SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0498/2022-S1
Fecha: 04-Jul-2022
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0498/2022-S1
Sucre, 4 de julio de 2022
SALA PRIMERA
Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
Acción de amparo constitucional
Expediente: 42219-2021-85-AAC
Departamento: Beni
En revisión la Resolución 084/2021 de 11 de agosto, cursante de fs. 35 a 40 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Mamirna Noza Mapatoto contra Cristhian Miguel Cámara Arratia, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Trinidad.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 5 de agosto de 2021, cursante de fs. 19 a 26, la accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Mediante Decreto Edil 138/2015 de 7 de julio, fue designada como Subalcaldesa de la localidad Loma Suárez, siendo cambiada su denominación como Responsable de la Comunidad Loma Suárez, a través de Memorando D.RR.HH. 807-C/2018 de 1 de noviembre. Posteriormente; el 28 de agosto de 2020 presentó dos notas ante el entonces Alcalde Municipal de Trinidad, la primera adjuntando documentos que acreditan su inamovilidad laboral por encontrarse en estado de embarazo y la segunda, de solicitud de “lactancia materna”.
Sin embargo de lo mencionado, por Memorando D.RR.HH. 029/2021 de 4 de junio, se dispuso la rotación de su cargo, asignándole funciones como apoyo a la Jefatura de Inclusión Social, dependiente de la Dirección Social de Trinidad; decisión que al causarle lesión a sus derechos laborales, tuvo que denunciar tales actos ante la Jefatura Departamental de Trabajo del Beni, Empleo y Previsión Social, instancia administrativa que emitió la Conminatoria de reincorporación laboral 022/2021 PAD-JDTEPS BENI de 15 de julio, disponiendo que el Alcalde del municipio de Trinidad, ahora demandado, proceda a restituirla en el cargo que venía ocupando en la Comunidad Loma Suárez, con la misma remuneración que percibía.
La autoridad edil ahora demandada, no respetó su derecho a la inamovilidad laboral con la que cuenta hasta que su hijo/a cumpla un año de edad; es decir, que no podría ser despedida, ni afectarse su nivel salarial o ser cambiada de ubicación de puesto de trabajo, pero a pesar de contar con la referida conminatoria, esta no fue cumplida por la referida autoridad.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La peticionante de tutela considera lesionados sus derechos a la inamovilidad laboral y al trabajo, citando al efecto el art. 46, 48 y 49 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se deje sin efecto el Memorando D.RR.HH. 029/2021 de 4 de junio de rotación y se proceda a su restitución inmediata al cargo en la Comunidad de Loma Suárez, debiendo la autoridad demandada dar estricto cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación 022/2021 PAD-JDTEPS BENI de 15 de julio.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia pública de consideración de la presente acción de defensa, se celebró el 11 de agosto de 2021, según consta en acta cursante de fs. 32 a 34 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La peticionante de tutela a través de su abogado, ratificó el contenido íntegro de su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando el mismo sostuvo que; a) De acuerdo al Decreto Supremo 012, en su art. 2 referente a la inamovilidad laboral, manifiesta que el padre progenitor o la madre sea cual sea su estado civil, gozará de inamovilidad laboral durante la gestación hasta que el hijo cumpla un año de edad, no pudiendo ser despedido o afectarse su nivel salarial o ubicación; y b) Según la Resolución Ministerial 868 de 26 de octubre de 2010, en su art. 3 dispone que ante el incumplimiento de una reincorporación, el trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomando en cuenta la inmediatez de la protección y la estabilidad laboral.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Cristhian Miguel Cámara Arratia, Alcalde del GAM de Trinidad, a través de su abogado apoderado, en audiencia de consideración de la presente acción de tutela, señaló lo siguiente: 1) El GAM de Trinidad dispuso el cambio de funciones de la accionante, quien ocupaba un cargo de confianza, como responsable de una Comunidad en la cual la Alcaldía de Trinidad realizará obras; por ello, primero se le explicó verbalmente este extremo, además de ser una atribución del mismo Alcalde, el poder removerla a otro cargo sin afectar su inamovilidad, situación que no fue entendida por la impetrante de tutela que decidió acudir ante el Ministerio de Trabajo, solicitando