SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0825/2022-S2
Fecha: 13-Jul-2022
Raúl Gonzalo Alvis Claudio, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca del departamento de Santa Cruz, a través de sus abogados, en audiencia de garantías indicó que: i) La acción de amparo constitucional es improcedente; debido a que, la susp
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 136/21 de 13 de septiembre de 2021, cursante de fs. 90 vta. a 96 vta., denegó la tutela impetrada, con base en los siguientes fundamentos: a) No se advirtió ninguna causa de improcedencia en la presente acción de defensa; toda vez que, el acto identificado como lesivo por los impetrantes de tutela y objeto de análisis no admitió recurso ulterior; por ello, no puede ser modificado en la vía ordinaria; b) El Auto de Vista 86/2020 estuvo debidamente fundamentado; dado que, respondió a los agravios expuestos tanto en el recurso de apelación como en su respuesta; c) Se evidenció que ante la emergencia sanitaria producida a causa de la pandemia por el COVID-19, el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, no tuvo otra alternativa que solicitar que el monto de la obligación laboral, emergente del proceso de reincorporación sea liberado, en vista a la existencia de una amenaza y restricción del derecho a la salubridad pública; d) Las autoridades demandadas no negaron la subsistencia de un fallo judicial firme, tampoco determinaron que la obligación no sea satisfecha; sino que, velando por la salubridad pública dispusieron “levantar los gravámenes” para afrontar la citada pandemia; e) Los prenombrados ponderaron el derecho a la salud y salubridad pública frente a los derechos sociales de los peticionantes de tutela, concluyendo que en el caso en particular era necesario que los recursos embargados al señalado ente edil sean liberados de forma temporal, para atender la emergencia sanitaria, sin desconocer la obligación laboral, aspecto que demostró la inexistencia de incongruencia; y, f) No era evidente el desconocimiento de los derechos de los aludidos al salario; en vista a que, por las circunstancias anotadas fue posible limitar ese derecho.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Por Auto Interlocutorio 297 de 16 de septiembre de 2020, Patricia Isabel Méndez Durán, Jueza de Partido del Trabajo y Seguridad Social Tercera de la Capital del departamento de Santa Cruz, rechazó la suspensión de retención de fondos solicitada por Wilfredo Áñez Carrasco, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca del señalado departamento, manteniendo dicha retención por el monto de Bs1 490 510,85.- (fs. 4 a 9 vta.).
II.2. Se tiene memorial presentado el 19 de octubre de 2020, ante la referida autoridad, por el citado Alcalde interponiendo recurso de apelación contra el Auto Interlocutorio 297; y, escrito desplegado el 3 de noviembre de igual año, por los peticionantes de tutela, en respuesta al aludido recurso (fs. 10 a 12 y 15 a 16).
II.3. Mediante Auto de Vista 86/2020 de 24 de diciembre, la Sala Social, Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Tributaria Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, revocó el Auto Interlocutorio 297, dejando sin efecto los Oficios 1898/19 de 18 de noviembre de 2019, y 1013/2020 de 7 de octubre, que ordenaron al Viceministerio del Tesoro y Crédito Público, la retención y remisión de cuentas fiscales del Banco Unión S.A. de las cuentas del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, por la suma de Bs1 490 510,85.-; siendo notificada con esa determinación los impetrantes de tutela el 4 de marzo de 2021 (fs. 22 a 25 y 38).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. La fundamentación, motivación y congruencia como componentes del debido proceso
En relación a la obligación de las autoridades que ejercen jurisdicción, de motivar y fundamentar sus decisiones el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, señalo que: “El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se estaría vulnerando dicho derecho. Posteriormente, en la SC 0946/2004-R de 15 de junio, se aclara que esta garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.
En la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, se determinan los requisitos que deben contener toda resolución jurisdiccional o administrativa con la finalidad de garantizar el derecho a la fundamentación y motivación como elemento configurativo del debido proceso, así en su Fundamento Jurídico III.3, señala:
…a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.
(…)
Por su parte, la SC 0802/2007-R de 2 de octubre se refiere a los supuestos de motivación arbitraria; empero, es la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son: a) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; b) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; c) Garantizar la posibilidad del control de la resolución a través de los medios de impugnación; d) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad y, e) La observancia del principio dispositivo que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero.
Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión sin motivación, con motivación arbitraria, insuficiente y por la falta de coherencia del fallo. Ejemplificando refiere, que la decisión sin motivación se presenta cuando la resolución no da razones que la sustenten; en tanto que la motivación arbitraria es la que sustenta la decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas o cuando deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; la motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; finalmente, la falta de coherencia del fallo se da, en su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; en su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio, así como en la SC 0358/2010 de 22 de junio, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo, es decir su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre, entre otras…
En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa” (el resaltado y subrayado son nuestros).
III.2. Sobre la celeridad y el derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, derivados del debido proceso
Conforme, la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, el derecho de acceso a la justicia implica al menos que: “…1) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción, es decir, la posibilidad de llegar a la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución, sin que existan obstáculos, elementos de exclusión, limitación, que dificulten el ejercicio de este derecho tanto por el Estado como por los particulares; 2) Lograr un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales formales o las autoridades naturales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que se hubieran cumplido los requisitos establecidos en la norma; y, 3) Lograr que la Resolución emitida sea cumplida y ejecutada, debido a que si se entiende que se acude a un proceso para que se restablezca o proteja un derecho, un interés o un bien, en la medida que el fallo no se ejecute, el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia no estará satisfecho” (énfasis añadido).
La SCP 0679/2018-S2 de 23 de octubre, precisando la definición de la tutela judicial estableció que: “…el derecho a la tutela judicial efectiva es básicamente el derecho de acceso libre a la jurisdicción o a la de justicia, que se encuentra consagrado en el art. 115.I de la CPE, derecho que tiene tres elementos constitutivos: a) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción; b) Lograr el pronunciamiento de las autoridades judiciales sobre el conflicto; y, c) Lograr que la resolución emitida por la autoridad jurisdiccional sea cumplida y ejecutada” (las negrillas nos pertenecen).
Con relación a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada, a partir del art. 115 de CPE y el contenido de la Sentencia de 28 de febrero de 2003 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en el Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú, la SC 1206/2010-R de 6 de septiembre, señaló que: “…se desconoce y vulnera el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y a razón de ello, el derecho a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada consagrados en el art. 115.I de la CPE, cuando los mismos no son acatados, y si son cumplidos parcialmente, se les da un alcance diferente al establecido en el fallo, es decir, no son concretados en la medida de lo determinado, o cuando su cumplimiento es tardío (…) Es por eso, que la CIDH, determinó que el Estado, tiene la obligación de implementar todas las medidas para dar pleno cumplimiento a las sentencias de sus órganos judiciales y no puede apartarse del cumplimiento de éstas, so pena de incurrir en violación a la protección judicial prevista en el art. 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y al deber derivado del art. 2 del mismo instrumento internacional. Es decir, la inejecución de sentencias, su ejecución parcial, distorsionada o tardía, acarrea la violación del derechos fundamental de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, y dentro de éste a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada y la protección judicial por parte del Estado” (el resaltado es nuestro).
III.3. La emergencia sanitaria de la pandemia por el COVID-19 y sus efectos sobre la económica y el derecho a la Salud
La pandemia causada por el COVID-19 afectó a nivel mundial la economía de los Estados; ya que, sus sistemas de salud se vieron rebasados y los mismos tuvieron que implementar acciones destinadas a afrontarla con medidas excepcionales que en otros contextos no serían usuales, afectando la vigencia de los derechos humanos de la población, con la finalidad de resguardar el derecho a la vida.
Los gobiernos se vieron obligados a establecer medidas de atención y contención urgentes en todos los ámbitos, y en particular sobre medidas sanitarias; y para ello, modificaron sus presupuestos, destinando los recursos públicos para la atención de la emergencia.
Los sistemas de protección de los derechos humanos asumieron varias medidas, una de ellas fue la Resolución 1/2020 de 10 de abril, denominado “PANDEMIA Y DERECHOS HUMANOS EN LAS AMÉRICAS” adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que estableció la obligación de los Estado a:
“1. Adoptar de forma inmediata, urgente y con la debida diligencia, todas las medidas que sean adecuadas para proteger los derechos a la vida, salud e integridad personal de las personas que se encuentren en sus jurisdicciones frente al riesgo que representa la presente pandemia. Tales medidas deberán de ser adoptadas atendiendo a la mejor evidencia científica, en concordancia con el Reglamento Sanitario Internacional (RSI), así como con las recomendaciones emitidas por la OMS y la OPS, en lo que fueran aplicables.
2. Adoptar de manera inmediata e interseccional el enfoque de derechos humanos en toda estrategia, política o medida estatal dirigida a enfrentar la pandemia del COVID-19 y sus consecuencias, incluyendo los planes para la recuperación social y económica que se formulen. Estas deben estar apegadas al respeto irrestricto de los estándares interamericanos e internacionales en materia de derechos humanos, en el marco de su universalidad, interdependencia, indivisibilidad y transversalidad, particularmente de los DESCA.
