SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0537/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 25 de febrero y 12 de marzo, ambos de 2021, cursantes de fs. 10 a 15; y, 18 a 20 vta., la parte accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Conjuntamente el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija suscribieron el contrato L.P.R.G.M.C. 007/07 de 17 de mayo de 2007 -no cursa documento en el expediente- con el objetivo de la construcción de un tinglado metálico polifuncional en la Unidad Educativa Nuestra Señora del Pilar, misma que fue modificada y paralizada en algunas ocasiones, no obstante, este detalle fue puesto en conocimiento del Organismo Financiador del Contrato, tal como puede ser evidenciado del Informe de Auditoría Externa “GN/EP02/508-R1”, realizada por la misma Contraloría General del Estado (CGE); a pesar de estos contratiempos, el año 2010 la ejecución del contrato se reanudó hasta su conclusión, siendo entregada la obra el 1 de marzo de 2011.

Habiéndose terminado la construcción, se autorizó el desembolso y último pago a su favor por la obra concluida y el contrato cumplido, sin observaciones de parte del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS), que era el organismo financiador de la obra, por lo que el contrato L.P.R.G.M.C. 007/07 fue concluido, entregado, y debidamente recepcionado por el contratante que era el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, los Directivos y la junta de padres de familia de esa Unidad Educativa (que fungían como control social), sin objeción ni observación alguna.

No obstante, la Contraloría General del Estado, a través de su Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) evacuó el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-004/2020 de 30 de octubre, concluyendo en el mismo que sería responsable por el monto total del contrato, debiendo devolverse todo ese dinero, como si no se hubiese construido el tinglado, siendo que dicho contrato ya fue concluido y cerrado financieramente, habiéndose ya pagado todos los desembolsos programados y acordados contractualmente, con la entrega y recepción definitiva de la obra al contratante.

La inminencia de un proceso coactivo fiscal a causa de este Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-004/2020 vulnera su derecho a la defensa, puesto que no fueron considerados todos los descargos y antecedentes que presentó, en ese entendido tampoco está siendo observado lo enmarcado en la Constitución Política del Estado y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, lesionando así lo que es el debido proceso y el procesamiento indebido, tornándose en irracional la pretensión de la devolución de todo el monto del contrato.  

Esta posibilidad de un proceso coactivo fiscal, incluso después de más de diez años de esa relación contractual, reúne los criterios de gravedad, urgencia y daño irreparable, puesto que además se está intentando congelar sus cuentas y embargar sus bienes, afectando su vida y patrimonio, por lo que amerita la intervención, conocimiento y resolución de parte de la justicia constitucional.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al trabajo, a ejercer el comercio, a la remuneración, a la defensa, a la salud y a la vida, citando al efecto los arts. 15.I, 35.I, 46.I y 121.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 21, 23 y 25.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar: Se deje sin efecto el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-004/2020 de 30 de octubre.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 23 de abril de 2021, según consta en el acta cursante a fs. 80 a 86 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La Empresa accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, añadiendo que: a) Se enteró del Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-004/2020 de manera extraoficial, porque el Fiscal de Obra del objeto de dicho contrato le avisó que fue notificado con este Dictamen de Responsabilidad Civil citado, razón por la cual interpuso la presente acción tutelar; b) Firmó el contrato administrativo con el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija el año 2007 para la construcción de un tinglado metálico en el polifuncional de la Unidad Educativa Nuestra Señor del Pilar, es decir hace catorce años, misma que fue paralizada en tres ocasiones, la primera, por el cambio de lugar del tinglado a pedido de la junta de padres de dicho establecimiento, la segunda por discrepancia con el Alcalde de esa época respecto al contrato modificatorio, y la tercera, por contingencias de fuerza mayor como las lluvias, hechos que hicieron que se retrase la ejecución de la obra, y que eran de conocimiento de la Contraloría General del Estado, (ya que se presentaron los descargos correspondientes a la auditoria preliminar, y el auditor de ese entonces, solo hizo observaciones de índole administrativa); y también del FPS, que era el órgano financiador de dicha construcción; c) A partir de los retrasos señalados, se aprobó un nuevo cronograma de ejecución de obras, y en ese entendido, en la entrega provisional del tinglado contratado se tuvieron ocho observaciones, mismas que fueron resueltas cuatro meses más tarde, haciéndose en consecuencia, la entrega final de la edificación, tal cual consta el acta de recepción definitiva de la esta; d) Estos documentos de la entrega de la obra, como las autorizaciones de las planillas de pago, debieron ser suficientes para que su persona se encuentre tranquila y no se afecte su seguridad jurídica, porque incluso se está hablando de un proyecto cerrado, dado que el FPS mediante un acta dio la conformidad de la construcción entregada, y le pagó el 100% del costo de la misma; e) La Contraloría General del Estado pretende afectar el debido proceso que fue establecido en el contrato de obra, y que ahora quiere desconocer, afectando el principio de seguridad jurídica que está inserto en nuestra Norma Suprema y también en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en ese entendido, se están vulnerando Derechos Humanos plenamente ratificados por el Estado; f) Con el Dictamen Responsabilidad Civil CGE/DRC-004/2020 emitido, la Contraloría General del Estado quiere que esté bajo un trabajo forzado, y uno gratuito, porque en el caso que desee cobrar el monto total del contrato, este no ganará nada de la obra, habrá trabajado gratis; g) El Dictamen de Responsabilidad Civil mencionado que se le pretende notificar (porque aún no le fue notificado), desconoce elementos indicados en el art. 28 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA), como es el de fundamentación y la justificación; h) La jurisprudencia constitucional contenida en las Sentencias “SC 0876/2014” y “SC 228/2005” establecieron que un procedimiento coactivo tiene por objeto el cobro coactivo de un monto determinado en auditoria, por lo que es una vía de ejecución de las acreencias del Estado, y no una instancia superior de auditoría o de revisión de esta; i) La jurisdicción constitucional debería entrar a revisar el fondo del asunto, puesto que solo se necesita que se concluya con la auditoría y se emita el Dictamen Fiscal; además que necesitó revisar si se cumplieron los criterios de razonabilidad, oportunidad, justicia y equidad, si no se omitió arbitrariamente valorar la prueba y los antecedentes del caso, como ocurrió con la institución ahora demandada, siendo que no se realizó la formalidad de la notificación del Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-004/2020 para que su persona pueda asumir defensa; y, j) De manera previa a la emisión del Auto Administrativo del Dictamen de Responsabilidad Civil indicado, se entiende que se tuvo una etapa de un informe preliminar, con su respectivo descargo, aspecto que sí le fue notificado, razón por la cual presentó el descargo correspondiente; no obstante, no le fue avisado el informe complementario que de manera posterior se emitió, por lo que solicitó que la Contraloría General del Estado pueda demostrar esa notificación con dicho informe.

