a la naturaleza del indicado proceso contencioso administrativo y valorando prueba jurídicamente inexistente.

Efectuando una relación de antecedentes en cuanto al proceso de saneamiento de oficio realizado por el INRA -hoy tercero interesado- que derivó en la Resolución Administrativa (RA) RA-SS 1322/2017 de 31 de octubre, refiere que, inicialmente fue resuelto mediante Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 39/”2018” -lo correcto es 2019- de 14 de mayo, misma que fue dejada sin efecto por Resolución -constitucional- 24 de 31 de enero de 2020, emitida por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, habiendo las ahora Magistradas accionadas emitido el nuevo fallo agroambiental Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 25/2020 de 14 de diciembre -ahora cuestionado-, anulando la antes señalada RA RA-SS 1322/2017, basándose en actos administrativos anulados por la instancia agraria el año 2014, por vicios insubsanables en los que incurrió la “empresa STGS” en el polígono 106, cuyo trabajo de campo no tenía relevamiento de expedientes agrarios vulnerando los arts. 170 y 171 del Reglamento vigente en su momento, desconociendo de esta manera la anulación de obrados establecida en el art. 266 del Reglamento agrario; de igual manera, contradijeron los informes del INRA respecto a la ubicación del expediente agrario 32327-A, afirmaron que se encuentra sobrepuesto al área del polígono 139 y el predio Cardal Grande y se incorporó prueba aplicando erróneamente la facultad contenida en el art. 378 del Código de Procedimiento Civil (CPC) propia del proceso de conocimiento.

Señaló como agravio que motiva la interposición de esta acción de defensa, la aplicación errónea del art. 378 del CPC en el proceso contencioso administrativo sujeto a trámite de puro derecho en razón del art. 781 del citado Código, de donde emergen los informes determinantes en la decisión contenida en el fallo agroambiental ahora cuestionado, por cuanto, las autoridades judiciales accionadas, desconocieron la facultad exclusiva o privativa del INRA, regulada en el art. 292 inc. a) del Reglamento aprobado por el DS 29215; y, omitieron la documental presentada por la parte demandante -ahora tercera interesada- relativa a piezas procesales del expediente 32327-A, que de manera inequívoca señalan al cauce del Rio Grande como colindancia Este del predio San Carlos y no la carretera a Santa Cruz Km. 69, informes orientados a restar valor a los emitidos por el INRA, convirtiéndose en factores decisivos para anular la pre citada RA RA-SS 1322/2017.

Al respecto, se debe tener presente que el proceso contencioso administrativo es de puro derecho y de control de legalidad, cuyo objeto es verificar el cabal cumplimiento de la norma especial, donde no existe periodo probatorio, conforme disponen los arts. 354.II y 781 del CPC, por lo que resulta errónea la aplicación del 378 del mismo Código, toda vez que, si bien el art. 78 de la Ley 1715 reconoce al adjetivo civil como norma supletoria del procedimiento, el mismo establece límites al condicionar su aplicabilidad, cuando además es evidente que las Magistradas accionadas solo aplicaron dicho precepto procesal civil sin realizar una lectura literal del mismo, menos realizar una interpretación sistémica con el precitado art. 781 del CPC.

Refirió que, la errónea aplicación del indicado art. 378 del CPC inexplicablemente fue posterior a la emisión del decreto de autos y del sorteo del expediente; y, si bien las autoridades judiciales accionadas se encuentran facultadas para anular resoluciones finales de saneamiento mediante proceso contencioso administrativo, el procedimiento y decisión judicial deben estar fundados o respaldados en normas legales aplicables y pertinentes, lo que no ocurrió en el caso de autos, en que forzaron sus atribuciones para otro tipo de procesos y desconocieron la naturaleza del proceso antes mencionados; por lo que la errónea aplicación del art. 378 del CPC le generó incertidumbre al haber efectuado un incorrecto uso de las disposiciones legales supletorias.