ante dicha instancia administrativa la reincorporación al mismo puesto laboral, no obstante que el cambio de funciones no implica la baja del nivel salarial, ni tampoco implica un despido de su fuente laboral; 2) El GAM de Trinidad, se encuentra resguardado por la Ley 321 vigente desde diciembre de 2012, la cual prevé que hasta cierto nivel de la escala salarial los trabajadores están bajo el amparo de la Ley General del Trabajo y los niveles superiores se rigen por el Estatuto del Funcionario Público como es el caso del GAM de Trinidad que desde el nivel uno hasta el nivel seis son funcionarios públicos y a partir del nivel siete se consideran trabajadores regidos por la Ley laboral antes citada; 3) La jurisprudencia laboral respecto de los cargos de confianza, señaló que no siempre estos deben tratarse de cargos directivos o gerencias son cargos de confianza, incluso también puede tener esa condición una secretaria o como en el caso analizado la responsable de una comunidad, al ser un puesto de representatividad directa de la máxima autoridad ejecutiva; por lo que, se dispuso el cambio realizado y si bien la demandante de tutela cuenta con un nivel salarial que la excluye de un nivel gerencial o uno directivo; sin embargo, no la excluye de un puesto de representatividad directa del Alcalde; y, 4) Siendo de conocimiento del Ministerio del Trabajo, que la impetrante de tutela no goza de la confianza del Alcalde, con el pretexto de la aplicación del Decreto Supremo 28699 y el procedimiento 495, así como la Resolución Ministerial 868, sin ninguna clase de fundamento, o valoración probatoria y sabiendo que existe línea que dispone el cumplimiento obligatorio de las conminatorias, hace uso y abuso de la misma.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del departamento del Beni, mediante Resolución 084/2021 de 11 de agosto, cursante de fs. 35 a 40 vta., concedió la tutela solicitada, ordenando en consecuencia que la entidad demandada de cumplimiento a la Conminatoria 022/2021 PAD-JDTEPS BENI de 15 de julio, debiendo ser en los mismos términos de la misma; decisión asumida en base a los siguientes fundamentos: i) Una vez emitida la Conminatoria fue notificada a la autoridad demandada el 19 de julio de 2021, sin que hasta la fecha se haya dado cumplimiento a la misma; ii) En esta instancia no es posible ingresar a analizar si la trabajadora, fue cambiada justa o injustamente o que la Conminatoria adolezca de la debida fundamentación jurídica, o que no contenga los requisitos exigidos por las normas o que hubiera sido impugnada mediante los recursos permitidos; iii) En el caso presente se emitió la Conminatoria que es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial o administrativa; y, iv) La vía constitucional se abre para disponer el cumplimiento provisional e inmediato de los derechos fundamentales conculcados.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Decreto Edil 138/2015 de 7 de julio; a través del cual, el entonces Alcalde del GAM de Trinidad, designó a Mamirna Noza Mapatoto -ahora peticionante de tutela- como Subalcaldesa de la Localidad de Loma Suárez (fs. 4).
II.2. Consta Memorando D.RR.HH 807-C/2018 de 1 de noviembre; mediante el cual, se comunicó a la accionante el cambio de denominación de su cargo, que sería como Responsable de la Comunidad Loma Suárez, manteniendo el mismo nivel salarial, ítem 46 y un haber mensual de Bs3 613.- (tres mil seiscientos trece Bolivianos) (fs. 5).
II.3. Por Nota de 28 de agosto de 2020, la impetrante de tutela solicitó al entonces Alcalde Municipal de Trinidad, su inamovilidad funcionaria de acuerdo al Decreto Supremo 0012 de 19 de febrero de 2009, por estado de gestación (fs. 6).
II.4. Mediante Nota de 28 de agosto del mismo año, la peticionante de tutela solicitó también al entonces Alcalde Municipal de Trinidad, se proceda a la entrega de la lactancia materna que le correspondería por su embarazo (fs. 7).
II.5. A través de Certificado de Nacimiento, se constata el nacimiento de Lia Mariely Muiba Noza, hija de la accionante, acaecido el 9 de enero de 2021 (fs. 8).
II.6. Consta Memorando D.A.P.155/2021 de 13 de mayo; por el cual, el Director de Administración de Personal del GAM de Trinidad, comunicó a la impetrante de tutela que la denominación de su cargo “Responsable de la Comunidad Loma Suárez” fue cambiado a Coordinador de la Comunidad de Loma Suárez dependiente de la Dirección de Coordinación Vecinal y Social, con ítem 13, nivel salarial 11 y un haber mensual de Bs3 694,36.-(tres mil seiscientos noventa y cuatro 36/100 Bolivianos)(fs. 11).
