SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0851/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 3 y 10 de septiembre de 2021, cursantes de fs. 19 a 49 vta. y 58 a 59 vta., el accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Memorándum Cite 060/EMAT/2021 de 1 de marzo, fue incorporado al personal permanente de la EMAT con el nivel salarial 7, correspondiente a Técnico I; sin embargo, el Director de EMAT -ahora demandado- mediante Nota CITE/EMAT/DIR/366/2021 de 2 julio, le hizo conocer su agradecimiento de servicios, vulnerando sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso y a la “seguridad jurídica”; toda vez que, fue despedido injustificadamente luego de haber desempeñado funciones durante el periodo de cuatro meses en régimen de relación laboral bajo la Ley General de Trabajo.

En virtud de lo señalado, acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo Tarija, entidad que a través de su titular emitió la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT - 061/2021 de 19 de agosto, expresando en su parte resolutiva: “…SE CONMINA AL SR. JAIME MENDOZA MEDRANO EN SU CALIDAD DE DIRECTOR DE LA ENTIDAD DESCENTRALIZADA DE ASEO URBANO MUNICIPAL DE TARIJA - EMAT, LA REINCORPORACIÓN LABORAL DEL SR. CARLOS ALBERTO GARCIA MICHEL, AL CARGO Y NIVEL SALARIAL DE TÉCNICO I, dando un plazo de 3 días hábiles, para el cumplimiento de esta determinación…” (sic); misma que fue notificada a la entidad demandada el 24 de igual mes y año; no obstante, por Informe de Verificación JDTT/SJZO/ 010/2021 de 2 de septiembre, se concluyó y advirtió el incumplimiento de la referida Conminatoria.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso y a la “seguridad jurídica”, citando al efecto los arts. 46, 115, 119, 120, 178, 180 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); 7, 8, 10 y 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, 8, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela disponiendo: a) Su reincorporación al cargo de Técnico I, y nivel salarial 7 con los beneficios sociales que le otorga la ley y que poseía antes del mencionado acto ilegal realizado por la entidad demandada con costas procesales; y, b) El pago de sueldos devengados desde el 2 de julio de 2021, data de su desvinculación laboral “hasta la fecha”. Petición realizada en aplicación de la SCP 0059/2019-S3 de 12 de marzo, sobre el cumplimiento integral de la reincorporación.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 14 de septiembre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 215 a 218 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El impetrante de tutela a través de su abogado, reiteró los argumentos de su acción de defensa y ampliándolo señaló que: 1) El art. 4 inc. e) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) instituye el principio de la buena fe, por el cual se presume que todas las actuaciones de los servidores públicos se consideran lícitas, y en el supuesto de haber cometido un ilícito, el mismo se encuentra previsto en el Código Penal; 2) Con relación a la prueba se nombró una serie de memorándums, aduciendo el demandado que se tratarían de contratos eventuales; sin embargo, conforme prevé el Decreto Supremo (DS) 26115 de 16 de marzo de 2001, en el caso de personal eventual, la relación de trabajo se establecerá mediante el respectivo contrato; 3) Se remitió al contenido del art. 1 de la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012 y los establecido por la “Resolución Municipal 048/2019” estableciendo que el nivel 7 corresponde a la descripción de Técnico I, situación coincidente con “el reglamento”, determinando que solamente los directores y secretarios municipales estaban dentro del nivel ejecutivo y los jefes de unidad bajo el alcance del Estatuto del Funcionario Público; 4) Los niveles que distinguiría a  los funcionarios públicos de libre nombramiento fueron contemplados en el Reglamento del referido Estatuto y el art. 5 concordante con el art. 71 de la citada norma legal, donde instaura de igual manera la existencia de funcionarios provisorios; y, 5) Las boletas de pago, lo incorporarían a la protección que brinda la Ley 321, aspecto que ya fue dilucidado en audiencia desarrollada en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que con suficiente motivación y fundamentación emitió una conminatoria de reincorporación laboral que no fue cumplida.