Finalizó indicando que, se hizo una incorrecta introducción de la prueba material consistente en los Informes TA-DTE 016/2019 de 25 de marzo y TA-DTE-017/2020 de 6 de noviembre, destinados a respaldar las afirmaciones de la demandante -hoy tercera interesada- y restar valor material a los informes realizados por el INRA, al desconocer el valor legal de las actividades correctivas efectuadas por dicha instancia agraria administrativa.

I.1.2. Derechos, garantía y principios supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela alega la vulneración de sus derechos al debido proceso -invocado como garantía y principio- en sus elementos de motivación y fundamentación, a la defensa; y, a los principios de seguridad jurídica y legalidad, citando al efecto los arts. 115.II y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada, se deje sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 25/2020 y se emita una nueva, con una correcta y legal fundamentación en armonía con la normativa reglamentaria del saneamiento y los derechos, garantías y principios establecidos en la Norma Suprema.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 28 de julio de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 94 a 104; presentes el accionante asistido de su abogado, la representación legal de las autoridades accionadas, los terceros interesados: Eulogio Nuñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA y María Lenny Salas Vaca de Añez a través de su representante legal; y, ausentes los terceros interesados: Carlos Hugo Justiniano Eklund y José Percy Pérez Vaca; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El peticionante de tutela por intermedio de su abogado, en audiencia ratificó in extenso los argumentos expuestos en su memorial de la presente acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Elva Terceros Cuellar y María Tereza Garrón Yucra, Magistradas de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, por informe escrito cursante de fs. 67 a 70 vta., ratificado y ampliado en audiencia por su representación legal, señalaron que: a) Se debe considerar de la amplia jurisprudencia emitida mediante el Tribunal Constitucional Plurinacional, la imposibilidad de plantear una acción tutelar contra una decisión emergente del cumplimiento de otra acción tutelar, lo cual transgrede el debido proceso en sus elementos de legalidad, seguridad jurídica y verdad material establecidos en los arts. 115.II, 178.I y 180.I de la CPE, ante las disfunciones procesales que podrían emerger a causa de dicha situación que además desnaturaliza el ámbito procesal-constitucional, especialmente destinado para hacer efectivo el cumplimiento de resoluciones constitucionales como son las denuncias o quejas por incumplimiento, sobrecumplimiento y retardo en el cumplimiento de sentencias constitucionales; conforme la SCP 0157/2015-S3 de 20 de febrero; debiéndose entender que la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 25/2020 cuestionada a través de esta acción de defensa, es una Resolución que emerge del cumplimiento de una acción de amparo constitucional anteriormente interpuesta, en la que la Sala Constitucional concedió la tutela impetrada, encontrándose dicha determinación en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, signada como expediente 34330-2020-69-AAC, por lo que esta acción de defensa no puede ser resuelta en el fondo en atención a que, lo que en realidad pretende el accionante es un pronunciamiento respecto al efectivo cumplimiento o incumplimiento de la decisión de dicha Sala, debiéndose denegar la tutela solicitada sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada; b) La interpretación de la legalidad ordinaria no es una atribución de la jurisdicción constitucional, siendo únicamente posible su análisis ante el cumplimiento de la suficiente carga argumentativa que permite advertir un evidente apartamiento de la ley y de las normas constitucionales que afecten directamente derechos fundamentales, así se tiene a la SCP 1631/2013 de 4 de octubre, pero en el caso de análisis, el impetrante de tutela no realizó ningún análisis normativo, interpretativo, doctrinal, constitucional, legal o de ninguna otra índole respecto a la denunciada errónea aplicación del art. 378 del CPC, al no exponer los alcances de dicha norma ni en qué consistiría tal errónea aplicación, denotándose una carencia argumentativa, pretendiendo que la jurisdicción constitucional actúe como instancia ordinaria casacional o supletoria; c) Sobre la fundamentación de las resoluciones se debe considerar a la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre, en base a lo cual, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 