SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0590/2022-S4

La accionante, denunció la vulneración del debido proceso en sus vertientes fundamentación, motivación y congruencia, así como la prohibición de doble juzgamiento, debido a que por un mismo hecho fue sancionada en dos oportunidades, como puede establecerse de la Sentencia de 29 de noviembre de 2019, emitida por la Jueza Pública de la Niñez y Adolescencia de Quillacollo del departamento de Cochabamba, y de los antecedentes de la citada Resolución 003/2021 de 21 de enero, por la que la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba, dispuso su retiro definitivo, sin fundamentación, motivación y congruencia vinculados al interés superior de sus propios hijos que son menores de edad.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Respecto a la subsidiariedad de la acción de amparo constitucional

El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los “actos u omisiones” ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos en la Constitución y la ley”.

Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales, que no se encuentran resguardados por otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción de defensa se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no solo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

Dentro de los principios procesales configuradores de la amparo constitucional, el constituyente resalta la subsidiariedad y la inmediatez, al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esa acción “…se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”. En virtud al primero de los citados, corresponde a los accionantes, agotar todos los recursos de impugnación idóneos que la ley les otorga para el reclamo de sus derechos y garantías que consideran vulnerados; y de persistirse en su lesión, recién podrán solicitar la tutela constitucional, cuidando, en virtud al segundo principio de los citados, que sea activada dentro del plazo máximo de seis meses a partir de la comisión de la vulneración alegada o de la notificación con la última decisión judicial o administrativa que considere lesiva de los derechos y garantías alegados, en cumplimiento a lo preceptuado por el art. 129.I y II de la Norma Suprema, que impele a las partes al cumplimiento de ambo principios previa interposición de este mecanismo de defensa preventivo y reparador, norma concordante con los arts. 54 y 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Sobre el principio de subsidiariedad, la SC 0150/2010-R de 17 de mayo señaló que: “… el amparo constitucional se constituye en un instrumento subsidiario y supletorio de protección; subsidiario porque no puede ser utilizado si previamente no se agotaron las vías ordinarias de defensa, y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. En consecuencia, para que los fundamentos de una demanda de amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, la parte recurrente debe haber utilizado hasta agotar todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos sea en la vía jurisdiccional o administrativa, pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso en la instancia donde fueron vulnerados; esto es, que en principio haya acudido ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a las superiores a esta, y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia”.

En mérito al carácter subsidiario del amparo constitucional, la SC 1337/2003–R de 5 de septiembre, estableció subreglas para determinar su improcedencia por subsidiariedad, cuando: “…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciadas, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”.

III.2.  Régimen normativo para el procesamiento administrativo disciplinario de servidores de la educación pública

III.2.1.   Respecto a la organización del Sistema Educativo Plurinacional a nivel departamental en relación al régimen disciplinario de la carrera docente, la Ley de Educación Avelino Siñani-Elizardo Pérez, Ley 070 de 20 de diciembre de 2010, establece en su art. 78, que la gestión del Sistema Educativo Plurinacional, a nivel departamental, entre otras, se encuentra conformado por las siguientes instancias:

a)    Direcciones Departamentales de Educación-DDE, como entidades descentralizadas del Ministerio de Educación, responsables de la implementación de las políticas educativas y de administración curricular en el departamento, así como la administración y gestión de los recursos en el ámbito de su jurisdicción, funciones y competencias establecidas en la normatividad.

b)    Direcciones Distritales Educativas, dependientes de las Direcciones Departamentales, responsables de la gestión educativa y administración curricular en el ámbito de su jurisdicción, de acuerdo a sus funciones y competencias definidas por la normatividad.

c)     Conforme señala la norma legal citada, en su disposición abrogatoria única, en tanto se apruebe la reglamentación para cada ámbito específico del Sistema Educativo Plurinacional, se sujetarán al marco normativo anterior a la promulgación de la presente ley.

El Reglamento de la estructura, composición y funciones de las Direcciones Departamentales de Educación, establecidas por la Ley 070 de 20 de diciembre de 2010, aprobado por Decreto Supremo (DS) 0813 de 9 de marzo de 2011, establece que las Direcciones Distritales de Educación, son entidades públicas descentralizadas bajo tuición del Ministerio de Educación y se constituyen en personas jurídicas de derecho público con patrimonio propio y autonomía de gestión administrativa financiera, legal y técnica, con sede en las capitales de departamento y competencia en la jurisdicción departamental. Ejercen competencia a nivel departamental sobre la administración y gestión de la educación y tienen las atribuciones señaladas por el art. 4 de la indicada norma reglamentaria.