I.2.2. Informe del demandado

Henry Lucas Ara Pérez, Contralor General del Estado, a través de sus representantes legales, remitió informe escrito de 14 de abril de 2021, cursante de fs. 67 a 79 vta., mediante el que solicitó se deniegue la tutela, así como en audiencia pública de consideración de la presente acción tutelar, en mérito a los siguientes argumentos: 1) Tanto los informes de auditoría, como el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-004/2020 no causan estado, porque simplemente establecen indicios de responsabilidad civil que no tienen calidad de cosa juzgada material, y no se constituyen en actuaciones inamovibles, al contrario, serían actos preparatorios para poder incoar una demanda por la vía coactiva civil, y es un juez el que determinará la responsabilidad civil mediante un proceso donde la Empresa accionante podrá presentar pruebas de descargo que considere pertinentes, por lo que no se cumplió con el requisito de haberse acreditado que no existe otro medio o vía legal para impugnar o dejar sin efecto el acto administrativo impugnado para acudir a la jurisdicción constitucional; 2) Ha sostenido que el proceso coactivo fiscal es la instancia competente para que los involucrados en indicios de responsabilidad civil ejerzan su amplia defensa, para que sea la autoridad la que en definitiva establezca la existencia o no de responsabilidad civil, por lo que dicho proceso no solo está destinado al cobro coactivo de deudas pecuniarias a favor del Estado, sino que además, una vez activada, es una instancia idónea de tutela de derechos fundamentales, en ese entendido, la acción de amparo constitucional no es la instancia válida para hacer efectivo los supuestos derechos vulnerados, en consecuencia, no se cumplió con el principio de subsidiariedad; 3) Respecto al fondo del presente caso, por “…Informe preliminar GN/EP02S08 R1…” (sic) se identificó el “hallazgo” de un incumplimiento de plazo en la entrega de la edificación “‘…Construcción Tinglado Metálico Poli funcional Unidad Educativa Nuestra Señora del Pilar…’” (sic), por el cual se advirtió indicios de responsabilidad civil contra diversos funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija y la Empresa Constructora Unipersonal “UNICORNIO”, por haberse incumplido el contrato de obra inicial, al haber entregado la misma en un término fuera del previsto, con un retraso de novecientos treinta y nueve días calendario; 4) Las alegaciones del impetrante de tutela respecto a esta situación fueron evaluadas de manera individual, no obstante, pese a los argumentos como a las pruebas presentadas, no se llegó a desvirtuar las observaciones inicialmente detectadas; 5) Los indicios de responsabilidad civil detectados serían producto de un proceso de auditoría por el cual no se transgredió ningún tipo de derecho humano ni tampoco garantías constitucionales; 6) Respecto a la presunta lesión del derecho al trabajo, el contrato L.P.R.G.M.C. 007/07 se suscribió para el cumplimiento de una obligación (la construcción del tinglado), y no así para establecer una relación laboral, por lo que la Empresa ahora accionante pretende confundir señalando que se habría vulnerado ese derecho aludido, cuando la relación entre el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija y la Empresa Constructora Unipersonal “UNICORNIO” se dio en el ámbito del sistema de administración de bienes y servicios que rige en la administración pública; 7) Sobre la presunta lesión de su derecho a la defensa como un elemento del debido proceso, como bien se señaló, a través del informe complementario se evaluaron todas las aseveraciones y pruebas tendientes a eliminar las observaciones efectuadas, por lo que resulta inexistente la supuesta vulneración a tal como derecho; 8) El accionante manifestó que se habría incumplido, como parte del Estado, tanto en el art. 25.2. inc. a) de la CADH como el Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el art. 25.1; no obstante, las señaladas determinaciones no tienen relación con las auditorías ejecutadas, siendo además que las actuaciones de los funcionarios de la Contraloría General del Estado en todo momento se desarrollaron garantizando los derechos y garantías de las personas involucradas, prueba de ello es que el demandante de tutela no pudo referir ningún hecho concreto de transgresión a esos derechos y garantías que amerite mayor consideración; 9) El demandante de tutela también hizo referencia a la seguridad jurídica, por tratarse de un caso de un contrato ejecutado, concluido con la entrega del objeto del contrato, legalmente recibido, cerrado y pagado hace más de diez años, no