SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0054/2022

d)       El Reglamento de Deliberación es una norma auxiliar que no forma parte del Reglamento General de la Asamblea Legislativa Departamental, lo que se puede verificar del contenido del mismo como de la Resolución R.P.A. 28/2021-2022, por lo tanto, no necesita dos tercios de votos para su aprobación, tal y como ocurre también con otros reglamentos que fueron emitidos en desarrollo de las facultades constitucionales, los que fueron aprobados por mayoría absoluta.

e)       La acción de inconstitucionalidad abstracta, no contiene en absoluto argumentación jurídica, que demuestre la vulneración de principios y normas constitucionales, y debería haber sido observada y decretarse como no presentada, en atención a los arts. 24 y 26.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), y en su caso, rechazada la acción sobre la base del art. 27.II. “7” (sic) del mismo cuerpo legal.

f)        En la parte resolutiva de la Resolución R.P.A. 028/2021-2022, se establece de forma clara e inequívoca que el Reglamento de Deliberación es un Anexo de la referida Resolución; por lo tanto, no podía constituirse en parte del Reglamento General de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, que no fue reformado ni una sola vez desde su puesta en vigencia.

Fundamentos en base a los cuales, solicitaron se declare la constitucionalidad de la norma impugnada.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

En uso de las facultades conferidas por el art. 5.2 del CPCo, se requirió a través de la Comisión de Admisión, documentación adicional mediante Decreto Constitucional de 14 de marzo de 2022 (fs. 452), disponiéndose a su vez la suspensión del cómputo del plazo para el pronunciamiento de la Sentencia, hasta que sea decretada la conformidad de recepción de la documentación solicitada.

Por Decreto Constitucional de 11 de agosto de 2022 (fs. 455), se dispone la reanudación del cómputo del plazo; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del plazo establecido por ley.

II.    CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.       Normas jurídicas consideradas inconstitucionales

Se demanda la inconstitucionalidad de la Resolución R.P.A. 028/2021-2022 de 4 de agosto de 2021, emitida por el Pleno de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, que aprueba y pone en vigencia el Reglamento de Deliberación de dicho ente colegiado.

II.2.       Disposiciones constitucionales consideradas infringidas

Artículo 1.-

Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país.

Artículo 270.-

Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución.

Artículo 271.-

I.         La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.

Artículo 272.-

La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones.

Artículo 275.-

Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción.

Artículo 277.-

El gobierno autónomo departamental está constituido por una Asamblea Departamental, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa departamental en el ámbito de sus competencias y por un órgano ejecutivo.

Artículo 410.-

I.         Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.

II.       La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1.     Constitución Política del Estado

2.     Los tratados internacionales

3.     Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena

4.     Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.

III.      FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante, demanda la inconstitucionalidad de la Resolución R.P.A. 028/2021-2022 de 4 de agosto de 2021, emitida por el Pleno de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, a través de la cual, se aprobó y puso en vigencia el Reglamento de Deliberación de dicho ente colegiado, con sólo la mayoría absoluta de sus miembros y no así con los dos tercios requeridos, tomando en cuenta que dicha norma debe ser parte del Reglamento General, que para su aprobación requiere de los dos tercios de votos de sus integrantes; que su tratamiento y aprobación fue irregular; puesto que, en la sesión correspondiente se realizaron cuestionamientos y se expusieron observaciones tanto al procedimiento como a su contenido, las cuales no fueron tomadas en cuenta; y, que la facultad deliberativa del ente colegiado, al igual que la legislativa y fiscalizadora, debe ser parte del Reglamento General de la citada Asamblea Legislativa y no así mediante una norma paralela o separada; norma demandada que se acusa de ser vulneratoria de los arts. 1, 270, 271.I, 272, 275, 277 y 410.I y II de la CPE.

En consecuencia, corresponde verificar si los cargos de inconstitucionalidad son admisibles a través del control de constitucionalidad.

III.1.  El control de constitucionalidad

El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución Política del Estado y, en ese orden, ejerce el control de constitucionalidad y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales; funciones que siendo propias de la justicia constitucional se traducen en el ejercicio de atribuciones específicas entre las que, tal como refiere el art. 202.1 de la aludida Norma Suprema, está la de conocer y resolver en única instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales.