El art. 12 de la misma normativa establece que la Dirección Distrital Educativa, es la instancia operativa de la gestión educativa y administración curricular en el ámbito de su jurisdicción. Depende de la Dirección Departamental de Educación. Ejerce las atribuciones señaladas en el art. 14.

III.2.2.   En cuanto al régimen disciplinario que regenta la carrera docente; es decir, a los docentes o maestros de aula y los docentes de unidad educativa o de núcleo; en los establecimientos educativos no autónomos de cualquier área, nivel o modalidad del Servicio Educativo Plurinacional, se aplican como instrumentos normativos, tanto el Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y personal docente y administrativo aprobado por Resolución Suprema 212414, que establece las infracciones y sus sanciones, así como las garantías procesales, tales como el debido proceso, derecho a la defensa, prohibición de juzgamiento irregular, presunción de inocencia y las condiciones de suspensión como medida precautoria, únicamente en los casos tipificados como falta muy grave, en coherencia con dicha norma, el art. 30 del DS 23968 de 24 de febrero de 1995, señala que los procesados serán suspendidos de sus funciones por el Director Distrital, con goce de haberes hasta que se produzca el fallo en un plazo razonable que establecerá el Reglamento.

Resulta relevante considerar los siguientes aspectos que determinan la competencia de los tribunales disciplinarios.

1. Faltas leves (art. 22). Serán sancionadas por la autoridad inmediata superior.

2. Faltas graves y muy graves (art. 17). Serán sancionadas por los tribunales departamentales y regionales (actualmente distritales

3. Apelación (art. 16). Se establece la conformación de un Tribunal Disciplinario Nacional, con sede en la ciudad de La Paz, para conocer las apelaciones interpuestas contra los fallos pronunciados por los Tribunales de primera instancia o departamentales, que estará presidido por el Director General de Educación;

III.2.3.   Sobre la conformación de los tribunales disciplinarios, el art. 15 del citado Reglamento de Faltas y Sanciones, prevé que estarán organizados en los niveles nacional y departamental y estarán compuestos por un presidente, un fiscal promotor y un secretario actuario. Los tribunales estarán conformados por maestros-abogados de ascendencia y autoridad moral.

Los tribunales departamentales, serán designados por el Director Departamental de Educación (urbano o rural) de manera corresponsable con la Federación Departamental de Trabajadores de Educación urbana del área correspondiente. El tribunal nacional será designado por el Ministerio de Educación y Cultura en corresponsabilidad con la Confederación de Trabajadores de Educación Urbana o Rural. El art. 19, prevé que los miembros componentes de los tribunales deberán ser de igual o superior jerarquía a la de los encausados (art. 18).

Teniendo en cuenta que aún no se ha emitido la norma disciplinaria anunciada en el DS 0813 de 9 de marzo de 2011, y en consideración a que las normas vigentes no responden a la actual estructura del SEP, resulta necesario aclarar lo que sigue:

La Ley de Educación Avelino Siñani-Elizardo Pérez, Ley 070 de 20 de diciembre de 2010, establece como modelo de administración, la descentralización que permite delegar autoridades a niveles inferiores o confiarles actividades administrativas, se entiende que en cuanto al régimen disciplinario, existirían dos instancias departamentales encargadas de regentarlo; es decir, las Direcciones Distritales (que son responsables de la gestión educativa y administración curricular), con competencia para conocer y tramitar los procesos disciplinarios de los docentes que prestan servicios en su jurisdicción en el caso de las faltas graves y muy graves.

Por su parte, las Direcciones Departamentales de Educación, al ser jerárquicamente superiores a las indicadas Direcciones Distritales Educativas, tendrían competencia para conocer el recurso de apelación o en caso de no ser presentado el recurso de revisión.

En cuanto al reemplazo de miembros de los tribunales, el art. 20 del Reglamento de Faltas y Sanciones, dispone que, en caso de renuncia, excusa o recusación de parte o totalidad del tribunal disciplinario, la autoridad designante procederá a reemplazarlo de inmediato en coordinación con la Dirección Sindical de los maestros, previa comprobación de la causal aducida. Finalmente, el art. 21 de la misma norma, expresa que las excusas y recusaciones sólo procederán cuando exista parentesco consanguíneo hasta el cuarto grado o vínculo espiritual determinado.

En relación a este punto, el art. 25 del mencionado Reglamento de Faltas y Sanciones, prevé que la parte que se creyere agraviada puede interponer el recurso de apelación o alzada ante el Tribunal Nacional; empero dicha norma, no responde actualmente a la descentralización dispuesta por la Ley de Educación Avelino Siñani-Elizardo Pérez; Ley 070, como ha sido asumido por el propio Ministerio de Educación, citando por ejemplo, el Reglamento de Faltas y Sanciones Disciplinarias del Institutos Técnicos, Tecnológicos y Centros de Capacitación Artística e Institutos de Formación Artística fiscales y de convenio, aprobado por RM 0590/2018 de, en el que se reconocen los recursos de revocatoria y jerárquico, último que es resuelto por el Director Departamental de Educación.