(…)
Las medidas que los Estados adopten, en particular aquéllas que resulten en restricciones de derechos o garantías, deben ajustarse a los principios «pro persona», de proporcionalidad, temporalidad, y deben tener como finalidad legítima el estricto cumplimiento de objetivos de salud pública y protección integral, como el debido y oportuno cuidado a la población, por sobre cualquier otra consideración o interés de naturaleza pública o privada” (el resaltado es nuestro); consecuentemente, en el periodo de la emergencia sanitaria era posible para los Estados adoptar medidas que restrinjan derechos o garantías constitucionales, con la condición que se haga un ejercicio de proporcionalidad y esta sea temporal.
III.4. Análisis del caso concreto
Según los datos del proceso y lo expresado por las partes, se puede advertir que los accionantes junto a otras personas iniciaron una demanda laboral de reincorporación más el pago de sueldos devengados contra el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca del departamento de Santa Cruz, resuelto favorablemente a los prenombrados; por tal razón, en ejecución de sentencia se dispuso a través del Viceministerio de Tesoro y Crédito Público que el Banco Unión S.A. retenga el monto adeudo; no obstante, el aludido ente edil, a fin de afrontar la emergencia sanitaria a causa de la pandemia por el COVID-19, pidió la liberación de esos fondos de forma temporal; dicha solicitud fue negada por Auto Interlocutorio 297 de 16 de septiembre de 2020, dictado por la Jueza de Partido del Trabajo y Seguridad Social Tercera de la Capital del mismo departamento (Conclusión II.1); empero, ante el recurso de apelación planteado, se revocó la referida determinación por Auto de Vista 86/2020 de 24 de diciembre (Conclusiones II.2 y 3).
En dicha circunstancia, a través de la presente acción de defensa se cuestiona el citado Auto de Vista; debido a que, los impetrantes de tutela consideran que no podía suspenderse la ejecución del fallo ejecutoriado, y la fundamentación que da lugar a revertir la retención de fondos es arbitraria, al omitir el mandato legal que el pago de salarios devengados tiene privilegio frente a otros créditos, y que en esa decisión no se pronunció sobre los argumentos planteados al momento de responder al recurso de apelación de la señalada entidad edil.
Para resolver la problemática planteada, cabe discernir si la decisión se encuentra justificada, y si la misma no se pronunció sobre los argumentos de respuesta a la apelación planteada, se analizará los fundamentos esgrimidos a dicho recurso, los cuales fueron presentados por los peticionantes de tutela y los expuestos por las autoridades demandadas en el Auto de Vista 86/2020; en ese orden, se puede resumir que:
A tiempo de responder al recurso de apelación los accionantes a través del memorial de 3 de noviembre de 2020, señalaron que:
1) El proceso se encuentra en ejecución de sentencia hace más de ocho años; por lo que, corresponde dar cumplimiento a dicha fase conforme lo señala la SCP 1231/2012 de 7 de septiembre;
2) La suspensión temporal de la retención de fondos dentro del recurso planteado, es incorrecta; toda vez que, conforme el art. 400.I del Código Procesal Civil (CPC), la ejecución de un fallo no puede ser suspendida por ningún recurso ordinario o extraordinario; y,
3) La autoridad judicial debe aplicar lo señalado por el art. 401.I y II del CPC.
En ese orden, el Auto de Vista 86/2020 al momento de identificar los agravios y tomando en cuenta la respuesta, argumentó que:
i) Reconoce la existencia de cosa juzgada, por lo que considera necesario realizar una ponderación de derechos;
ii) El Estado boliviano a través de varios Decretos Supremos estableció medidas urgentes para contrarrestar los efectos de la pandemia a causa del COVID-19;
iii) La medida está destinada a resguardar los derechos humanos a la salud; así como, la vida y la integridad personal, el acceso al agua potable, alimentación nutritiva, acceso a medios de limpieza, vivienda adecuada, cooperación comunitaria, soporte a la salud mental integración de servicios públicos de salud, incluyendo la otorgación de subsidios, rentas básicas y otras medidas;
iv) En el caso de manera excepcional y por la emergencia sanitaria con la finalidad de velar por el derecho a la salud, considera que la solicitud de desembargo está plena y estrictamente justificada, al ser necesaria y proporcional;
v) Censura que la autoridad de primera instancia no realizó una ponderación de derechos entre la vida, la salud de los habitantes del municipio de Cotoca y los económicos sociales y culturales; y,
vi) No se desconoce la existencia de cosa juzgada; sino que, se posterga su ejecución, la cual debe ser satisfecha y prevista en el presupuesto anual.
