SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0930/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

La accionante, por memorial presentado el 15 de marzo de 2021, cursante de fs. 114 a 124, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso administrativo interno iniciado en su contra por el ‘“…presunto incumplimiento de Contrato de Trabajo al haber utilizado equipos e insumos del Servicio de Patología con fines particulares en desmedro de la institución’” (sic), la Autoridad Sumariante Regional La Paz de la CNS, emitió la Resolución Sumarial ASRLP/038-A/2018 de 28 de junio, por la cual estableció la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, imponiéndole la sanción de destitución sin goce de beneficios sociales. Contra esta injusta determinación interpuso recurso de revocatoria, el cual fue resuelto mediante Resolución de Recurso de Revocatoria 021/2018 de 19 de julio, confirmando la citada Resolución Sumarial.

Contra la Resolución de Recurso de Revocatoria 021/2018 interpuso recurso jerárquico, donde de manera precisa y puntual reclamó y observó los siguientes cinco agravios:

a)    Primer punto. Señaló que la Resolución de Recurso de Revocatoria 021/2018 adolecía de un análisis de las premisas fácticas y normativas, y que no explicaba el nexo causal entre su conducta y el supuesto resultado contrario al ordenamiento jurídico administrativo; es decir, el ‘“Presunto incumplimiento de Contrato de Trabajo al haber utilizado equipos e insumos del Servicio de Patología con fines particulares, en desmedro de la institución”’ (sic);

b)   Segundo punto. Observó que el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo ASRLP- 082-A/2017 de 25 de agosto, se basó en una imputación formal, que a pesar de ser un acto de la jurisdicción ordinaria en materia penal, de carácter provisional y que no causa estado, fue utilizado como prueba definitiva; asimismo, para emitir posteriores resoluciones, no pudiendo la Autoridad Sumariante haber basado su sanción en una resolución penal, cuando la responsabilidad penal no tiene en absoluto nada que ver con la responsabilidad administrativa. En el referido proceso penal se emitió Resolución de Sobreseimiento 22/2019 de 3 de abril, el cual fue presentado en el proceso administrativo; empero, jamás fue considerado;

c)    Tercer punto. Señaló que no se efectuó un análisis sobre el art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (SAFCO) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, existiendo un gravísimo error de concepción por el cual las autoridades administrativas creen que la Autoridad Sumariante es la que arbitrariamente puede establecer qué conducta es contraria al ordenamiento jurídico administrativo, su gravedad y la sanción a aplicar; cuando resulta ser todo lo contrario; puesto que, estos aspectos deben estar debidamente identificados en los reglamentos internos de personal de todas las entidades, debiendo clasificarse de acuerdo a su gravedad y establecer la sanción que corresponda;

d)   Cuarto punto. Arguyó que dentro del proceso administrativo, demostró plenamente que su persona jamás suscribió contrato alguno con la CNS, por lo que, no se le podría sindicar de haber incumplido un contrato de trabajo inexistente, más aún cuando la conducta del “presunto incumplimiento de contrato de trabajo al haber utilizado equipos e insumos del Servicio de Patología con fines particulares, en desmedro de la institución”, no se encuentra tipificada en ninguna normativa administrativa de carácter general y tampoco en el Reglamento Interno de Personal de la CNS; y,

e)    Quinto punto. Señaló que el incidente de nulidad formulado -presentado el 19 de junio de 2018- contra el Auto Ampliatorio de Proceso Interno Administrativo ASRLP 082-A/2017 de 08 de noviembre, por el cual la Autoridad Sumariante Regional La Paz de la CNS, inició el proceso administrativo interno en su contra; no fue resuelto a la fecha -se entiende, de interposición de la presente acción tutelar-, dejándola en completo estado de indefensión, ya que el indicado incidente se basó en la falta de precisión de la tipificación de la conducta y otros requisitos del referido Auto Ampliatorio de Proceso Interno Administrativo, además de una incompleta notificación con el mismo.