Si la acción de inconstitucionalidad es de carácter abstracta, como señala la norma constitucional mencionada, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas. Pues bien, en desarrollo de dicha norma constitucional, el art. 74 de la Ley 254 de 5 de julio de 2012, establece similar texto normativo, bajo el epígrafe de “legitimación activa”.

En ese sentido, la acción de inconstitucionalidad abstracta es un procedimiento constitucional por el que el órgano llamado a velar por la supremacía de la Constitución, a iniciativa de las personas legitimadas al efecto, confronta una ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto o cualquier género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, en todo o en parte, con una o varias normas constitucionales que se entiende infringida o infringidas, declarando, al cabo del control de constitucionalidad ejercido, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada.

Para la resolución de una acción de inconstitucionalidad, vista la exposición que identifica la disposición o norma impugnada así como la o las normas que se consideran infringidas, el Tribunal Constitucional Plurinacional en su labor interpretativa de la Constitución Política del Estado, aplicará, con preferencia, la voluntad del Constituyente, de acuerdo con sus actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto de la Constitución; asimismo, y no de manera restrictiva o limitativa, las interpretaciones sistemática y finalista de la Constitución. Contrastadas las normas aludidas, se establecerá si las impugnadas son compatibles con las tenidas por infringidas, sean en la forma o en el fondo, incluso, en su caso, de normas conexas a las declaradas inconstitucionales, sin que por causa alguna pueda pronunciarse de oficio respecto de normas no impugnadas.

En ese contexto, el control de constitucionalidad se ejerce por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional, entre otras acciones, a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta y tal como refiere la SCP 0336/2012 de 18 de junio, el mismo “…se hace efectivo con posterioridad a la emisión de la disposición normativa cuya constitucionalidad se cuestiona, con la finalidad de retirarla del ordenamiento jurídico previa verificación de su incompatibilidad con el texto constitucional -principios, valores, derechos y garantías y normas orgánicas-.

           (…)

A través de este recurso se somete a control de constitucionalidad toda disposición legal de carácter normativo y general que con posterioridad a su emisión resulte contraria a la Constitución Política del Estado, en función a una interpretación de la disposición legal, desde y conforme la Norma fundamental, labor encomendada al Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme la atribución contenida en el art. 202.1 de la CPE.

           (…)

Finalmente, la declaratoria de inconstitucionalidad, de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia constitucional, se efectuará por el fondo o por la forma, en este último caso, el control de constitucionalidad, consiste en efectuar un análisis desde el origen de la norma, si el órgano emisor es competente para emitir la norma impugnada y en el caso de la Ley, si se imprimió el procedimiento legislativo previsto por la Constitución Política del Estado para la formación de una ley, sea desde su elaboración, aprobación, promulgación y publicación. Dicho de otro modo, implica determinar la validez en la formación y aprobación de la ley”.

III.2.  La acción de inconstitucionalidad en la forma. Jurisprudencia reiterada

Refiriéndose a la acción de inconstitucionalidad en la forma, al respecto la SCP 0026/2021 de 19 de abril, precisó el siguiente razonamiento: “Cuando se intenta cuestionar una norma jurídica a través de la vía de inconstitucionalidad, los argumentos en general recaen bajo dos premisas, bien sea a través de alegatos de vulneración a principios y derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política del Estado, contradicción indudable que determinaría la inconstitucionalidad pretendida, lo que a su vez constituiría una inconstitucionalidad en el fondo; o porque en la creación de la norma o la manera en que nace a la vida jurídica, no se cumplieron los requisitos necesarios expresamente previstos; de igual manera, porque no se sometió a los procedimientos instaurados, o en su creación no participó la instancia u autoridad señalada por la Norma Suprema, lesionando así el principio esencial del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, cual es el de reserva legal. Esto supondría una inconstitucionalidad por la forma.