II.7. Por Memorando D.RR.HH. 029/2021 de 4 de junio, el Director de Administración de Personal del GAM de Trinidad, en sujeción a la Ley 1178, comunicó a la peticionante de tutela su rotación temporal como apoyo a la Jefatura de Inclusión Social dependiente de la Dirección de Gestión Social, manteniendo su mismo ítem y nivel salarial (fs. 10).
II.8. Cursa Conminatoria de Reincorporación 022/2021 PAD-JDTEPS BENI de 15 de julio; por la cual, la Jefa Departamental del Trabajo de Beni a.i. del Ministerio del Trabajo Empleo y Previsión Social, conminó a la autoridad ahora demandada, a la restitución de la accionante al cargo que venía ocupando en la Comunidad Loma Suárez, debiendo ser con la misma remuneración que percibía (fs. 15 a 17 y vta.).
II.9. Mediante formulario de notificación, se constató que la parte demandada fue notificada con la Conminatoria de Reincorporación 022/2021 PAD-JDTEPS BENI, el 19 de julio de 2021 (fs. 18).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La impetrante de tutela considera lesionados sus derechos a la inamovilidad laboral y al trabajo; toda vez que, la autoridad demandada, dispuso su rotación del puesto laboral que desempeñaba como Responsable de la Comunidad Loma Suárez, asignándole la función de apoyo en la Jefatura de Inclusión Social dependiente de la Dirección Social, sin considerar que goza de inamovilidad laboral, por su estado de embarazo que fue comunicado con anterioridad; por lo que, ante dicha determinación decidió acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Beni, instancia administrativa que emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral 022/2021 PAD-JDTEPS BENI de 15 de julio, a la ahora autoridad demandada, pero a pesar de su legal notificación, denuncia que no fue restituida a su puesto laboral del cual se dispuso su cambio; por tal motivo, solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se deje sin efecto el Memorando D.RR.HH. 029/2021 de 4 de junio de rotación y se proceda a su restitución inmediata al cargo en la Comunidad de Loma Suárez, debiendo la autoridad demandada dar estricto cumplimiento a la referida conminatoria de reincorporación.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: a) Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional; b) Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral; y, c) Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0206/2021-S1 de 25 de junio, asumió el siguiente entendimiento:
En todos los casos en los que se denunciaron despidos ilegales, como el incumplimiento de las Resoluciones de Conminatoria de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, este despacho siempre tuvo como uno de sus principales objetivos el tratar de materializar los derechos fundamentales a la estabilidad laboral y el derecho al trabajo, en beneficio de las trabajadoras y los trabajadores, disponiendo el cumplimento integral de las conminatorias de reincorporación laboral, que se vieron reflejados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0016/2018-S2 de 28 de febrero, 0814/2018-S2 de 11 de diciembre, 0985/2019-S2 de 21 de octubre (cumplimiento integral de conminatoria), como también en los Votos Disidentes a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0318/2018-S2 de 9 de julio, 0214/2018-S2 de 22 de mayo, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0260/2019-S2 de 21 de mayo y 0789/2018-S2 de 26 de noviembre, entre otras.
Lo que implica que siempre hubo una actitud consecuente sobre la necesidad de tutelar los derechos de estabilidad laboral y al trabajo, mediante la aplicación del estándar más alto de protección tal y como lo estableció la SCP 0814/2018-S2 de 11 de diciembre, que sistematizó y contextualizó la línea jurisprudencial sobre este tema en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012 y 1608/2012, 0016/2018-S2, 0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2.
Posteriormente, con el objeto de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Constitución Política del Estado, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en Sala Plena, a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:
1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:
1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;
1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;
1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;
1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;
1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,
1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.
(…)
A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso (…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:
1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones (…)
La Resolución de Doctrina Constitucional ratificó las líneas jurisprudenciales garantistas emitidas por este despacho por medio de sus Sentencias y Votos Disidentes, precitados anteriormente, lo que implica que la unificación de jurisprudencia vincula al mismo Tribunal Constitucional Plurinacional a materializar los derechos fundamentales de los trabajadores, aplicando los entendimientos más favorables y con el estándar más alto de protección, reconociendo que estos derechos tienen un carácter progresivo en su protección e implementación dentro de nuestro ordenamiento jurídico, principios que no tienen un techo en su aplicación y que siempre se buscará la manera más efectiva de tutelar los derechos fundamentales.