La Resolución de Recurso Jerárquico 065 de 31 de diciembre de 2019, pronunciada en mérito al recurso interpuesto, evadió el análisis de cada uno de los puntos allí planteados, señalando que los mismos habían sido respondidos por la Autoridad Sumariante, afirmación que no es evidente, puesto que de su simple lectura se comprueba una serie de incongruencias y contradicciones, en los siguiente aspectos:

1)   En relación a los puntos primero, segundo y quinto, la Resolución de Recurso Jerárquico 065 refirió que la valoración se encuentra en el num. IV de la Resolución Sumarial ASRLP/038-A/2018 y Resolución de Recurso de Revocatoria 021/2018, amparándose ilegalmente en una pseudo-valoración que en concreto no existe, pues de la revisión del citado num. IV de ambas Resoluciones mencionadas precedentemente, se advierte que se llegó a una conclusión sin expresar con qué acción u omisión hubiera vulnerado la normativa interna y tampoco se les responde a la reclamación realizada, ya que de su parte no cuestionó la facultad de la Autoridad Sumariante Regional de La Paz de la CNS para ampliar el proceso administrativo contra otras personas, sino que la supuesta falta no se encuentra tipificada en ninguna normativa administrativa.

En cuanto al Auto Ampliatorio de Proceso Interno Administrativo ASRLP 082-A/2017, refirió que el mismo se basó en la declaración informativa de Fanny Vega Moruno sin hacer mención lo que declaró en su contra, señalando de manera muy general que se precisó y tipificó su conducta, misma que contravino la Constitución y el Reglamento Interno de Trabajo; asimismo, en cuanto a la notificación irregular con el citado Auto Ampliatorio de Proceso Interno Administrativo, la Resolución de Recurso Jerárquico 065 no hace más que establecer que efectivamente fue así, al señalar que su persona solicitó en varias oportunidades se le otorgue fotocopias de todos los actuados a efectos de asumir defensa, y que ello le fue concedido oportunamente; confirmando de esa manera que su persona no fue notificada de manera legal y completa con el referido Auto Ampliatorio de Proceso Interno Administrativo y demás antecedentes que formaban parte del proceso administrativo.

Respecto a la utilización de actos procesales de la jurisdicción ordinaria en materia penal como prueba en la vía administrativa, la Resolución de Recurso Jerárquico 065 confirmó ese extremo al señalar que: “…no es menos evidente que la Resolución de Imputación Formal fue emitida por autoridad legal competente que en el caso concreto de la sumariada (…) que en la acción directa…” (sic), presumiendo así su responsabilidad con subjetivismos por la existencia de un proceso penal que al presente no existe, puesto que, el mismo concluyó con el rechazo y sobreseimiento de los actos investigados;

2)   En cuanto al tercer punto, referido a la errónea aplicación del art. 29 de la Ley 1178, la Resolución de Recurso Jerárquico 065 no efectuó el menor análisis jurídico, conformándose con transcribir el tenor de dicho articulado, asumiendo que la Autoridad Sumariante tiene la facultad de establecer qué conducta es contraria al ordenamiento jurídico administrativo, clasificar su gravedad y finalmente la sanción a imponer; cuando en realidad se trata de una norma marco que establece la existencia de diferentes sanciones que deben ser aplicadas según su gravedad. Sin embargo, las faltas o contravenciones, su gravedad y la sanción que les corresponde deben estar contenidas expresamente en el Reglamento Interno de Personal de cada institución, no pudiendo dejarse al arbitrio y discrecionalidad de ninguna Autoridad Sumariante; y,

3)   Respecto al cuarto punto, la Resolución de Recurso Jerárquico 065 a pesar de reconocer que no existe un contrato de trabajo suscrito con la CNS, pretende forzar (este argumento) señalando que al contar con un Reglamento Interno de Personal, la relación laboral se formaliza con la hoja de movimiento y memorando de designación. Además, de manera contradictoria refiere y cita el art. 6 de dicho Reglamento, donde señala que: “…las infracciones a los reglamentos internos se sancionarán en la forma prevista por éstos…” (sic), sin un análisis jurídico al respecto.

Además de lo anterior, la Resolución de Recurso Jerárquico 065 es ultrapetita e incongruente; puesto que, en su parte resolutiva resuelve: “CONFIRMAR las (…) Resolución de Recurso de Revocatoria 021/2018 de 19 de julio de 2018 a través de la cual se confirma la Resolución Sumarial ASRLP/038-A/2017 de 28 de junio de 2018, en consecuencia: 1) Ratificar las sanciones impuestas de DESTITUCIÓN SIN GOCE DE BENEFICIOS SOCIALES aplicadas a Martha Calderón Zelaya por faltar a valores básicos de HONESTIDAD, ÉTICA Y RECTITUD AL MOMENTO DE RECEPCIONAR DINEROS POR haber utilizado equipos e insumos del servicio de patología con fines particulares en desmedro de los bienes de la institución…” (sic). Por su parte la Resolución de Recurso de Revocatoria 021/2018 en su parte resolutiva solo indica como punto único: “Ratificar (CONFIRMAR) plenamente la Resolución Sumarial ASRLP/038-A/2018 de 28 de junio de 2018 recurrida por MARTHA CALDERÓN ZELAYA, quedando en consecuencia, invariables y subsistentes todas las disposiciones” (sic).