25/2020 cuestionada es clara a tiempo de exponer las razones determinativas de su decisión; así, explicó que el INRA omitió la aplicación del art. 272 del DS 29215, con relación al trabajo de campo en cuanto a los predios en conflicto, evidenciándose la vulneración del debido proceso, determinando en instancias procesales restablecerse la tutela jurisdiccional efectiva; d) Se estableció que resulta cuestionada la actuación del INRA en la suscripción de vértices por dar validez al Acta de conformidad de los Linderos “A” entre los predios San Carlos y Cardal Grande, cuando la misma carece de legalidad, más aun cuando la instancia administrativa agraria conocía de la existencia de sobreposición y conflicto, dentro del cual la actora fue identificada como propietaria del predio San Carlos; e) La decisión emitida tiene el debido sustento, no existiendo mala aplicación del art. 378 del CPC, porque acudiendo al marco del principio de verdad material y las atribuciones inherentes a sus autoridades, así como a la realización del valor justicia a efectos de contar con mayores elementos de convicción se solicitó a la Unidad Especializada del Tribunal Agroambiental Plurinacional un informe, lo cual no puede ser entendido como una labor al margen de las atribuciones y menos aún intentar justificar una supuesta falta de fundamentación de la decisión emitida; f) Dentro del proceso contencioso administrativo se emitió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 39/2019 de 14 de mayo, misma que declaró probada la demanda, ante ello, se planteó una primera acción de amparo constitucional interpuesta por el hoy peticionante de tutela, emitiendo la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz la Resolución 24 de 31 de enero de 2020, que concedió la tutela impetrada y en consecuencia dispuso la emisión de un nuevo fallo agroambiental, observando que al emitirse la señalada Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 39/2019 no hubiera emitido pronunciamiento respecto a las observaciones que hubiese hecho el hoy accionante del Informe Técnico TA-DTE 016/2019 de 25 de marzo emitido por el Departamento Técnico Especializado del Tribunal Agroambiental; ante lo cual, se dictó justamente la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 25/2020, ahora cuestionada, por lo que dicha decisión fue emitida en cumplimiento a la antes indicada Resolución constitucional; en la cual se resolvió y pronunció respecto a las observaciones realizadas, realizándose por el indicado Departamento Técnico un nuevo Informe TA-DTE-017/2020 de 6 de noviembre, que es complementario al Informe TA-DTE 16/2019, que sirvió de sustento para la emisión del primer fallo agroambiental; g) El impetrante de tutela confundió los mecanismos procesales intra constitucionales, pretendiendo a través de esta acción de amparo constitucional cuestionar el cumplimiento, incumplimiento o sobrecumplimiento de la decisión constitucional emitida en la primera acción de defensa; h) En esta acción de defensa se pretende modificar lo que se resolvió por la antes indicada Sala Constitucional Segunda, cuando estos nuevos aspectos debieron haber sido planteados en su oportunidad; e, i) Solicitaron se deniegue la tutela.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Eulogio Nuñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA, por escrito cursante de fs. 90 a 93 vta., a través de sus representantes legales ratificado en audiencia, manifestó que: 1) Efectuando la relación de antecedentes del proceso de saneamiento, la valoración jurídica de hechos que fueron ejecutados por la dependencia administrativa agraria, se allana a los términos expuestos por el peticionante de tutela, en razón a que, de conformidad con el art. 189.3 de la CPE, el Tribunal Agroambiental se encuentra facultado para examinar los actos administrativos y disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento hasta su resolución final, correspondiéndole analizar el control de legalidad y determinar si la Resolución impugnada emerge de un debido proceso; 2) Al aplicarse el art. 378 del CPC se vulneró el debido proceso, al ser el proceso contencioso administrativo de puro derecho, conforme la “SC 0008/2014 de 28 de enero” (sic), por lo que correspondía que las autoridades judiciales accionadas analicen y valoren los antecedentes de dicho proceso y tomen el Informe Técnico como simple referencia, sin que se convierta en la base de la Resolución, por ser de reciente obtención; 3) Existe la violación del debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, ajustado a la normativa aplicable en un proceso de puro derecho y no de hecho; y, 4) Solicita se conceda la tutela impetrada.