Remitiéndonos a la jurisprudencia constitucional, ya en la SC 0051/2005 de 18 de agosto, el extinto Tribunal Constitucional entendió que la disposición legal sometida a control, debe ser ‘desde y conforme la Constitución’ y debe existir una relación coherente en el contenido de la norma. Por ello, en la SCP 0336/2012 de 18 junio, haciendo referencia a la inconstitucionalidad en la forma, se manifestó que: ‘…la declaratoria de inconstitucionalidad, de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia constitucional, se efectuará por el fondo o por la forma, en este último caso, el control de constitucionalidad, consiste en efectuar un análisis desde el origen de la norma, si el órgano emisor es competente para emitir la ley, si se imprimió el procedimiento legislativo previsto por la Constitución Política del Estado para la formación de una ley, sea desde su elaboración, aprobación, promulgación y publicación. Dicho de otro modo, implica determinar la validez en la formación y aprobación de la ley’ (…); por su parte, en la SC 0082/2000 de 14 de noviembre, también se señaló que: ‘…conforme lo ha precisado la doctrina constitucional una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido. En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto. En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional contienen normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado’ (…).

Las aludidas categorías de análisis, en la teoría general de las normas jurídicas son abordadas como parte de la validez formal o existencia de éstas, vinculada, en esencia, al cumplimiento de requisitos relativos a las formas y procedimientos para la producción normativa, así como a la competencia del órgano del que emanan. Por tanto una norma, es válida, cuando existe de acuerdo con el derecho en cumplimiento de las denominadas reglas de reconocimiento, cambio y adjudicación. Por ello la validez (formal o normativa) de una norma jurídica es una cuestión eminentemente ontológica, es decir existencial, pues, exige determinar si la autoridad que la expidió tenía competencia y legitimidad según la norma fundamental, si no ha sido derogada (vigencia temporal) y si no es incompatible con una norma superior. En ese entendido ‘…(u)na norma jurídica no vale por tener un contenido determinado; es decir, no vale porque su contenido pueda inferirse, mediante un argumento deductivo lógico, de una norma fundamental básica presupuesta, sino por haber sido producida de determinada manera, y en última instancia, por haber sido producida de la manera determinada por una norma fundante básica presupuesta. Por ello, y sólo por ello, pertenece la norma al orden jurídico’.

Conforme a la idea de validez propuesta por el tratadista Bobbio, una norma es válida o existe (pertenece) dentro de un ordenamiento jurídico, si cumple con ciertos requisitos, siendo los más importantes, los siguientes: (i) que la norma sea creada según el procedimiento establecido por el propio ordenamiento jurídico cuya validez en general descansa en una norma fundamental o una regla de reconocimiento; y, (ii) que haya sido dictada por el órgano o la autoridad competente. Además puede agregarse, como otro requisito de la validez formal, el que la norma no haya sido derogada y que tenga coherencia lógica; es decir, que no sea incompatible con las otras normas válidas del sistema.

Al respecto, los autores Gustavo Zagrebelsky y Valeria Marceno, indican que ‘(l)a invalidez formal o procedimental se determina por la violación de las normas que regulan los procedimientos de formación de las leyes (y de los actos que tienen valor de ley) e incide directamente en la fuente en cuanto tal, es decir, sobre el acto normativo, afectando en su integridad a todas las normas que este contiene. Lo que la Ley dispone en su contenido puede ser perfectamente conforme a la Constitución, pero puede ser inconstitucional si lo que dispone es la conclusión de un iter no conforme al constitucionalmente debido’.

De lo señalado, se tiene que la validez formal, como predecesora de la validez normativa, radica en los actos (de creación), en cambio la validez sustancial o material se trasunta en los contenidos de los resultados del acto. Por tanto, para que este Tribunal realice un juicio de validez formal respecto de las normas sometidas a control normativo de constitucionalidad, corresponderá comprobar que se dan los actos que atribuyen la competencia y que el acto realizado es de la clase prevista en la norma de competencia, en este caso en la Norma Suprema” (las negrillas corresponden al texto original).

III.3. La debida fundamentación en acciones de inconstitucionalidad

El art. 24.I.4 del CPCo, dispone que las acciones de inconstitucionalidad deberán contener: “…la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado” (las negrillas son nuestras).

