SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0917/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial de 8 de julio de 2021, cursante de fs. 215 a 231, la accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

A través de Memorándum Dpto. DRH 1063/13 de 19 de agosto de 2013, fue designada en el cargo de Secretaria III en la Unidad de Contrataciones de la Gerencia de Finanzas de COSSMIL; posterior a ello, mediante diferentes memorándums rotó en otras Gerencias y Unidades dentro de la referida entidad.

Con el objetivo de ascender dentro de la mencionada institución, se postuló a la Convocatoria Pública Externa 002/17 Administración Central COSSMIL, en cuyo mérito ingresó al puesto de Secretaria I con ítem 53 y nivel 12; y bajo el mismo cargo fue designada a diferentes gerencias y unidades del precitado ente de salud. Al respecto, la aludida Convocatoria no señalaba que la misma se realizó en el marco del Estatuto del Funcionario Público.

Sin embargo, a través de Memorándum G.G.-RR.HH. STRIA. 143/2021 de 21 de enero, suscrito por el Gerente General de COSSMIL, fue desvinculada de su fuente laboral, sin establecer la causal o motivo de su despido.

Ante esa situación, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, donde denunció los hechos descritos precedentemente y solicitó su reincorporación laboral más el pago de sus sueldos devengados; toda vez que, los funcionarios administrativos de COSSMIL se encuentran bajo el amparo de la Ley General de Trabajo, al ser trabajadores del sistema de la seguridad social.

En ese mérito, la prenombrada Jefatura Departamental de Trabajo, emitió la Conminatoria M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./C.P.E.ART. 48-49/D.S. 0495/JECM/065/2021, de 12 de mayo, por la que dispuso su inmediata reincorporación a su fuente laboral dentro de COSSMIL, al mismo puesto que ocupaba como Secretaria Nivel I de Gerencia de Seguros, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales. Determinación que fue notificada a la mencionada entidad el 27 de igual mes y año; sin embargo no fue cumplida, así se advierte del Informe “VR-066/2021”, elaborado por el Inspector de Trabajo del citado ente laboral.  

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; citando al efecto los arts. 46.I y II, 48 y 49 de la Constitución Política del Estado (CPE). 

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar en atención a la Conminatoria M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./C.P.E.ART. 48-49/D.S. 0495/JECM/065/2021 de 12 de mayo, su reincorporación inmediata a su fuente laboral en COSSMIL en el mismo puesto que ocupaba, más el pago de sus salarios devengados.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia el 28 de julio de 2021, según consta en acta cursante de fs. 309 a 315, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante, a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar y ampliándolos señaló: a) Ingresó a trabajar a COSSMIL mediante “un ítem” y no por contrato; b) A través de Decreto Ley 11901 de 21 de octubre de 1974 se estableció que COSSMIL es una entidad del seguro social y está regida por el Código de Seguridad Social y la “Ley del Seguro de Seguridad Social, que establece que todas las instituciones y las personas que sean de la parte administrativa y demás, están bajo la Ley General del Trabajo…” (sic); en esa virtud, vino pagando beneficios sociales; c) Al respecto, la precitada entidad argumentó que partir del 2011, dejó de estar regulada por la mencionada normativa laboral; sin embargo, ante una consulta efectuada al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social el “2007”, sobre el régimen laboral de los trabajadores de esa entidad, esa cartera de Estado indicó que se encontraban bajo la Ley General de Trabajo y que si querían migrar a otro régimen debían previamente liquidar a todos los trabajadores; aspecto que no aconteció;            d) Asimismo, se tienen los Informes 133/2011 emitido por el Ministerio de Defensa, 733/2016 elaborado por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de COSSMIL, que establecen que los trabajadores de esa entidad se encuentran bajo referido régimen laboral; y, e) La entidad demandada presentó recurso de revocatoria contra la Conminatoria M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./C.P.E.ART. 48-49/D.S. 0495/JECM/065/2021, que mereció la Resolución Administrativa (RA) 295-21 de 12 de julio de 2021, que confirmó la decisión impugnada.    