III.2. Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0814/2018-S2 de 11 de diciembre, asumió el siguiente entendimiento:
El 1 de mayo de 2006 se dictó el DS 28699, que en sus arts. 10 y 11, establece la posibilidad que cualquier persona que se encuentre sometida al régimen laboral y crea que fue injustamente despedida o alejada de su fuente laboral -salvo las causas de despido previstas por el art. 16 de la LGT, pueda acudir ante el ahora Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reclamando su derecho a la estabilidad laboral o el pago de beneficios sociales; en contraposición al derogado art. 55 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, que permitía libremente rescindir los contratos de trabajo.
Posteriormente, el 1 de mayo de 2010, se emitió el DS 0495, que en su Artículo Único modificó el parágrafo III del art. 10 del DS 28699, señalando:
En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo.
Además, incluyó los parágrafos IV y V, con los siguientes textos: “IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y (únicamente) podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución”; se aclara que la palabra únicamente fue declarada inconstitucional por la SCP 0591/2012 de 20 de julio[1]. Por su parte, el parágrafo V indica: “V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; se entiende que esto ocurre en la fase de la conminatoria.
Por su parte, la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la aplicación del DS 0495, en su art. 3 refiere:
ARTÍCULO 3.- (Acciones Constitucionales).
Ante el incumplimiento de la Reincorporación instruida, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral (las negrillas y el subrayado son incorporadas).
Vale decir, que ante la inobservancia del plazo para que un empleador ejecute una resolución de reincorporación de un trabajador a su fuente laboral, éste último puede acudir directamente a la jurisdicción constitucional, en procura de la reparación de los derechos que considere afectados.
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en numerosas oportunidades se pronunció sobre el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, señalando que en estos casos procede directamente la acción de amparo constitucional.
Así, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 de 4 de mayo y 0177/2012 de 14 de mayo, establecen que debe hacerse abstracción del principio de subsidiariedad en aquellos casos en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente laboral ante un despido sin causa legal justificada, con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto que estas entidades, una vez establecido el retiro injustificado, conminen al empleador la reincorporación inmediata, en los términos previstos por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010; y ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; efectivamente, la señalada SCP 0177/2012, tuvo el siguiente razonamiento en el Fundamento Jurídico III.3:
1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.
2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir, interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada.
3) En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral.
Por lo referido, las conminatorias de reincorporación emitidas por las jefaturas departamentales o regionales de trabajo, deben ser cumplidas de manera obligatoria, sin perjuicio que puedan ser impugnadas por el empleador o parte patronal en la vía administrativa o judicial; no obstante, mientras se suscite dicho aspecto, la conminatoria pronunciada debe ser ejecutada con la finalidad de resguardar los derechos constitucionales de los trabajadores, otorgándoles seguridad jurídica y estabilidad laboral, siendo posible en caso de inobservancia, la formulación de una acción de amparo constitucional, para la restitución de los derechos lesionados.
Por otra parte, en los casos que este Tribunal concedió la tutela ante incumplimiento de conminatorias de reincorporación, también se pronunciaba sobre los sueldos devengados y otros beneficios sociales establecidos por ley, por entender, que forman parte de la reparación que debe brindar la justicia constitucional ante la lesión a los derechos fundamentales.
En ese sentido, por ejemplo, la SCP 0177/2012, aprobó la resolución del Tribunal de garantías que concedió la tutela y dispuso la cancelación de los sueldos devengados y demás beneficios sociales. De manera expresa, la SCP 1608/2012 de 24 de septiembre, entre otras, luego de conceder la acción de amparo constitucional, dispuso la cancelación de sueldos devengados.
No obstante lo anotado precedentemente, la SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre, refirió que la jurisdicción constitucional no puede dimensionar el alcance de los sueldos devengados y otros beneficios, bajo el argumento que son las autoridades administrativas o judiciales las que deben realizar dicha labor; entendimiento que fue reiterado por la SCP 1130/2017-S3 de 31 de octubre, entre otras.
Al respecto, posteriores Sentencias Constitucionales Plurinacionales, entre ellas, la SCP 0016/2018-S2 y la SCP 0028/2018-S2, ambas de 28 de febrero, confirmaron las Resoluciones emitidas por los Tribunales de garantías que concedieron la tutela y dispusieron la cancelación de los sueldos devengados y demás beneficios sociales.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2, ambas de 15 de marzo, hizo extensiva la tutela al pago de sueldos devengados y beneficios sociales, que la ley establece desde el día de su desvinculación ilegal.