I.2.2. Informe de los demandados

Jaime José Mendoza Medrano, Director de la EMAT a través de sus representantes, por informe escrito presentado el 14 de septiembre de 2021, cursante de fs. 198 a 213 vta., y en audiencia de garantías refirió que: i) En razón a la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT - 061/2021, carente de competencia y fundamento legal, se planteó el recurso de revocatoria, aún pendiente de resolución y posteriormente el jerárquico si así fuere necesario; ii) El impetrante de tutela fue contratado en calidad de personal eventual en el cargo de Jefe de Unidad  Técnica de la Dirección Municipal de Aseo Urbano de Tarija, en mérito a los Memorándums Cites 37/EMAT/2019 de 6 de mayo, 26/EMAT/2020 de 2 de enero, 311/20 de 5 de marzo de 2020, 042/EMAT/2021 de 5 de enero; iii) Si bien la norma se interpreta a favor del trabajador; en el caso concreto, el accionante no tendría esa condición; pues, no gozaría de la protección de la Ley General de Trabajo, ni se encontraba bajo el amparo de la Ley 321 como pretende aparentar al disminuirse el nivel salarial los últimos meses -marzo a julio de 2021-; iv) Otro aspecto que no valoró la Inspectora de la Jefatura Departamental de Trabajo Tarija, fue lo dispuesto en el art. 1 de la Ley 321, en relación a los Memorándums Cites 054/EMAT/2021 de 19 de enero y 060/EMAT/2021; v) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social no tendría competencia para emitir la instructiva de reincorporación conforme a lo establecido por el art. 5 inc. c) del Estatuto del Funcionario Público (EFP), que claramente identifica quienes son funcionarios de libre nombramiento -Jefe de Unidad- mismos que no se encontraban bajo el amparo de la Ley General de Trabajo, tampoco gozaban de inamovilidad; vi) La EMAT es una institución pública al servicio de la población, no así una privada; y como tal, se debe al aludido Estatuto, sino a otras que se hallarían en igual jerarquía como las Leyes 2296 de 20 de diciembre de 2001, 1178 de 20 de julio de 1990 y 004 de 31 de marzo de 2010; vii) Al conocer la denuncia y la documental presentada por el peticionante de tutela se evidenció su nivel salarial 5 correspondiente a Jefe de Unidad; por lo que, debió declinar competencia al tratarse de un funcionario de libre nombramiento en el marco previsto por el Estatuto del Funcionario Público, así la SCP 0359/2018-S1 de 26 de julio, señaló que, no sería posible ante un conflicto laboral por un presunto despido injustificado, disponer el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral; asimismo, expuso que no podrían recibir el mismo tratamiento, los trabajadores que estuvieran bajo la protección de la Ley General de Trabajo y los servidores públicos, respecto a los cuales el legislador emitió el referido Estatuto; viii) El Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, estaría regulado por un acumulado de normativas de cumplimiento obligatorio, de no acatarlas generaría responsabilidades, no solo penales sino también civiles; toda vez que, se trata de recursos económicos del Estado inscritos, con fines definidos y límites presupuestarios; ix) El solicitante de tutela citó de manera maliciosa la SCP 0041/2013-L de 6 de marzo, que efectuó el análisis del principio procesal de verdad material, que en su parte más sobresaliente refirió al examen de los hechos ocurridos en la realidad, anteponiendo la verdad de los mismos ante cualquier situación; en ese contexto, de la documental que adjuntó se demostró que el prenombrado, desde su ingreso hasta el cese de sus servicios se mantuvo como Jefe de Unidad durante las gestiones 2019, 2020 y 2021, siendo esa la realidad de los hechos; teniendo a su cargo personal técnico, administrativo, trabajadores y obreros -verdaderos trabajadores-; lo que acreditó que jamás fue un trabajador, sino un funcionario de libre nombramiento; x) La documental suscrita por el impetrante de tutela mostró cuales fueron sus funciones; si bien modificó su nivel salarial, fue con la única intención de burlar al Estado y simular una relación laboral para mantenerse en la entidad a cualquier precio; xi) Su disminución salarial durante los últimos meses de la gestión saliente, fue únicamente una maniobra para evadir el principio de buena fe de la administración pública, con el fin de acaparar un espacio de técnico reservado para otro tipo de funciones; y, xii) El peticionante de tutela en complicidad con el exdirector de la entidad de aseo municipal soslayaron y abusaron de las funciones que les fueron confiadas por un alcalde transitorio para pretender aparentar que el accionante era un trabajador, disminuyéndose mínimamente su sueldo; situación que, no afectó su nivel de vida; pues, no fue reclamada; pudiendo ser asumida como un despido indirecto.