III.2.4.   Establecido lo anterior, corresponde referirse al trámite del proceso disciplinario; y así, el art. 23 del Reglamento de Faltas y Sanciones, señala que la denuncia podrá ser interpuesta verbalmente o por escrito por los damnificados o sus tutores, autoridad educativa, ante la autoridad inmediata superior del imputado. En caso de ser verbal, el funcionario que la reciba sentará acta, si fuera escrita, llevará firma o impresión digital, identificando a la persona que denuncia, en este último caso con presencia de un testigo.

Por su parte, el art. 29 del DS 23968 de 24 de febrero de 1995, establece que el Director Distrital instaurará el proceso administrativo siguiendo el procedimiento que establece el Reglamento de Faltas y Sanciones, sobre la base de las pruebas y testimonios acumulados.

El art. 24 del Reglamento de Faltas y Sanciones, determina que los términos procesales a los que se sujetará el tribunal son:

                                           i)       Remisión de la denuncia al Tribunal Departamental dentro las 48 horas de recibida.

                                          ii)       Citación: 24 horas.

                                        iii)       Periodo probatorio de 20 días, prorrogable por razón de distancia a petición de parte o determinación de oficio instructiva, indagatoria, pruebas de cargo y descargo; documentales, testimonios, periciales, cuestiones previas y prejudiciales, excusas, recusaciones y renuncias de miembros del tribunal, escritos o alegatos, etc.)

                                        iv)       Notificación con las actuaciones: 24 horas.

                                          v)       Fallo: 5 días.

                                        vi)       Apelación: 3 días.

                                        vii)     Remisión de obrados para la apelación o revisión: 48 horas después del término anterior.

                                     viii)       Toda otra actuación: 24 horas.

Conforme a la previsión contenida en el art. 26 del Reglamento de Faltas y Sanciones, el Tribunal de apelación confirmará o revocará el fallo en el término de quince días contados desde la recepción de la apelación. Entendiéndose que el citado tribunal, es el de la Dirección Departamental de Educación. Si no se formula apelación, procede la revisión de oficio ante la misma autoridad.

Respecto al alcance de la revisión de oficio; la SCP 0563/2019-S4 de 21 de mayo, señala: “…resulta necesario analizar la normativa que los regula; y así, el Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, aprobado por RS 212414 de 21 de abril de 1993, establece en el art. 7, que se considera como falta, el incumplimiento de los deberes señalados en el art. 8 incs. a), f) y h) de la CPE abrg.; de las obligaciones dispuestas por la legislación educativa en vigencia y la inobservancia del indicado Reglamento; de acuerdo con el art. 8, las faltas se clasifican en leves, graves y muy graves, y fueron desarrolladas en los subsiguientes arts. 9, 10 y 11.

Finalmente, los arts. 3 a 6 del Reglamento en estudio, precisan las garantías procesales otorgadas por dicha norma al personal docente y administrativo, entre ellas, el derecho a la defensa, la presunción de inocencia, las medidas precautorias y la prohibición expresa del juzgamiento irregular; así también, el art. 12 que especifica que las sanciones señaladas por el art. 13, serán aplicadas a los infractores de acuerdo a la concurrencia de circunstancias atenuantes o agravantes. Finalmente, el art. 14 del mismo Reglamento, establece que toda sanción disciplinaria impuesta sin el cumplimiento de las normas procesales especificadas en la señalada norma reglamentaria, se tendrá por inexistente, lo cual, en el marco de los arts. 13.I y 256 de la CPE, no pueden aplicarse en forma restrictiva, considerando asimismo, que rigen para los procesos disciplinarios, los principios constitucionales que regulan la facultad punitiva del Estado…” .

III.3.  Análisis del caso concreto

La impetrante de tutela, denunció la vulneración del debido proceso en sus vertientes fundamentación, motivación y congruencia, así como la prohibición de doble juzgamiento, debido a que por un mismo hecho fue sancionada en dos oportunidades, como puede establecerse de la Sentencia de 29 de noviembre de 2019, emitida por la Jueza Pública de la Niñez y Adolescencia de Quillacollo del departamento de Cochabamba, y de los antecedentes de la citada Resolución 03/2021; por la que, la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba, dispuso su retiro definitivo, sin fundamentación, motivación y congruencia vinculados al interés superior de sus propios hijos que son menores de edad.