Efectuada la contextualización jurisprudencial anterior, debe recordarse que una de las características de los derechos humanos contenida en el art. 13.I de la Constitución Política del Estado (CPE), es su progresividad, que implica, por una parte; que los derechos humanos reconocidos en la Norma Suprema y en los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos, no son un catálogo cerrado, sino que, de manera permanente se amplían en cuanto al reconocimiento de nuevos derechos, como también se desprende de la cláusula abierta prevista en el art. 13.II de la referida CPE.
Por otra parte, el principio de progresividad, supone que las conquistas alcanzadas respecto a un derecho ya sea a nivel normativo o jurisprudencial, no pueden luego ser desconocidas, lo que significa que, en materia de Derechos Humanos, no corresponde la regresividad, es decir, el retroceder en la protección de los derechos humanos.
El principio de progresividad fue desarrollado por la jurisprudencia constitucional en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2491/2012, 0210/2013, 1617/2013, entre muchas otras. Así en la SCP 2491/2012 de 3 de diciembre, el Tribunal Constitucional Plurinacional, señaló que el principio de progresividad establece la responsabilidad para el Estado boliviano, de no desconocer los logros y el desarrollo alcanzado en materia de Derechos Humanos, en cuanto a la ampliación en número, al desarrollo de su contenido y al fortalecimiento de los mecanismos jurisdiccionales para su protección, en el afán de buscar el progreso constante del Derecho Internacional de Derechos Humanos, que se inserta en nuestro sistema jurídico a través del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE-.
Conforme a lo anotado, las medidas adoptadas por los órganos estatales que tienden a menoscabar derechos ya reconocidos o desmejorar una situación jurídica favorable vinculada a un derecho, constituye una afectación al principio de progresividad.
En el marco del principio de progresividad, el Tribunal Constitucional Plurinacional pronunció las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2233/2013 de 16 de diciembre y 0087/2014-S3 de 27 de octubre, que razonaron sobre la teoría del estándar jurisprudencial más alto, como metodología para definir la sentencia aplicable en un determinado caso, ante una pluralidad de entendimientos; metodología, que a partir de los arts. 13 y 256 de la CPE, estableció que el precedente constitucional en vigor o vigente, resulta aquél que acoja el estándar más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional invocada, esto es, aquella decisión que hubiera resuelto un problema jurídico de manera más progresiva a través de una interpretación que tiende a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Norma Suprema y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; estándar que se escoge después del examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, ya no solamente a partir del criterio temporal de las sentencias constitucionales -si fue anterior o posterior- que hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento jurisprudencial, sino sobre todo, aquél que sea exponente del estándar más alto de protección del derecho.
Conforme a lo anotado y en el marco de la contextualización de la línea jurisprudencial vinculada a la tutela directa de la acción de amparo constitucional por incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, cabe señalar que el estándar jurisprudencial más alto se encuentra en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012, 1608/2012, 0016/2018-S2, 0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2, al contener razonamientos que aseguran la máxima eficacia del derecho al trabajo, estabilidad laboral y el derecho a la reparación; por cuanto, por una parte, se concede la tutela ante el incumplimiento de la conminatoria, sin necesidad de efectuar otras consideraciones como la fundamentación o la legalidad de la misma, exigencias que no toman en cuenta los principios que informan la materia laboral, que se encuentran reconocidos en el art. 48 de la CPE, que establece que las normas laborales se interpretarán sobre la base de los principios de, entre otros, protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; y, de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador.
Cabe aclarar, que lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como lo indicó la jurisprudencia constitucional, podrá acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegal conminatoria, con independencia de la concesión de la tutela.
Por otra parte, las citadas Sentencias Constitucionales Plurinacionales, se pronuncian sobre los sueldos devengados y otros beneficios, conforme a los principios de interpretación referidos en el anterior párrafo y considerando que toda concesión de la tutela supone la reparación de la lesión del derecho o la garantía constitucional invocada como vulnerada, en el marco de lo señalado por el art. 113.I de la CPE, que establece que: “La vulneración de los derechos concede a las víctimas el derecho a la indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma oportuna”; norma constitucional que es coherente con las normas internacionales sobre Derechos Humanos, y en concreto, con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) -que forma parte del bloque de constitucionalidad- que desarrolló la reparación como concepto genérico que contiene varios elementos.
