SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0930/2022-S3

La accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; puesto que, la Resolución de Recurso Jerárquico 065 de 31 de diciembre de 2019 emitido por el ex Gerente General de la CNS, que resolvió el recurso jerárquico interpuesto de su parte, no respondió de manera fundamentada y motivada a los cinco puntos de agravio allí planteados, evadiendo el análisis de los mismos, y siendo incongruente en su parte resolutiva respecto de las faltas atribuidas a su persona, su previsión legal y la sanción que se le impuso.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El debido proceso en sus elementos de fundamentación y congruencia de las Resoluciones

Al respecto, el Tribunal Constitucional en la SC 1289/2010-R de 13 de septiembre, estableció que: "La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, contenida en la SC 0752/2002-R de 25 de junio, recogiendo lo señalado en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, ha establecido que el derecho al debido proceso '…exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión'”.

La obligación de fundamentar las resoluciones también es aplicable a las resoluciones que resuelven apelaciones así la SC 0040/2007-R de 31 de enero, haciendo referencia a la SC 0577/2004-R de 15 de abril, señaló que: “Esta exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; (…), es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan, los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa; por lo que no le esta permito a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, (…); con mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una Resolución debidamente fundamentada y motivada es un derecho fundamental de la persona y forma parte del debido proceso (…)” (las negrillas nos pertenecen).

Por otra parte, la SC 1494/2011-R de 11 de octubre, reiterando uniformes pronunciamientos de la jurisdicción constitucional, estableció: “De esa esencia, deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, (…). En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

(…)

De lo expuesto se confirma, que el órgano encargado de dictar la resolución, debe circunscribir su fallo a lo peticionado y no resolver más allá de lo pedido, que sería un pronunciamiento ultra petita, o, conceder algo distinto a lo solicitado por las partes, conocido en doctrina procesal como un pronunciamiento extra petita” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Análisis del caso concreto

Expuesta como se tiene la problemática planteada, por la cual se denuncia que con la emisión de la Resolución de Recurso Jerárquico 065 de 31 de diciembre de 2019, emitido por el ex Gerente General de la CNS, se vulneró el derecho al debido proceso en sus elementos de debida fundamentación, motivación y congruencia de la citada Resolución; de los antecedentes relevantes de la presente acción tutelar se tiene que:

En el recurso jerárquico presentado por la accionante contra la Resolución de Recurso de Revocatoria 021/2018, la nombrada argumentó cinco agravios que le ocasionaría dicha Resolución, debido a: 1) La inexistencia de análisis de premisas fácticas y normativas y el nexo causal entre la conducta y el supuesto resultado, limitándose la citada Resolución de Recurso de Revocatoria a referir que la Resolución Sumarial ASRLP/038 ya efectuó indicado análisis concluyendo que la conducta de la accionante contravino el ordenamiento jurídico administrativo; empero, sin precisar en qué parte de la señalada Resolución Sumarial se encuentra el mencionado análisis; 2) El aprovechamiento de actos procesales realizados en la jurisdicción penal reafirmando que no investigó nada, y la manifestación de que la imputación formal y demás actos procesales fueron efectuados por autoridad legal y competente, sin considerar la provisionalidad de la imputación formal y que solo podría constituir prueba, una sentencia condenatoria ejecutoriada; 3) No se hizo un examen motivado y fundamentado respecto de la notificación con el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo ARLP- 082-A/2017, así como con los actuados inherentes, omitiendo realizar una investigación que corrobore y compruebe los documentos que respaldan dicho actuado, lo cual le limitó el ejercicio de una defensa amplia e irrestricta.

Estos tres puntos glosados fueron respondidos por la ex autoridad hoy coaccionada con un único razonamiento por el que expresó que la Autoridad Sumariante Regional La Paz de la CNS procedió a valorar los antecedentes y documentación recopilada como prueba de cargo así como las declaraciones vertidas en el proceso administrativo entendiendo la inexistencia de prueba de descargo alguna presentada por la accionante; la mencionada autoridad fundamentó su determinación en el Considerando Cuarto de la Resolución Sumarial ASRLP/038 y la Resolución de Recurso de Revocatoria 021/2018, fundamento sobre el cual se ratificó íntegramente.