En ese sentido, la SCP 0089/2015 de 30 de septiembre, precisó que: “…tal antecedente legal que es plenamente compatible con el texto de la Constitución Política del Estado, nos permite advertir que para considerar las acciones de inconstitucionalidad se debe establecer una clara y suficiente fundamentación, precisamente sobre la inconstitucionalidad de las normas impugnadas; es decir, que tales fundamentos deben cumplir con determinados requisitos, como el determinar por qué la norma impugnada vulnera principios, valores o derechos fundamentales establecidos en la Ley Fundamental y la vinculación directa entre la norma impugnada y el precepto constitucional presuntamente vulnerado, cuya carga argumentativa debe ser lo suficientemente racional, suficiente y sólida para que genere convicción al Tribunal Constitucional Plurinacional, que tales normas deben ser sometidas a un test de compatibilidad con el texto de la Norma Suprema, el no lograr tal objeto, inviabiliza la posibilidad que la jurisdicción constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo de lo solicitado” (las negrillas nos pertenecen).

Sobre el mismo tema, la misma Sentencia Constitucional ya anotada, citando a la SCP 0538/2013 de 8 de mayo, precisó que: “Se debe señalar que al interponerse una acción de inconstitucionalidad, cuyo objeto es que se declare una norma específica inconstitucional por supuestamente contraponerse a la Constitución Política del Estado y así la misma sea expulsada del ordenamiento jurídico vigente, no sólo basta con precisar cuál es la norma constitucional o normas constitucionales que supuestamente son vulneradas por la norma demandada de inconstitucional, ya que dicho aspecto por sí mismo, no es causal para que este Tribunal Constitucional Plurinacional, pueda ingresar a realizar la contrastación correspondiente, debiendo cumplirse en todo caso los requisitos exigidos, toda vez que se debe fundamentar la misma, por lo que al respecto de la fundamentación, la jurisprudencia constitucional, a través del AC 0193/2012-CA de 6 de marzo estableció: ‘(...). Por último, la ausencia de fundamentación, que es un elemento exigido por el inc. 3) de la norma citada, impedirá conocer los motivos por los que se considera inconstitucional la norma impugnada y la importancia de la misma en la resolución de la causa que origina el recurso’; entendimiento que fue complementado con la SC 0045/2004 de 4 de mayo, al establecer que: ‘La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas…’” (las negrillas nos corresponden).

En el marco de lo señalado, cuando se formule una acción de inconstitucionalidad, sea concreta o abstracta, el accionante tiene ineludiblemente la obligación de explicar con claridad y precisión los argumentos y las razones por las que considera que la norma legal impugnada es contraria al texto de la Constitución Política del Estado; ello tomando en cuenta que el resultado de una acción de inconstitucionalidad es la probable depuración de la disposición legal por ser contraria al texto constitucional, siendo insuficiente la identificación de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona y la precisión de la norma constitucional con la que se dice encontrarse en contradicción, debiendo en todo caso cumplirse con la necesaria fundamentación jurídico-constitucional sobre las razones por las que la norma demandada es contraria a las normas de la Ley Fundamental, realizando a tal efecto el respectivo contraste, de modo que permita conocer al Tribunal Constitucional Plurinacional los motivos por los que se considera inconstitucional la norma legal impugnada.

III.4.  La acción de inconstitucionalidad no tiene por objeto resolver problemas de control de legalidad. Jurisprudencia reiterada

           Al respecto, la SCP 0923/2013 de 20 de junio, precisó que: “…a través del control normativo de constitucionalidad que puede ser activado a través de la acción de inconstitucionalidad en su faceta abstracta o concreta, de acuerdo al mandato inserto en el art. 196 de la CPE, tiene la finalidad de velar por la supremacía no sólo de la Constitución sino también del bloque de constitucionalidad vigente, por cuanto el ejercicio del control de constitucionalidad, a través del examen constitucional a ser realizado en relación a normas generales infra-constitucionales, tiene la finalidad de verificar su compatibilidad con la Constitución Política del Estado, a cuyo caso, de evidenciarse contradicción con el contenido del bloque de constitucionalidad, en resguardo del principio de supremacía constitucional, eje esencial del Estado Constitucional de Derecho, las decisiones a ser emanadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, serán abrogatorias o derogatorias, según la inconstitucionalidad sea total o parcial, sin perjuicio a las modulaciones de los efectos de fallo que pudiera realizarse a consecuencia de asegurarse una real irradiación del régimen constitucional en el orden jurídico-social imperante.