Sin embargo, la Resolución Sumarial ASRLP/038-A/2018 mencionada no se refiere para nada a haber faltado “…a valores básicos de honestidad, ética y rectitud al momento de recibir dineros…” (sic) y cita los arts. 29 de la Ley 1178; 76 inc. e) y 77 del Reglamento Interno de la CNS; y, 19 inc. p) del Estatuto Orgánico de la mencionada entidad. Por su parte, la Resolución de Recurso Jerárquico 065 que confirma la Resolución de Recurso de Revocatoria 021/2018. se refiere al Código de Ética de la CNS, y a los arts. 81 incs. i) y n) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS; 16 de la Ley General del Trabajo; y, 9 inc. e) del Decreto Reglamentario.

De esa manera, detallada la normativa citada en Resolución de Recurso de Revocatoria 021/2018 y Resolución de Recurso Jerárquico 065, ninguna de ellas tipifica el “presunto incumplimiento de contrato de trabajo al haber utilizado equipos e insumos del Servicio de Patología con fines particulares, en desmedro de la institución”, y tampoco existe la calificación de la falta y menos la sanción que corresponde aplicar.

I.1.2. Derecho, garantía y principio supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, citando al efecto los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se le conceda la tutela, y en consecuencia se disponga: i) La nulidad de la Resolución de Recurso Jerárquico 065 de 31 de diciembre de 2019, emitido por el Gerente General de la CNS, Roberto Carlos Rojas Justiniano; y, ii) Se emita uno nuevo, conforme a derecho y observando el contenido del fallo constitucional a emitirse.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 19 de abril de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 274 a 285 vta., se produjeron los siguientes actuados.

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante a través de su abogada, en audiencia, ratifico de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó:

En respuesta a las preguntas aclarativas efectuadas por los Vocales de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, señaló que: a) Los cinco puntos de agravio mencionados en antecedentes se han presentado desde el primer instante de emitido el Auto Inicial; b) Trabajaba en el Hospital Obrero de La Paz, habiendo sido designada por los méritos que cumplía, no tenía un contrato firmado con el mencionado Hospital; c) Desempeñó el cargo de médico patólogo y no tenía a su cargo ningún tipo de material químico, quirúrgico; d) Trabajó desde 1993, y no disponía la entrega de insumos de oncología, no decidía sobre los equipos de radioterapia ni de ninguna naturaleza, es por ello que en ninguna parte del proceso administrativo se indica qué equipo hubiera utilizado, vendido, alquilado o rentado; e) Presentó todos los descargos; empero, la carga de la prueba le corresponde a la autoridad administrativa; f) La jurisdicción constitucional no puede valorar la prueba por lo que pidió se observe la congruencia y motivación -se entiende, de la Resolución de Recurso Jerárquico 065-; y, g) La CNS tenía conocimiento de la Resolución de Sobreseimiento 22/2019 pronunciada dentro del proceso penal, donde la CNS era parte del mismo.

I.2.2. Informe de los accionados

Silvia Gallegos Romero, Gerente General de la CNS, a través de su abogada y apoderada, mediante memorial presentado el 14 de abril de 2021, cursante de fs. 267 a 271 vta. así como en audiencia, manifestó que: 1) La acción tutelar debió dirigirse explícitamente contra la CNS como persona jurídica representada actualmente por su actual Gerente General como Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la Institución, sin embargo de forma equivocada la misma se dirigió contra una ex autoridad, no pudiendo atribuirse a una persona natural una representación institucional; 2) No se determinó los derechos y garantías vulnerados, limitándose a establecer una presunta falta de fundamentación en la Resolución de Recurso Jerárquico 065 cuando el mismo cumplió con todos los presupuestos legales correspondientes; y, 3) No se establece un petitorio de forma clara, expresa y fundamentada, ya que se alude conceder la nulidad de la mencionada Resolución de Recurso Jerárquico y la emisión de uno nuevo, como si ya se tuviera pleno conocimiento del resultado de esta acción de defensa. Solicita se deniegue la tutela.