obstante, esta percepción es errónea, puesto que el haberse emitido el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-004/2020, es producto del ejercicio del control externo posterior regulado por el art. 16 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), por lo que dicha revisión de la obra, considerando que la auditoría se inició años atrás, después de la ejecución de las operaciones, no constituye una afectación al “derecho” a la seguridad jurídica ya que ello no puede acontecer con el ejercicio de una atribución legal como el del control externo posterior, aclarándose además que los resultados de esta, tampoco constituye en una afectación al derecho señalado en relación al trabajo, puesto que la detección del incumplimiento del plazo en un contrato celebrado con el Estado y la consecuente falta de cobró de multas, no implicaría solicitar la restitución por la ejecución de una obra entregada y cerrada, ya que constituye la imposición de una penalidad establecida en el contrato administrativo, aspecto que es normativamente permitido; 10) En cuanto al tiempo transcurrido para observar las operaciones desarrolladas en la construcción, debió considerarse lo establecido en el art. 324 de la CPE, que señaló que las deudas por daños económicos causados al Estado no prescribirán, por lo que las operaciones tendientes a identificar un posible daño económico no tiene límite en el tiempo; y, 11) En cuanto al peligro inminente, daño irreparable, gravedad y urgencia ante el posible inicio de un proceso coactivo fiscal a causa del Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-004/2020, no puede constituir un fundamento para anular un Dictamen de Responsabilidad Civil citado, porque está establecido en el art. 43 de la LACG.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 88/2021 de 23 de abril, cursante de fs. 87 a 96, denegó la tutela impetrada con los siguientes fundamentos: i) Tanto la parte accionante como demandada, han señalado que el primero nombrado aún no habría sido notificado con el informe preliminar ni con el complementario, hecho que le permite a la Empresa hoy peticionante de tutela, la posibilidad de presentar ante la misma Contraloría General del Estado, los descargos que vea conveniente a fin de desvirtuar los indicios de una posible responsabilidad civil, en tal sentido, el informe complementario será en consecuencia transcendental para la emisión del Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-004/2020; ii) La entidad demandada manifestó que no se logró notificar aún con el informe complementario al ahora accionante, por lo mismo este no pudo aun plantear las observaciones a este informe, hecho que inhibió a la parte demandada, la posibilidad de pronunciarse sobre el informe, o en su caso modificarlo en razón a los criterios que exponga quien considere que la decisión de la administración no coincide con los parámetros que hacen al orden normativo; iii) La lesión a un derecho deviene de la existencia de un acto que dimane de una autoridad, por lo que esa Sala está plenamente de acuerdo con el representante de la Contraloría General del Estado en que la atribución de afectación va a ser única y exclusivamente cuando el acto aparentemente lesivo sea notificado a la parte afectada; una vez notificada la parte, tendrá la oportunidad de observar o solicitar a la administración para que establezca, aclare, enmiende, modifique el acto presuntamente transgredido; empero, incluso si no lo hiciera, el acto sobre el cual debe pronunciarse la jurisdicción constitucional siempre será el último acto que deberá ser notificado de manera formal para que se abra su competencia, por lo que se está frente a un criterio de subsidiariedad; y, iv) En el presente caso no pudieron advertir el cumplimiento del acto administrativo de comunicación, que es la notificación con el resumen ejecutivo, por lo que no puede presumirse la existencia de ese acto presuntamente lesivo.

En vía de aclaración, complementación y enmienda, el abogado de la parte demandada solicitó en audiencia que la Sala Constitucional aclare respecto al informe complementario, puesto que la Contraloría General del Estado no “acostumbra” a notificar este, sino de manera directa el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-004/2020, esto quiere decir que la institución demandada toma la decisión y emite dicho Dictamen de Responsabilidad Civil sin notificar ese informe; en ese sentido, existe un mal entendido de parte de la Sala respecto a esa situación.

La Sala Constitucional declaró no ha lugar a la solicitud de aclaración porque no ingresó a resolver el fondo del asunto.