           En el marco de lo señalado, el control normativo de constitucionalidad encomendado por la función constituyente al Tribunal Constitucional Plurinacional, difiere sustancialmente del control de legalidad, el cual, en mérito al diseño y roles propios del sistema plural de control de constitucionalidad, no puede ser encomendado a éste, porque se generaría una disfunción orgánica.

           Así las cosas, las normas generales cuya constitucionalidad sea cuestionada, serán examinadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional a través del ejercicio del control de constitucionalidad en su ámbito normativo, para verificar así su compatibilidad o incompatibilidad con el bloque de constitucionalidad imperante; empero, los conflictos emergentes de contenidos normativos plasmados en disposiciones infra-constitucionales, que impliquen una interpretación de aplicación normativa y que no generen una directa relación de análisis de compatibilidad entre la norma cuestionada y el bloque de constitucionalidad, son problemáticas que se enmarcan en el ámbito del control de legalidad, por tanto, en resguardo a una coherencia orgánica, tal como se dijo precedentemente, no podrán ser analizadas a través del control normativo de constitucionalidad, por lo que, en casos en los cuales, el Tribunal Constitucional Plurinacional, evidencie que la denuncia o denuncias realizadas a través de la acción de inconstitucionalidad en su faceta abstracta o concreta, se encuentran circunscritas a un conflicto de legalidad, esta instancia deberá, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática, declarar la improcedencia de la acción” (las negrillas son nuestras).

           Similar razonamiento fue expuesto en la SCP 1997/2014 de 5 de diciembre, cuando señaló que: “Por mandato del constituyente boliviano, el Tribunal Constitucional Plurinacional, es la entidad especializada que tiene por misión fundamental, velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, la defensa de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, mediante mecanismos y acciones establecidas para tal efecto. En ese sentido, la acción de inconstitucionalidad abstracta, entendida como medio de control normativo de constitucionalidad de toda norma de carácter infra constitucional, tiene por objeto garantizar la vigencia, eficacia y supremacía de la Ley Fundamental, expulsando del ordenamiento jurídico nacional todo precepto legal de alcance general que sea contrario a los valores supremos y principios reconocidas en ella.

           El control normativo de constitucionalidad que se materializa mediante la activación de las acciones de inconstitucionalidad concreta y abstracta, es el mecanismo de carácter procesal que permite al Tribunal Constitucional Plurinacional, realizar el contraste o test de constitucionalidad de toda disposición legal, cuya constitucionalidad se duda. Para esa labor, la única fuente o parámetro de examen y verificación de compatibilidad se encuentra en el contenido de la Constitución Política del Estado y las normas que integran el bloque de constitucionalidad; es decir, el conflicto normativo que corresponde ser resuelto por esta jurisdicción es, cuando las disposiciones legales infra constitucionales, ya sean leyes con alcance nacional, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, normas departamentales y municipales, decretos y resoluciones, se sobreponen o contravienen la naturaleza y el espíritu del contenido constitucional vigente; sin embargo, las antinomias o las controversias normativas entre disposiciones legales con jerarquía inferior a la Constitución Política del Estado, corresponden ser dilucidados y armonizados ante las autoridades de la jurisdicción ordinaria o administrativa, según corresponda en cada caso concreto. En ese sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en el ejercicio de sus atribuciones previstas en la Norma Suprema, no ejerce el control de legalidad de las normas, al tener como labor principal la defensa de la Ley Fundamental a través del control de constitucionalidad. Por lo tanto, si la acción de inconstitucionalidad concreta o abstracta tiene implícito como problema jurídico un conflicto de inter legalidad, esta jurisdicción deberá declarar la improcedencia de la acción, sin ingresar a fondo, habida cuenta que el constituyente boliviano, no le confirió a éste Tribunal la facultad de armonizar o compatibilizar normas de ésa jerarquía, sino es de éstas con la Constitución Política del Estado.