En ese marco, este Tribunal Constitucional Plurinacional puede concluir que las autoridades demandadas a tiempo de emitir el Auto de Vista 86/2020, no desconocieron la existencia de un fallo con calidad de cosa juzgada, tampoco que el pago de sueldos devengados tenga un privilegio respecto a otros créditos; sino que, en atención a la emergencia sanitaria debido a la pandemia por el COVID-19, de forma excepcional consideraron que era necesario y urgente postergar de manera temporal el pago de la obligación laboral, mostrando que el desembargo del dinero retenido era una decisión imprescindible frente a otras alternativas, que podía asumir el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca del departamento de Santa Cruz, para afrontar las necesidades en salud; en ese mismo orden, el fallo muestra que la medida resultaba ser la más idónea frente a otras alternativas; toda vez que, por la aludida emergencia sanitaria existían problemas de liquidez en la prenombrada autoridad edil; y, finalmente, los aludidos Vocales de forma expresa manifestaron que la medida es temporal hasta que la urgencia económica desaparezca; ordenando por ello, que la indicada institución municipal debe realizar la prevención del pasivo contingente en su presupuesto anual.
Recuérdese que conforme la Resolución 1/2020 de la CIDH, destinada a afrontar la emergencia sanitaria producida a causa de la pandemia por el COVID-19, señaló las medidas que los Estados pueden adoptar y que resulten en restricciones de derechos o garantías, deben ajustarse a los principios pro persona, de proporcionalidad, temporalidad, y deben tener como finalidad legítima el estricto cumplimiento de objetivos de salud pública y protección integral, como el debido y oportuno cuidado a la población, por sobre cualquier otra consideración o interés de naturaleza pública o privada; por otra parte, en la causa en análisis las condiciones que legitiman la restricción a los derechos constitucionales reclamados en la presente acción de defensa se cumplen; puesto que, en el momento en el que se pidió el desembargo del dinero retenido al referido Gobierno Autónomo Municipal, el Estado boliviano afrontaba una emergencia sanitaria, que provocó la urgencia de contar con recursos, siendo en ese instante la mejor de las alternativas para responder, el uso de los recursos embargados que todavía no habían sido dispuestos; configurándose de tal manera, la existencia de una necesidad urgente y extraordinaria; y, la idoneidad de la medida; toda vez que, se configura una finalidad legítima destinada a la protección de los derechos a la salud y a la vida de los habitantes del municipio de Cotoca, además de la temporalidad de la medida.
Consecuentemente, este Tribunal concluye que las autoridades demandadas no restringieron los derechos de los peticionantes de tutela al debido proceso en sus vertientes de celeridad procesal, motivación y fundamentación, ni al privilegio en el pago que tienen los salarios; ya que, ante la emergencia sanitaria, era necesario que se ejerzan medidas de restricción a sus derechos que fueron justificadas en el marco de la proporcionalidad y temporalidad, cumpliendo las recomendaciones de la CIDH.
Con relación a que no se hubiera tomando en cuenta la respuesta al recurso de apelación de los prenombrados; se considera que los argumentos expuestos en dicho memorial fueron contemplados, sin que hayan sido suficientes para generar un criterio diferente al establecido en el Auto de Vista 86/2020.
Finalmente, sobre la lesión al principio de seguridad jurídica, los impetrantes de tutela ignoran que la acción de amparo constitucional no tutela principios; y por tanto, su resguardo no es posible a través de este mecanismo de defensa; máxime, si no se encuentra relacionado con algún derecho fundamental.
En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela solicitada, obró de forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 136/21 de 13 de septiembre de 2021, cursante de fs. 90 vta. a 96 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, precisando que el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca del mencionado departamento, tiene la obligación de prever el pago del pasivo contingente establecido en el proceso laboral en su presupuesto anual y satisfacer la obligación laboral pendiente.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
MSc. Brigida Celia Vargas Barañado
MAGISTRADA
MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTRADO
- Encabezado
- I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
- Raúl Gonzalo Alvis Claudio, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca del departamento de Santa Cruz, a través de sus abogados, en audiencia de garantías indicó que: i) La acción de amparo constitucional es improcedente; debido a que, la susp