I.2.2. Informe del demandado

Juan Pablo Ortiz Lulleman, Gerente General de COSSMIL, a través de sus representantes legales remitió informe escrito de 28 de julio de 2021, cursante de fs. 303 a 308, solicitando se deniegue la tutela, en virtud a los siguientes argumentos: 1) De conformidad con los arts. 6 y 7 de la Ley 11901 de 21 de octubre de 1974, la indicada entidad, es una institución pública descentralizada y tiene como funciones gestionar, aplicar y ejecutar el sistema de prestaciones del Seguro Social Militar; asimismo, de acuerdo al art. 123 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas de la Nación (LOFA) -Ley 1405 de 30 de diciembre de 1992-, la seguridad social del personal militar está administrada por COSSMIL; por lo tanto, consideró que la referida institución no puede ser asimilada dentro de los entes gestores que integran la seguridad social a corto plazo, cuyo objetivo tiene que ver con el ámbito de salud, ya que el mentado Seguro engloba prestaciones de carácter económico, salud y servicios complementarios, organizada y administrada por la citada institución; 2) La accionante fue seleccionada en el cargo de Secretaria I, en el marco de la Convocatoria Pública Externa 002/17 y del Estatuto del Funcionario Público, prescindiendo de sus servicios el 21 de enero de 2021, determinación que fue representada por la interesada el 24 de febrero de igual año, e incluso interpuesto recurso de revocatoria en la vía administrativa; 3) Cuando la impetrante de tutela fue designada en dicho puesto aceptó su contenido dando su conformidad y adhiriéndose a ese acto administrativo, consintiendo sus efectos jurídicos, encontrándonos entonces frente a un acto consentido de su parte; 4) En la vía interna, también dedujo recurso jerárquico la peticionante de tutela, no obstante, acudió simultáneamente a la vía administrativa laboral ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, no siendo correcta la emisión de ninguna conminatoria, instancia que actuó bajo un criterio equivocado; 5) El Memorándum DRH. DOT. Y MOV. 364/17 de 1 de agosto de 2017 de designación en el cargo de Secretaria I, tiene antecedente en la Resolución 013/2016 de 22 de marzo,  emitido por la Gerencia General de COSSMIL, que en el punto segundo estableció que las nuevas contrataciones fueron implementadas bajo el Régimen del Estatuto del Funcionario Público, por lo que la decisión de la demandante de tutela al aceptar su designación y tomar posesión en el cargo fue voluntariamente, pues se sometió a un proceso de selección de personal en el marco del Decreto Supremo (DS)  26115 de 16 de marzo de 2001, modificando sus propios derechos y provocando un cambio en su condición de servidora pública, quien debió activar los recursos establecidos en la norma procedimental aplicable a las controversias de ingreso, promoción y retiro, aprobado por DS 26319 de 15 de septiembre de 2001, que es el Reglamento de Recurso de Revocatoria y Jerárquicos para la carrera administrativa y aspirante a ella. Por lo que no se vulneraron derechos ni garantías constitucionales, debiendo denegarse la tutela solicitada.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Rubén Julio Estrada Candia, Jefe Departamental de Trabajo de La Paz – Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante memorial de 27 de julio de 2021, cursante de fs. 244 y vta., sostuvo: Ante la denuncia ingresada con hoja de ruta 8081/21-TO, por despido injustificado y solicitud de reincorporación ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, emitió la citación signada como caso 1353/21-DO, señalando audiencia para el 6 de mayo de 2021, actuado en el que estuvieron presentes ambas partes y en la que no pudieron demostrar las causas justificadas del despido, por parte del empleador, a cuyo efecto fue emitido el Informe MTEPS-JDTLP-SBS-INF 745/2021, en conformidad con el mismo emitió la Conminatoria M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./C.P.E.ART. 48-49/D.S. 0495/JECM/065/2021 de 12 de mayo, así como la RA 295-2021, confirmándola en recurso de revocatoria, actuados realizados en esa Jefatura.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 172/2021 de 28 de julio, cursante de fs. 316 a 319, concedió la tutela ordenando al demandado dar cumplimiento a la Conminatoria M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./C.P.E.ART. 48-49/D.S. 0495/JECM/065/2021, en su integridad, con la inmediata reincorporación de la trabajadora a su fuente de trabajo, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales. Determinación sumida con base en los siguientes fundamentos: a) En el caso la accionante cumplió con el deber de identificar el presupuesto procesal, relativo a la omisión por parte de COSSMIL de dar cumplimiento con la disposición emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la que deberá analizarse por regla de predictibilidad de actos procesales; b) El Tribunal Constitucional Plurinacional emitió el primer instrumento de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, generando una serie de presupuestos relativos a las conminatorias de reincorporación, respecto a la pluralidad de criterios de dicho Tribunal, Resolución en la cual refiere el alcance de las conminatorias  de reincorporación laboral  de los trabajadores en general, que contempla además el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos, dispuso la vigencia del entendimiento y la sistematización efectuada a través de la SCP 0795/2019-S1 de 4 de septiembre; c) La conminatoria no constituye una resolución definitiva, respecto a la situación laboral de los trabajadores, sino que la otorgación de tutela es provisional, por cuanto concierne a las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral resolver en el fondo el asunto, ya que la justicia constitucional está obligada a dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada, aunque hubieran planteado el recurso de revocatoria  o jerárquico, o que los mismos estén pendientes de resolución; d) El único argumento a plantear, respecto a las conminatorias, sería el cumplimiento o no de estas, independientemente de estar o no de acuerdo con el argumento del Tribunal Constitucional Plurinacional, pues introdujeron el parámetro provisionalidad de su tutela, por el que las cuestiones de fondo, como determinar si la accionante pertenece al universo del sector público o no, concierne a la autoridad administrativa o jurisdiccional de la materia; e) La parte  accionante debió evitar un extenso paneo argumentativo y recaer sobre los parámetros de la jurisprudencia constitucional y el acto u objeto de la pretensión que es el cumplimiento de la citada Conminatoria y el informe de COSSMIL debió también radicar en lo mismo con base en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, antedicho; y, f) Advirtiendo en consecuencia, que en efecto la entidad demandada no cumplió la aludida Conminatoria expedida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, siendo atribución de la jurisdicción constitucional, ante la evidencia de dicho incumplimiento, que fue reconocido por la entidad demandada, en razón a que en su criterio aún estaría pendiente el recurso jerárquico administrativo, lo que es insuficiente por la prevalencia del mandato del DS 0495 de 1 de mayo de 2010.