Con el uso de la palabra en la audiencia de garantías, sostuvo que, a través del último memorándum emitido por “Rolando Ruiz”, el peticionante de tutela trató de disimular y disfrazar su situación de funcionario público, bajando su nivel salarial los cuatro últimos meses, actuación premeditada y de pleno conocimiento que cometió era una acción administrativa omitiva, introduciéndose de manera fraudulenta al ámbito de aplicación de la Ley General de Trabajo.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, mediante Resolución 66/2021 14 de septiembre, cursante de fs. 219 a 228 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo la reincorporación del impetrante de tutela a su fuente laboral dentro del mandato dispuesto por la Conminatoria   MTEPS-JDTT-RPT-061/2021, que en su parte dispositiva ordenó la reincorporación laboral del nombrado al cargo y nivel salarial de Técnico I que ejercía hasta el momento de su despido dentro del plazo de tres días, debiendo cancelarse además, los días que causó el alejamiento del trabajador; con base en los siguientes fundamentos: a) La interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico contra la referida conminatoria de reincorporación no impedía ni limitaba al accionante la posibilidad de acudir a la jurisdicción constitucional, por el principio de subsidiariedad que obliga al Tribunal de garantías a ingresar al examen de fondo de la problemática; b) De la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0214/2018-S2, 0318/2018-S2 y 0260/2019-S2, entre otras), advirtió con claridad absoluta que, cuando la jurisdicción constitucional se encuentra frente a una conminatoria de reincorporación laboral incumplida, no le compete ingresar al análisis de fondo de la misma, simplemente asegurar que sea cumplida, en vista de la tutela provisional que otorga; pues, los aspectos cuestionados en esta determinación serán analizados en la vía administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico e incluso en la judicial; c) La Ley 321 establece con precisión cuáles son los funcionarios de los Gobiernos Autónomos Municipales que caen bajo el ámbito normativo de la Ley General de Trabajo y quienes se excluyen y por consiguiente se rigen por el Estatuto del Funcionario Público; d) La entidad demandada reconoció tácitamente que con la emisión del Memorándum 060/EMAT/2021, se incorporó al impetrante de tutela al ámbito de protección de la Ley General de Trabajo; empero considera que es un memorándum fraudulento; sin embargo, si dicho argumento fuera admitido como cierto, se estaría prejuzgando una actuación en perjuicio de quienes no pudieron defenderse en un debido proceso de los supuestos hechos ilegales que se les atribuye yendo en contra de la presunción de buena fe de los actos administrativos que propugna la Ley de Procedimiento Administrativo; por lo que, para determinar si existió actuaciones fraudulentas, deben demostrarse en la instancia pertinente, no correspondiendo a esa Sala dilucidarlos; e) De la prueba presentada por la entidad demandada, se tiene la Resolución de Directorio 021/2019 de 31 de diciembre, que determinó aprobar el Manual de Organización de Funciones de la EMAT en la que se aprueba el nivel organizacional de acuerdo a las Normas Básicas del Sistema de Organización Administrativa (NB-SOA), estableciendo los siguientes niveles: 1) Nivel Directivo; 2) Nivel Ejecutivo; y, 3) Nivel Operativo, entendiéndose que el nivel operativo está compuesto desde el nivel 5 al 8 y el impetrante de tutela se encuentra en el nivel 7; f) De acuerdo a la Resolución de Directorio 009/2019 de 19 de junio, que aprueba la nueva escala salarial de la supra nombrada entidad se considera que los Jefes de Unidad, se hallan en el nivel 5 y el Técnico I en el nivel 7; en el caso concreto, se tiene que el memorándum emitido hace tres meses a favor del solicitante de tutela, le otorgó el nivel 7 en la referida escala salarial y le asignó la calidad de funcionario permanente; por consiguiente, ingresando dentro del ámbito normativo de protección de la Ley General de Trabajo conforme a la    Ley 321; y, g) Si bien en el Memorándum Cite 060/EMAT/2021, se consignó que ejercerá las funciones de Jefe de Unidad Administrativa y Financiera a.i., y que de acuerdo al art. 1 de la Ley 321, no estaría dentro del ámbito de protección de la Ley General de Trabajo, debió interpretarse y aplicarse la norma por el estándar más alto de protección en favor de los y las trabajadoras, por ende se le asignó la calidad de Jefe de Unidad a.i., pero le otorgaron la escala salarial inferior, el dato “Jefe de Unidad a.i.” no podría ir en su perjuicio.