Al respecto, resulta evidente que no existe de inicio una explicación razonada acerca del motivo por el cual se concentra en una sola respuesta tres agravios que atingen problemáticas disímiles, a menos que como ocurrió en el caso concreto que nos ocupa se omita efectuar dicha explicación con la consiguiente vulneración del debido proceso en sus elementos de debida fundamentación y motivación de las resoluciones, puesto que el solo mencionar que el “análisis” extrañado se encuentra en determinada parte de las Resoluciones inferiores pronunciadas dentro del procedimiento administrativo no suple la obligación de absolver cada uno de estos agravios en la medida en que han sido planteados en un recurso que en el presente caso es el recurso jerárquico.

En ese sentido, esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional advierte que con relación al primer agravio alegado, la ex autoridad ahora accionada debió responder si el remitirse a la Resolución Sumarial ASRLP/038-A/2018 mencionando que la misma ya dilucidó el análisis extrañado fue correcto o no, y en su caso, efectuar dicho análisis con la finalidad de que se genere un convencimiento razonable de la decisión asumida que devino en la declaración de responsabilidad administrativa de la accionante; empero, de ningún modo reiterar el argumento que se cuestiona, en la instancia que resolvió el recurso jerárquico.

Así también con relación a los reclamos sobre la supuesta equívoca valoración de actuados procesales de la jurisdicción penal y la incompleta notificación con el Auto Ampliatorio de Proceso Interno Administrativo ASRLP 082-A/2017 (segundo y quinto agravio del recurso jerárquico) la Resolución de Recurso Jerárquico 065 debió exponer una fundamentación razonada acerca del alcance de los actuados investigativos en instancias del Ministerio Público respecto del proceso administrativo y los límites de ambas jurisdicciones a fin de que éstos no se confundan generando el alegado perjuicio sostenido por la accionante; ocurriendo lo mismo en relación a la notificación cuestionada con el citado Auto Ampliatorio de Proceso Interno Administrativo, y aclarar si el acompañamiento de la prueba y otros actuados limitan o no el derecho a la defensa de la accionante.

Continuando con el análisis de la Resolución de Recurso Jerárquico 065 se tiene un tercer agravio expuesto recurso jerárquico, por el cual la accionante pidió se le explique los motivos por las cuales la Resolución Sumarial ASRLP/038-A/2018 aplicó lo establecido en el art. 29 de la Ley 1178, ello a tiempo de proponer su propia interpretación, añadiendo que este punto no fue analizado y menos respondido por la Resolución de Recurso de Revocatoria 021/2018. Al respecto, la Resolución de Recurso Jerárquico 065 desestima este agravio, argumentando que su enunciado se debe a su calidad de norma marco de la responsabilidad administrativa, sin que se haya mencionado que la misma se trate de una normativa vulnerada. Sin embargo, esta respuesta en criterio de esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional resulta incompleta pues no responde a la afirmación de la accionante en sentido de que la misma estaría siendo aplicada para suplir un vacío del Reglamento Interno de la CNS, extremo que guarda relación con la anteriormente cuestionada inexistencia de análisis de nexo de causalidad entre las premisas fácticas y normativas, con lo cual, tampoco concurre una respuesta fundada y motivada a este agravio.

En relación al cuarto punto de agravio por el cual la accionante cuestionó el equívoco de la conducta atribuida a su persona en el proceso administrativo disciplinario en el que se alude a un “incumplimiento de contrato” ya que ella es personal de la CNS; empero, no en virtud a contrato alguno, y que dicha conducta, esto es, el “incumplimiento de contrato” no se encuentra tipificada en ninguna norma administrativa, se advierte una extensa explicación por parte de la ex autoridad hoy coaccionado en la Resolución de Recurso Jerárquico 065 respecto a la equivalencia de su condición de funcionaria designada como forma de establecimiento de la relación laboral; sin embargo, no se encuentra una respuesta coherente acerca de la observación de ausencia de tipificación de la conducta investigada en los términos planteados en el recurso jerárquico ya sea asumiéndolos o desestimándolos, sino únicamente remitiéndose a normas administrativas y reglamentarias sin poder concluir si alguna de ellas contiene dicha tipificación extrañada.