           La jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en sostener que, el Tribunal Constitucional, no realiza el control de legalidad; así, el AC 0131/2010-CA de 30 de abril, estableció que: ‘…el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad vinculado a un proceso judicial o administrativo, es un mecanismo previsto para el control de constitucionalidad, se activa en aquellos casos en los que las disposiciones legales que forman parte del objeto de control presenten signos de incompatibilidad o contradicción directa con la Constitución; a contrario sensu no se activa cuando una disposición legal contradice o es incompatible con otra disposición legal ordinaria de superior jerarquía, ya que en esa situación nos encontraríamos ante una ilegalidad no ante una inconstitucionalidad; por lo que el control de esa situación corresponde al ámbito del control de legalidad…’. El entendimiento anterior, fue asumido por el actual Tribunal constitucional Plurinacional en el AC 0432/2012-CA de 20 abril. Posteriormente, la SCP 0293/2013 de 20 de junio, señaló lo siguiente: ‘…las normas generales cuya constitucionalidad sea cuestionada, serán examinadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional a través del ejercicio del control de constitucionalidad en su ámbito normativo, para verificar así su compatibilidad o incompatibilidad con el bloque de constitucionalidad imperante; empero, los conflictos emergentes de contenidos normativos plasmados en disposiciones infraconstitucionales, que impliquen una interpretación de aplicación normativa y que no generen una directa relación de análisis de compatibilidad entre la norma cuestionada y el bloque de constitucionalidad, son problemáticas que se enmarcan en el ámbito del control de legalidad, por tanto, en resguardo a una coherencia orgánica, tal como se dijo precedentemente, no podrán ser analizadas a través del control normativo de constitucionalidad, por lo que, en casos en los cuales, el Tribunal Constitucional Plurinacional, evidencie que la denuncia o denuncias realizadas a través de la acción de inconstitucionalidad en su faceta abstracta o concreta, se encuentran circunscritas a un conflicto de legalidad, esta instancia deberá, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática, declarar la improcedencia de la acción’” (las negrillas nos corresponden).

III.5.  Análisis del caso concreto

En el caso de análisis, el accionante denuncia la inconstitucionalidad de la Resolución R.P.A. 028/2021-2022 de 4 de agosto de 2021, emitida por el Pleno de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, a través de la cual se aprobó y puso en vigencia el Reglamento de Deliberación de dicho ente colegiado, por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 270, 271.I, 272, 275, 277 y 410.I y II de la CPE.

Alega que la norma impugnada, previo a su promulgación, no mereció la aprobación de dos tercios del total de los miembros que conforman la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, no obstante que el art. 48 del Estatuto Autonómico Departamental del mismo, prevé que dicha Asamblea se organiza y funciona bajo su propio Reglamento General, el cual determina la naturaleza, el rol deliberativo, su composición, estructura, derechos, obligaciones y procedimientos parlamentarios para el ejercicio de sus facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa; y en contraposición a dichas normas, el Reglamento Deliberativo de la citada Asamblea que ahora se impugna, tuvo observaciones tanto en su procedimiento de aprobación como a la propia resolución y su contenido, pese a lo cual, se procedió a su aprobación “ilegal” en su estación en grande, con el voto afirmativo de tan solo quince Asambleístas Departamentales y se lo puso en vigencia sin alcanzar los dos tercios requeridos, transgrediendo los principios de jerarquía normativa y de autonomía-autogobierno; dado que, a su entender, los art. 48 del Estatuto Autonómico Departamental de Tarija y 95 del Reglamento General, establecen que serán aprobados por dos tercios de votos, los temas que contempla la Constitución Política del Estado y que las demás leyes serán aprobadas por mayoría absoluta de los miembros presentes.