Así, para la Corte IDH, la reparación supone la restitución integral del derecho que fue vulnerado, es decir, el restablecimiento del derecho a la situación anterior a su violación; pero también implica la adopción de otras medidas como la indemnización, que es la reparación por daños materiales físicos o mentales, los gastos incurridos, las pérdidas de ingreso; la rehabilitación, en los casos que corresponda, comprendiendo la atención médica y psicosocial requerida; la satisfacción pública, que consiste en el reconocimiento de la responsabilidad; y, las garantías de no repetición, que tienen por objeto adoptar medidas estructurales para evitar la repetición de las vulneraciones a derechos.
Entonces, a partir de todo lo desarrollado, se tienen las siguientes subreglas respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación pronunciada por la autoridad del trabajo:
i) Procede la acción tutelar de manera directa, lo que significa que el trabajador no requiere agotar previamente la jurisdicción laboral ni la vía administrativa;
ii) La competencia de la jurisdicción constitucional se limita a verificar el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, sin que corresponda analizar la fundamentación o la legalidad de dicha determinación; pues, esa labor es propia de la jurisdicción laboral, que podrá ser activada por el empleador si considera que la conminatoria resulta ilegal, con independencia de la concesión de la tutela por la justicia constitucional; pues esta concesión resulta provisional, hasta que la jurisdicción laboral defina la situación de la o el trabajador; y,
iii) La concesión de la tutela supone la adopción de medidas de reparación como la indemnización, en concreto, tratándose de incumplimiento de conminatoria de reincorporación, la cancelación de los sueldos devengados desde la desvinculación ilegal constatada por la autoridad de trabajo y demás beneficios sociales que le correspondan al trabajador.
Entendimiento de las SCP 0016/2018-S2, 0028/2018-S2 ambas de 28 de febrero, y la SCP 0814/2018-S2 de 11 de diciembre.
III.3. Análisis del caso concreto
La impetrante de tutela considera lesionados sus derechos a la inamovilidad laboral y al trabajo; toda vez que, la autoridad demandada, dispuso su rotación del puesto laboral que desempeñaba como Responsable de la Comunidad Loma Suárez, asignándole la función de apoyo en la Jefatura de Inclusión Social dependiente de la Dirección Social, sin considerar que goza de inamovilidad laboral, por su estado de embarazo que fue comunicado con anterioridad; por lo que, ante dicha determinación decidió acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo del Beni, instancia administrativa que emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral 022/2021 PAD-JDTEPS BENI de 15 de julio, a la ahora autoridad demandada, pero a pesar de su legal notificación, denuncia que no fue restituida a su puesto laboral del cual se dispuso su cambio; por tal motivo, solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se deje sin efecto el Memorando D.RR.HH. 029/2021 de 4 de junio de rotación y se proceda a su restitución inmediata al cargo en la Comunidad de Loma Suárez, debiendo la autoridad demandada dar estricto cumplimiento a la referida conminatoria de reincorporación.
Por su parte, la autoridad demandada señaló que el cambio de funciones de la accionante se debió a que la misma ostentaba un cargo de confianza, como responsable de una Comunidad siendo una atribución privativa del Alcalde como máxima autoridad ejecutiva; el poder removerla a otro cargo “sin afectar su inamovilidad”, pues no se menoscabó su nivel salarial ni se la despidió; además de ello, es de conocimiento del Ministerio del Trabajo, que la impetrante de tutela no goza de la confianza del Alcalde; pero sin embargo, y con el pretexto de la aplicación del Decreto Supremo 28699 y el procedimiento 495, así como la Resolución Ministerial 868, sin ninguna clase de fundamento, o valoración probatoria y sabiendo que existe línea que dispone el cumplimiento obligatorio de las conminatorias, hacen uso y abuso de la misma.
En primera instancia, cabe aclarar que de acuerdo a los fundamentos jurídicos del presente fallo constitucional, se deber tomar en cuenta que sobre las conminatorias de reincorporación pesa la obligatoriedad en su cumplimiento; por lo que en el caso, correspondía al demandado dar cumplimiento inmediato a esa determinación, pero que sin embargo, no lo hizo y al contrario, inobservó las disposiciones legales respecto a su acatamiento, ocasionando con ello, que la peticionante de tutela acuda a la justicia constitucional, cuya competencia versa únicamente sobre la verificación del incumplimiento de la conminatoria de reincorporación o en su caso la restitución al mismo cargo que ocupaba, sin que corresponda analizar la legalidad o ilegalidad de dicha determinación, conforme lo establecido en la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1, de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, que hace referencia a la resolución de Doctrina Constitucional, que vincula al mismo Tribunal Constitucional Plurinacional a unificar criterios sobre todo los casos en los que se denuncie precisamente el incumplimiento de estas conminatorias.