En ese sentido, además de lo señalado se debe añadir que, la incongruencia en la parte resolutiva de la Resolución de Recurso Jerárquico 065 a través de la presente acción de defensa, resulta evidente en la medida en que esta última se remite a las Resoluciones inferiores que forman parte del trámite recursivo en sede administrativa activado por la accionante con los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos; así se tiene que en las Resolución emitidas, y más propiamente en la Resolución Sumarial ASRLP/038-A/2018 se mencionan normas administrativas que además de no coincidir entre sí, en el caso de la Resolución de Recurso Jerárquico 065 no resultan congruentes con el análisis argumentativo desplegado en su parte considerativa, más aún si se toma en cuenta la evidente ausencia de análisis de subsunción de los hechos a la conducta considerada como infracción administrativa y que dio lugar al establecimiento de responsabilidad administrativa de la accionante y su correspondiente sanción, no existe ese análisis debidamente fundamentado y motivado, ni identificación de la norma prescriptiva. Por lo cual se evidencia la vulneración del derecho al debido proceso de la accionante en los elementos de fundamentación, motivación y congruencia, correspondiendo conceder la tutela solicitada.

Sobre el cuestionamiento a la legitimación pasiva de los accionados

Finalmente, esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional considera apropiado aclarar la observación efectuada por la autoridad ahora accionada respecto al establecimiento de la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional interpuesta, a cuyo efecto es preciso remitirnos a la jurisprudencia que respecto a las autoridades públicas accionadas, en la SC 0371/2006-R de 18 de abril, estableció: “...corresponde dirigir el recurso de amparo constitucional contra la persona individual o personas individuales que cometieron el acto ilegal, sin perjuicio de que en casos excepcionales la demanda se dirija contra el funcionario que accedió al cargo en forma posterior de haberse cometido el acto ilegal, sólo a efecto de la responsabilidad institucional...” (las negrillas nos pertenecen).

Ahora bien, en cuanto a la responsabilidad institucional de nuevas autoridades la SC 0264/2004-R de 27 de febrero, señaló que: “…la demanda debe estar dirigida contra la 'autoridad' que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra'”, es decir que, debe entenderse que a la autoridad que ejerce el cargo del cual emergió el acto ilegal u omisión indebida únicamente le corresponde la responsabilidad institucional, entendida como una situación jurídica derivada de una acción u omisión que vulnera derechos fundamentales y garantías constitucionales, por lo cual el funcionario asume por la institución a la cual representa, el deber de cesar la restricción, supresión o amenaza de restringir o suprimir los derechos fundamentales y garantías constitucionales. En cambio, la responsabilidad personal, es la asumida por el que vulneró de forma directa ya sea con sus actos ilegales u omisiones indebidas derechos fundamentales y garantías constitucionales, de lo cual podría devenir no sólo la responsabilidad civil sino la penal, a efectos de la reparación del daño causado.

Por consiguiente, se concluye que es perfectamente admisible y de hecho ideal aunque no exigible que a los fines de garantizar el derecho a la defensa de las autoridades accionadas, dirigir la acción de amparo constitucional tanto contra la autoridad que emitió el actuado demandado como vulneratorio de derechos de la accionante como contra la autoridad que actualmente ejerce el cargo desde el cual se podrá corregir la vulneración comprobada, y con ello resguardar las eventuales reparaciones emergentes tanto de la responsabilidad institucional como personal en la eventualidad de disponerse ambas, aclarándose que en el presente caso la concesión de tutela dispuesta únicamente alcanza la responsabilidad institucional.

Por consiguiente, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera correcta.