En audiencia de consideración de la presente acción tutelar en respuesta a lo indagado por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, manifestó que: i) En el análisis correspondiente que se efectúa sobre la Resolución de Recurso Jerárquico 065 se estableció la independencia de las responsabilidades administrativas; ii) En el procedimiento administrativo seguido en contra de la accionante se valoró los antecedentes correspondientes a la intervención, al hallazgo de material debajo de su escritorio de su oficina, y la declaración informativa de Fanny Rosario Vega Moruño que refiere que la nombrada efectuaba sus trabajos personales en la institución; iii) La Resolución del Recurso de Revocatoria 021/2018 determinó en su Considerando Cuarto las contravenciones al ordenamiento jurídico administrativo; y, iv) La accionante es personal de carrera administrativa con la asignación de un ítem, por consiguiente, el inicio de la relación laboral es la generación de la hoja de movimiento y el memorando de designación, no se requirió otra documentación al respecto.

Roberto Carlos Rojas Justiniano, ex Gerente General de la CNS, no asistió a la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional ni remitió informe alguno a pesar de su citación cursante a fs. 128.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 77/2021 de 19 de abril, cursante de fs. 286 a 294 vta., concedió la tutela solicitada, y en consecuencia, dispuso dejar sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 065, debiendo la autoridad ahora accionada emitir uno nuevo en mérito a los razonamientos y observaciones efectuadas en la presente Resolución Constitucional, en el plazo de ley. Bajo los siguientes fundamentos: a) Con relación a la subsidiariedad, se entiende que ya han sido superadas todas las etapas procesales del procedimiento administrativo seguido en contra la accionante, constituyendo la Resolución de Recurso Jerárquico 065, un acto definitivo que no tiene ninguna otra instancia de revisión, ni recurso de impugnación pendiente; b) En relación al principio de inmediatez, la referida Resolución de Recurso Jerárquico fue notificada a la nombrada el 17 de septiembre de 2020, por lo que tomando en cuenta la fecha de presentación de esta acción tutelar, la misma fue interpuesta dentro de plazo previsto por ley; c) No se advierte de la referida Resolución de Recurso Jerárquico un desarrollo o evocación de antecedentes, menos una explicación clara, concisa y puntual que dé respuesta a tres aspectos cuestionados en el recurso jerárquico; d) Tampoco se explica el nexo de causalidad entre la premisa normativa y la fáctica, ni cómo fue valorada la prueba en el proceso penal, por lo que se encuentra una falta de fundamentación, motivación, y una incongruencia interna y externa, al no encontrarse el hilo conductor de respuesta a lo pedido; e) El reclamo de la accionante en relación a la referida falta de fundamentación y motivación debe ser resuelto respondiendo a cabalidad con estos tres puntos esenciales para emitir una determinación final; f) El procedimiento penal se basa en principios fundamentales como el de legalidad, y relacionado con éste, el de taxatividad, este último que exige que todas las conductas tipificadas como faltas disciplinarias sean descritas de forma que generen certeza en el acto o la conducta sancionada así como sobre la sanción impuesta; g) Bajo el principio de legalidad, el Estado no puede castigar una conducta que no se encuentre descrita ni penada por la ley, cimentándose una doble garantía referida por un lado a que todas las personas conocen el ámbito de lo permitido y lo prohibido, y por otro, que el delincuente no pueda ser castigado más que con la pena correspondiente; h) Lamentablemente en la Resolución de Recurso Jerárquico 065 no se encuentra ni una sola línea que haga una subsunción normativa, por lo que no se conoce de forma precisa por cuál contravención está sancionada a la accionante; i) Se equivocó la ex autoridad hoy accionada en hacer cita de bastante normativa vigente; empero, en ninguna de ellas establece cómo se subsume la conducta sancionada; j) No es suficiente que se encuentren previstas las conductas antijurídicas y su sanción, sino también que la autoridad administrativa indique cómo es que la persona ha incurrido en una inconducta y que (por ello) deba ser sancionada; k) Si bien se rememora varios antecedentes fácticos, inclusive antecedentes de un proceso penal, no se señala cómo es que la conducta o inconducta de la accionante se subsume en la mencionada normativa tan amplia que se indica y cómo es que se subsume a un tipo de sanción; este aspecto que no puede ser pasado por alto, debe ser esclarecido por la nueva resolución jerárquica a emitirse; y, l) No podría dejarse en la economía jurídica vigente una resolución que prácticamente sanciona por todo y a la vez por nada, debiendo la autoridad ahora accionada establecer si corresponde la aplicación de la norma tanto general como específica; y justifique, motive e indique con precisión cómo es que la conducta se subsume a estas infracciones previstas en el ámbito administrativo y por qué le corresponde la consecuencia jurídica; es decir, la sanción que se le ha impuesto.