Sustenta finalmente la inconstitucionalidad del Reglamento de Debates, en la contradicción con el principio de autonomía como sistema político administrativo que influiría en el marco normativo y en el ejercicio de las funciones de los gobiernos subnacionales (arts. 1, 270, 271, 272, 275 y 277 de la CPE), porque conforme señala, las facultades legislativa, fiscalizadora y deliberativa deberían encontrarse reguladas en el Reglamento General de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija. Por lo señalado, denuncia que se quebrantó el principio de jerarquía normativa previsto en el art. 410 de la Norma Suprema, así como el de autonomía.

De la lectura de los fundamentos que dieron lugar a la presentación de esta acción normativa de inconstitucionalidad, es posible extraer que se observa el procedimiento legislativo empleado por la Asamblea Legislativa Departamental para la aprobación en grande del Reglamento de Deliberación, autorizado este último por la Resolución R.P.A. 028/2021-2022.

Conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, cuando se demanda la inconstitucionalidad de una norma por su forma, se entiende que la acción ataca al origen de la misma, es decir, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal propósito; sin embargo, la acción de inconstitucionalidad hoy analizada, si bien refiere un supuesto incumplimiento al procedimiento legislativo, empero, no precisa cual era el procedimiento establecido en la Norma Suprema y que en su entender no hubiera sido cumplido por la Asamblea Legislativa ya citada, de manera que se pueda realizar el test de constitucionalidad; pues la aplicación de un sistema de aprobación de la norma hoy cuestionada y las incongruencias en cuanto a su denominación en las etapas previas a su tratamiento y aprobación, no son razones que justifiquen un control normativo de constitucionalidad.

De acuerdo a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional se ha establecido que, cuando se formule una acción de inconstitucionalidad, el accionante tiene la obligación de explicar con claridad y precisión los argumentos y las razones por las que considera que la norma legal impugnada es contraria al texto de la Constitución Política del Estado, ello tomando en cuenta que el resultado de una acción de inconstitucionalidad es la probable depuración de la disposición legal por ser contraria al texto constitucional; siendo insuficiente solo la identificación de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona y la precisión de la norma constitucional con la que se dice encontrarse en contradicción, debiendo en todo caso cumplirse con la fundamentación jurídico-constitucional que genere duda sobre la constitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución, sobre las razones por las que la norma demandada es contraria a las normas de la Ley Fundamental, realizando a tal efecto el respectivo contraste, de modo que permita conocer al Tribunal Constitucional Plurinacional los motivos por los que se considera inconstitucional la norma legal impugnada; pues si bien en la causa se hace mención a los principios de jerarquía normativa y autonomía, sin embargo, no se acredita de qué forma la norma impugnada, durante su procedimiento para su promulgación hubiera violado los mencionados principios constitucionales; no siendo suficiente la simple mención de los mismos.

Otro de los fundamentos de la acción de inconstitucionalidad tiene que ver con el hecho de que, mediante Resolución R.P.A. 028/2021-2022 de 4 de agosto de 2021, el Pleno de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija hubiera aprobado y puesto en vigencia el Reglamento de Deliberación de dicho ente colegiado, con tan solo el voto de la mayoría absoluta de sus miembros y no así con los dos tercios requeridos, tomando en cuenta que dicha norma debe ser parte del Reglamento General y que ésta última para su aprobación requiere de dos tercios de votos de sus integrantes.

           Sobre el particular, es importante resaltar que la acción de inconstitucionalidad en su faceta abstracta (sea en el fondo o en la forma) o concreta, de acuerdo al mandato inserto en el art. 196 de la CPE, tiene la finalidad de velar por la supremacía no sólo de la Constitución, sino también del bloque de constitucionalidad vigente, por cuanto el ejercicio del control de constitucionalidad, a través del examen constitucional a ser realizado en relación a normas generales infra-constitucionales, tiene la finalidad de verificar su compatibilidad con la Constitución Política del Estado, a cuyo caso, de evidenciarse contradicción con el contenido del bloque de constitucionalidad, en resguardo del principio de supremacía constitucional, eje esencial del Estado Constitucional de Derecho y por lo mismo, el control normativo de constitucionalidad encomendado por el constituyente al Tribunal Constitucional Plurinacional, difiere sustancialmente del control de legalidad, el cual, en mérito al diseño y roles propios del sistema plural de control de constitucionalidad, no puede ser encomendado a éste, porque se generaría una disfunción orgánica, dado que los conflictos emergentes de contenidos normativos plasmados en disposiciones infra-constitucionales, que impliquen una interpretación de aplicación normativa y que no generen una directa relación de análisis de compatibilidad entre la norma cuestionada y el bloque de constitucionalidad, son problemáticas que se enmarcan en el ámbito del control de legalidad, por tanto, en resguardo a una coherencia orgánica, tal como se dijo precedentemente, no podrán ser analizadas a través del control normativo de constitucionalidad.