María Lenny Salas Vaca de Añez a través de su representación legal en audiencia, refirió que: i) No se puede exigir el cumplimiento de una acción de amparo constitucional mediante una segunda acción de defensa, teniéndose la SCP 0251/2018-S2 -de 12 de junio-; ii) El accionante tuvo la oportunidad de impugnar y reclamar en la primera acción de defensa; iii) Incurrió en el vencimiento del plazo previsto en el art. 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo), además de existir actos consentidos; iv) Conforme a la naturaleza del proceso contencioso administrativo, no existe la alegada contradicción; v) No es evidente que exista una argumentación ni valoración de la prueba irrazonable, tampoco indicó el impetrante de tutela cómo la aplicación del art. 378 del CPC le generó la lesión a sus derechos ni cómo podía cambiarse el resultado del proceso; vi) No se puede pretender que un “Tribunal” establezca la irrazonable valoración de la prueba o una arbitraria aplicación de la norma procesal que regula la facultad de la autoridad jurisdiccional; y, vii) Solicitó se deniegue la tutela, sin ingresar al fondo.

José Percy Pérez Vaca y Carlos Hugo Justiniano Eklund no se hicieron presentes en audiencia ni remitieron escrito alguno pese a sus notificaciones cursantes a fs. 51 y 85.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, por Resolución 92/21 de 28 de julio de 2021, cursante de fs. 104 vta. a 107 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: a) Se evidencia que el peticionante de tutela presentó una acción de amparo constitucional que fue sorteada ante la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, emitiendo la Resolución -24- de 31 de enero de 2020, que determinó conceder la tutela impetrada, únicamente en cuanto el derecho al debido proceso en su vertiente de congruencia, dejando sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 39/2019 de 14 de mayo, disponiendo que las autoridades entonces accionadas emitan una nueva Sentencia Agroambiental Plurinacional, razón por la cual en cumplimiento a dicha Resolución se emitió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 25/2020; b) La Resolución constitucional antes referida se encuentra en grado de revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional implicando que no tiene aún calidad de cosa juzgada; c) Esta acción de defensa es sumaria y extraordinaria, buscando la tutela de derechos y garantías constitucionales y en el marco del adjetivo constitucional, la ejecución de la Resolución es inmediata, lo cual no implica que no sea elevada en revisión para ser confirmada, revocada o anulada; d) Existe un acción de defensa interpuesta que generó una Resolución del Tribunal de garantías -Sala Constitucional- y que en revisión puede ser modificada o ratificada; de esta manera, si se decide ingresar al fondo de la problemática planteada se generaría una disfuncionalidad procesal, porque el fallo agroambiental hoy cuestionado deviene de una Resolución emitida en una anterior acción de defensa; e) Si se decidiera conceder la tutela solicitada y el Tribunal Constitucional Plurinacional revocaría la Resolución constitucional emitida, quedaría vigente y latente la primera Sentencia Agroambiental Plurinacional, y esta Sala Constitucional incurría en un error procesal, por lo que se encuentra impedida de ingresar al fondo de la problemática planteada; f) La jurisprudencia constitucional establece que si aún no concluyó el trámite dentro de una acción tutelar no se puede plantear otra acción de defensa, como ocurre en el caso concreto; y, g) La acción de amparo constitucional no es una acción extraordinaria que supla roles de otros tribunales, por lo que cuando se resuelve no es para dar o no cumplimiento a otra resolución, correspondiéndole ello al Tribunal de garantías que conoció la acción tutelar, mediante el recurso de queja.

En vía de aclaración y complementación, la parte accionante señaló que, se identificó en la acción tutelar que la primera tenía motivos y fundamentos diferentes al objeto de esta acción de defensa.

Ante lo cual, la Vocal que presidió la Sala Constitucional, sostuvo, que se emitió una Resolución constitucional clara, precisa y concreta, denegando la tutela sin ingresar al fondo de la problemática planteada con la finalidad de no generar disfuncionalidad procesal, teniéndose por aclarado lo solicitado.