La revisión de los antecedentes, informa que la solicitante de tutela, como maestra de la Unidad Educativa “René Crespo Rico” del municipio de Quillacollo del departamento de Cochabamba, fue sometida a un proceso administrativo disciplinario, que fue iniciado por Auto de Inicio de Proceso Disciplinario de 10 de febrero de 2020, emitido por el Tribunal Disciplinario de esa ciudad, por la presunta comisión de las faltas previstas en los arts. 10 inc. p) empleo de castigos corporales o psicológicos contra la dignidad del alumno; y, 11 inc. m) violencia o intimidación física o psíquica, ambos del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio aprobado por RS 212414, en cuyo trámite, la procesada, asumió defensa a través del memorial presentado el 25 de agosto de 2020; por el que, respondió a la denuncia observando contradicciones entre lo manifestado por los supuestos afectados y negó las acusaciones formuladas en su contra.

El indicado proceso administrativo disciplinario concluyó con la Resolución 015/2020 de 27 de agosto, por la que el indicado Tribunal Disciplinario, declaró que era autora de la comisión de las faltas atribuidas, calificadas como muy graves y graves, al haber considerado probado que realizó actos de agresión física y psicológica contra las menores NN.NN. de segundo de Secundaria; y, que agredió verbalmente a los estudiantes del segundo “B” del mismo nivel, todos menores de edad, aprovechando de su posición de jerarquía, motivo por el que impuso la sanción de retiro definitivo del ejercicio del magisterio. Dicho acto administrativo disciplinario fue notificado personalmente a la accionante, mediante diligencia de 27 de agosto del mismo año, sin que formulara recurso de alzada en el plazo de tres días señalado por el art. 24 del Reglamento de Faltas y Sanciones, aspecto que es corroborado porque el 3 de septiembre del mismo año; es decir, fuera de dicho plazo, presentó un memorial en la Ventanilla Única de la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba, poniendo en conocimiento del Director Departamental, la decisión del Tribunal Disciplinario de Quillacollo así como la sanción impuesta y, señalando la vulneración de sus derechos y garantías constitucionales por no haberse realizado una valoración objetiva de la prueba, solicitó que en revisión se tengan presentes dichos aspectos.

Se concluye entonces que por acto voluntario, la impetrante de tutela no impugnó la señalada Resolución 015/2020, sometiéndose únicamente a la revisión de oficio prevista por el citado art. 24 inc. g) del Reglamento de Faltas y Sanciones, que conforme al Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, tiene alcance a la verificación de la estricta observancia del debido proceso y de las garantías procesales al personal docente y administrativo sometido a proceso disciplinario. En el marco señalado, la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba, emitió la Resolución 03/2021, que en revisión, confirmó la mencionada Resolución 015/2020, pronunciada por el Tribunal Disciplinario de la Dirección Distrital de Educación de Quillacollo.

Ahora bien, dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la subsidiariedad y la inmediatez, al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esa acción “…se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”. En ese marco, conforme se señaló en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de amparo constitucional, se constituye en un instrumento subsidiario y supletorio de protección; subsidiario porque no puede ser utilizado si previamente no se agotaron las vías ordinarias de defensa, y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria.

En consecuencia, para que los fundamentos de una demanda de acción amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, la parte recurrente debe haber agotado todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos sea en la vía jurisdiccional o administrativa, que es la instancia en la que se deben reparar los derechos fundamentales y garantías constitucionales vulnerados; esto es, que en principio haya acudido ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a las superiores a esta, y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia, lo que no ocurrió en la acción de amparo constitucional venida en revisión, puesto que la impetrante de tutela, notificada con la Resolución que puso fin al proceso administrativo disciplinario, no apeló del mismo en el plazo de tres días señalado por las normas que regulan tal procedimiento, sometiéndose más bien, a la revisión de oficio que tiene una finalidad distinta conforme se señaló en párrafos precedentes.

A ello se añade que, al presentar el memorial de 3 de septiembre de 2020; por el que, se sometió a la revisión a cargo de la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba, no expuso ninguno de los argumentos planteados actualmente a la justicia constitucional; es decir, respecto a la denunciada vulneración de la prohibición de doble juzgamiento, de manera que la acción de amparo constitucional es improcedente en razón de que además de no impugnar lo resuelto por el Tribunal Disciplinario de Quillacollo, las autoridades demandadas, no tuvieron la posibilidad de pronunciarse sobre dicho aspecto, al no utilizarse un medio de defensa idóneo como era el recurso de apelación; consecuentemente, el planteamiento efectuado ante este Tribunal, es manifiestamente improcedente.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.