De esta manera, de la relación fáctica anotada, se verifica la emisión de la Conminatoria 022/2021 PAD-JDTEPS BENI de 15 de julio emitida por la Jefatura Regional del Trabajo del Beni, misma que no fue cumplida y acatada, extremo constatado por el mismo demandado en audiencia de consideración de la presente acción de tutela al referir que la accionante no gozaba de la confianza de Alcalde y que dicha autoridad tiene como atribución el de removerla de cargo, y que eso no implicaría lesión a su inamovilidad.
Ahora bien, de acuerdo a los entendimientos asumidos y a la sistematización efectuada en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 señalados en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, ante el incumplimiento de una conminatoria, se puede interponer directamente la acción de amparo constitucional; asimismo, se tiene que dicha conminatoria no se constituye en una resolución definitiva en cuanto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, sino provisional, debiendo el empleador dar cumplimiento inmediato a la misma aún se interpongan los recursos respectivos y otro en la vía judicial o administrativa.
En ese entendido y aplicando el entendimiento desarrollado en la jurisprudencia de este tribunal respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional, se evidencia que la Conminatoria de Reincorporación 022/2021 PAD-JDTEPS BENI de 15 de julio, fue incumplida por la autoridad demandada, la cual se encontraba impelida a su acatamiento, pues conforme se estableció precedentemente, la tutela concedida es provisional pero de obligatorio cumplimiento, mientras no se disponga lo contrario; consecuentemente, cualquier recurso administrativo y/o judicial no impide el cumplimiento de la misma mientras en la vía judicial se resuelva sobre la problemática presentada, reiterando, que entre tanto, por los derechos protegidos e involucrados, la tutela provisional opera para materializar el resguardo de los mismos, hasta que en todo caso, exista pronunciamiento definitivo al respecto.
De esta manera y de lo señalado, independientemente de lo alegado por la autoridad demandada, esta se encuentra obligada a cumplir con la restitución de la solicitante de tutela al mismo cargo que ostentaba, determinación emitida por la Jefatura Regional del Trabajo del Beni dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, debiendo la peticionante de tutela ser reincorporada a su anterior puesto laboral como “Responsable de la Comunidad de Loma Suárez” o “Coordinadora de la Comunidad de Loma Suárez” ello en virtud al cambio de denominación, debiendo ser con la misma remuneración que percibía, el no haber procedido de esta manera, evidentemente quebrantó los derechos solicitados, permitiendo a la jurisdicción constitucional, la concesión provisional de la tutela solicitada, debiéndose dar cumplimiento en su totalidad a lo dispuesto en la Conminatoria de Reincorporación antes señalada, entre tanto no exista una decisión administrativa y/o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto o disponga lo contrario.
Por todo lo expuesto, la Sala Constitucional al conceder la tutela solicitada, con similares fundamentos, obró de forma correcta.
CORRESPONDE A LA SCP 0498/2022-S1 (viene de la pág. 15).
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 084/2021 de 11 de agosto, cursante de fs. 35 a 40 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento del Beni; y, en consecuencia; CONCEDER la tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, debiendo la autoridad demandada, dar cumplimiento en el plazo de veinticuatro horas de su legal notificación, a la Conminatoria de Reincorporación 022/2021 PAD-JDTEPS BENI de 15 de julio, si es que no fue realizada aún.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller
MAGISTRADA
[1] El FJ III.4, señala: “… cuando el DS 0495 y la RM 868/10, disponen una única instancia para resolver administrativamente la reincorporación del trabajador, afectan el derecho al debido proceso en su elemento de acceso a una segunda instancia, de las partes que acceden a este mecanismo de resolución de conflictos, que pueden ser el trabajador como el empleador, debiendo por ello expulsarlas del ordenamiento jurídico, para que en aplicación del debido proceso consagrado por el art. 115.II de la CPE, las partes tengan acceso a una segunda instancia administrativa en reclamo de la conminatoria a la reincorporación, sin perjuicio de la vía judicial” .