En la vía de complementación y enmienda, COSSMIL solicitó en cuanto a si la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 tiene su raíz en trabajadores comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley General de Trabajo conforme la “SCP 0795/2019”, si esa situación se aplica también para funcionarios públicos sujetos al Estatuto de Funcionario Público; y en relación a los sueldos devengados, indique quién determinará los parámetros sobre este aspecto, si la Sala Constitucional, el Tribunal Constitucional, el Ministerio de Trabajo o los Jueces de Trabajo, conforme lo establece la SCP 0932/2016-S3 de 6 de septiembre.

En este mismo sentido, la impetrante de tutela, en cuanto a los salarios devengados, pidió señalar que se invocó la SCP 0497/2019-S3 de 26 de agosto, que dispone también el cumplimiento del pago de los mismos.

Al respecto la prenombrada Sala Constitucional, sostuvo: 1) La indicada Resolución de Doctrina Constitucional, limitó el debate de otras circunstancias, pues podían incluso cuestionar la apertura de sedes paralelas; empero, ésta hace posible interponer directamente la acción de amparo constitucional, abstrayendo el principio de subsidiariedad cuando el trabajador (a) demanden el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitidas por las jefaturas departamentales de trabajo por parte del empleador; lo que significa que el propio Tribunal Constitucional Plurinacional ordenó que casi se convierta en un tramitador de esas resoluciones o conminatorias, dándole únicamente un contenido provisional, por lo que el debate de si es servidor público o si se rige por la Ley General del Trabajo, ya no puede ser abordado; y, 2) En cuanto a los salarios devengados, la misma precitada Resolución compele al cumplimiento íntegro de la conminatoria, lo que implica que COSSMIL deberá verificar desde que momento la accionante dejó de ejercer funciones en la institución, a partir de lo cual se establecerá el pago de los sueldos devengados, tal cual lo dispuso la conminatoria de reincorporación.