Así, el argumento expuesto por el accionante respecto al número de votos requeridos para la aprobación del Reglamento de Deliberación de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija (dos tercios y no mayoría absoluta), en el entendido que dicha norma interna debe ser parte del Reglamento General, que requiere para su aprobación o modificación los dos tercios de votos, sin duda refleja una cuestión de control de legalidad y no así con un control de constitucionalidad, dado que lo demandado se basa en que el Reglamento impugnado vulnera las normas contenidas en el Reglamento General; extremo que no puede ser analizado mediante el presente mecanismo de control constitucional, al no estar diseñado para dicho efecto.

Igual razonamiento se tiene respecto al fundamento por el que se sostiene la inviabilidad de la reglamentación de la facultad deliberativa del ente colegiado departamental mediante una norma distinta al Reglamento General, en el entendido que dicha potestad ya se encontraría regulada en esta última norma interna, puesto que el sustento para tal razonamiento parte de la interpretación de normas ordinarias (Estatuto Autonómico Departamental y Reglamento General) y no así disposiciones constitucionales.

Así, al haberse evidenciado que el accionante; de un lado, no expuso argumentación jurídico-constitucional clara y suficiente que genere una duda fundada respecto a cómo es que el Reglamento de Debates de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, puesto en vigencia a través de la Resolución R.P.A. 028/2021-2022, lesionaría los principios de jerarquía normativa, autonomía y autogobierno, cuya regulación se contempla en los arts. 1, 270, 271.I, 272, 275, 277 y 410.I y II de la Norma Suprema; limitándose a la cita de las disposiciones constitucionales presuntamente contrariadas, sin efectuar el respectivo contraste que permita advertir la inconstitucionalidad alegada, y de otro lado, la pretensión de que este Tribunal ingrese a realizar un examen de legalidad de la norma cuestionada, impide a este Tribunal ingresar a resolver el fondo de la acción de control normativo interpuesta; sin embargo, se deja establecido que ello no impide que se pueda volver a activar la acción normativa, cumpliendo las exigencias de admisibilidad y procedencia para viabilizar un análisis de fondo.

Es un requisito que el memorial de la acción de inconstitucionalidad sea concreta o abstracta, deba contener, entre otros, la identificación de la disposición o norma legal impugnada así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando en forma clara los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado; cuando la acción carece de tal presupuesto, hace inviable el test de constitucionalidad por carecer de fundamentos jurídico-constitucionales que justifiquen una decisión de fondo, cuya observación puede ser plenamente realizada por el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional. Al respecto, la SCP 0646/2012 de 23 de julio, señaló que: “…la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática”.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena; en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 202.1 de la Constitución Política del Estado; 78 del Código Procesal Constitucional; y, 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional: resuelve, declarar: IMPROCEDENTE la acción de inconstitucionalidad abstracta, interpuesta por Eider Quiroga Maraz, Asambleísta del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, demandando la inconstitucionalidad de la Resolución R.P.A. 028/2021-2022 de 4 de agosto de 2021, emitida por el Pleno de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, que

CORRESPONDE A LA SCP 0054/2022 (viene de la pág. 18).

aprueba y pone en vigencia el Reglamento de Deliberación de dicho ente colegiado; conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que no intervienen los Magistrados, Dr. Paul Enrique Franco Zamora, y la MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo, por ser ambos de Voto Disidente.

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA