SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1109/2022-S4

Los demandados a través de sus representantes legales en audiencia de acción de amparo constitucional manifestaron lo que sigue: i) El Tribunal Constitucional Plurinacional no debe ser una oficina policial que vele por el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral; actuando de forma subsidiaria a lo determinado por la Jefatura Departamental de Trabajo, sino más bien, debería valorar si ésta se adecua o no a los principios de legalidad, debido proceso e igualdad procesal; ii) Los gobierno municipales y departamentales emergen del proceso electoral de abril de 2021; por lo cual, la vulneración de posibles derechos fundamentales y garantías constitucionales no pueden ser atribuidos al actual Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba; por lo tanto, no se cumplió el presupuesto de legitimación pasiva en la presente acción tutelar, porque no cometió ningún acto arbitrario contra el accionante; iii) Conforme previene el art. 32 del Decreto Supremo (DS) 26115 existen hechos sobrevinientes que escapan a la voluntad de las entidades de carácter público, en ese entendido  se hizo mención ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba la causal supresión del puesto, que no fue valorada; iv) Informó que presentaron recurso jerárquico que demostraría que la precitada Jefatura Departamental, atribuyéndose competencias que no emergen de la Constitución Política del Estado ni de las leyes, emitió una conminatoria lesionando derechos fundamentales y garantías constitucionales, usurpando funciones; y, iii) El supuesto acto que vulneró derechos fundamentales y garantías constitucionales data del 31 de diciembre de 2020; consiguientemente, la acción de defensa se interpuso fuera de los seis meses establecidos por ley.

Por lo expuesto, indicaron que, al no haberse conculcado ningún derecho fundamental o garantía constitucional mediante la emisión del memorándum, de agradecimiento de servicios por reestructuración y supresión de cargo de fecha 31 de diciembre de 2020, solicitaron se deniegue la tutela impetrada.  

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Alberto Ovidio Mendieta, no asistió a la audiencia de consideración de esta acción de defensa pese a su legal notificación cursante a fs. 53; empero, mediante informe escrito presentado el 12 de octubre de 2021, cursante de fs. 180 a 180 vta. señaló que: a) Fue designado con el ítem 194, como Jefe de Transporte y Maquinaria; b) Para ocupar el cargo mencionado, tuvo que cumplir con los requisitos establecidos en el Manual de funciones a través del Decreto Municipal 115/2020 de 31 de diciembre; y, c) Las labores que realizó en el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, no tienen relación con el Área de instalación eléctrica; por tal razón, comunicó que no se encuentra en condiciones de ocupar el cargo de Encargado 5 electricista. Por lo referido, indicó que no cumple con la condición de tercero interesado, en consecuencia, solicitó se lo excluya de la presente acción de amparo constitucional y se rechace la solicitud del hoy accionante.

I.2.4 Intervención de la Jefatura Departamental de Trabajo

El Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba, no acudió a la audiencia de consideración de esta acción de defensa ni presentó escrito alguno, pese a su legal notificación cursante a fs. 54.

I.2.5. Resolución

Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución 0115/2021 de 12 de octubre, cursante de fs. 187 a 191 vta., concedió la tutela solicitada por el accionante; disponiendo que el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, representado legalmente por Pedro Gutiérrez Vidaurre, Alcalde en ejercicio del mismo, en forma inmediata dé cumplimiento en su integridad a la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA-107/2021, bajo los siguientes fundamentos: 1) Como refiere la jurisprudencia constitucional,  al tratarse la conminatoria de una resolución que tiene un carácter provisional, no es posible ingresar al análisis de los fundamentos que motivaron su emisión; 2) La jurisdicción constitucional solo debe verificar el cumplimiento o no de la conminatoria de reincorporación laboral referida; 3) se evidenció el incumplimiento de la Conminatoria precitada; así como, la vulneración del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral del impetrante de tutela; y, 4) Ronald Baldellon Álvarez, Secretario Municipal de Infraestructura, carece de legitimación pasiva para ser demandado.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Consta Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA-107/2021 3 de mayo, que contiene sello de recepción de la Dirección Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba de fecha 17 de mayo de 2021; por la cual, el Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba conminó al Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba a través de su representante y/o representantes legales a reincorporar a Wilder Delgadillo López –ahora accionante–, en el último cargo en el que desempeñó sus funciones, más el pago de sus salarios devengados como si no hubiese dejado de trabajar ni un solo día; asimismo, se le restituya cuanto antes el seguro a corto y largo plazo; además, se prohíba toda clase de acoso laboral y discriminación en su contra, sea en el plazo máximo de tres días hábiles, a partir de su notificación (fs. 11 a 24).

II.2.    Cursa Informe de verificación de Conminatoria de Reincorporación J.D.T.CBBA.-NTFL-VR-026/2021 de 4 de agosto, por el que, Vladimir Becker Moscoso Chacón, Inspector de Trabajo de la Jefatura Departamental de Cochabamba, concluye que el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba no reincorporó en su fuente laboral a Wilder Delgadillo López –hoy impetrante de tutela− (fs.18 a 18 vta.).

II.3.    Consta RA 207/2021 de 28 de junio, mediante la cual, el Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba, rechazó el recurso de revocatoria, interpuesto por Milko Vargas Cespedes en representación legal del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba y confirmó la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA-107/2021 (fs. 19 a 24 vta.).

II.4.    Mediante memorial presentado el 27 de julio de 2021, Milko Vargas Cespedes, en representación de Pedro Gutiérrez Vidaurre, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, interpuso recurso jerárquico por silencio administrativo ante la ilegal e inexistente RA 207/2021; por lo que, solicitaron se revoque totalmente la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA-107/2021.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denunció la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez que, no obstante haberse emitido la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA-107/2021, ordenando al Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, la restitución inmediata del trabajador en el último cargo que desempeñó sus funciones, más el pago de sus salarios devengados y derechos sociales que correspondan; dicha determinación no fue cumplida por el mencionado ente municipal demandado.

En consecuencia, corresponde analizar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Sobre la obligatoriedad de cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

Partiendo de un análisis comparativo y valorativo de la jurisprudencia constitucional referida al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la RDC 0001/2021, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, así como su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos Encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales-, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

En este marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional, determinó que antes de las modificaciones e inclusiones efectuadas por el Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010 al DS 28699 de 1 de mayo de 2006, cuando el trabajador optaba por su reincorporación y se constataba la negativa del empleador de dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para impugnarla, adjuntando como prueba del despido injustificado, la propia conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que la justicia constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente al análisis de las problemáticas vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, remitiéndose las mismas a la jurisdicción ordinaria.

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo V del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la Resolución Ministerial (RM) 868/10.

Es con base en, dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo, ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden, solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que, ante la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de  impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, ante su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas efectuado en cada resolución constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones símiles sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo un mínima racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; es decir:

i)     Cuando un trabajador o trabajadora sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

ii)   Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional –abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador.

iii)  La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria citada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

v)   La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar –incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Con relación al cumplimiento integral de la conminatoria del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero”.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 de la CPE, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento.

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante denunció la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez que, no obstante haberse emitido la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA-107/2021, ordenando al Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, la restitución inmediata del trabajador en el último cargo que desempeñó sus funciones, más el pago de sus salarios devengados y derechos sociales que correspondan; dicha determinación no fue cumplida por el mencionado ente municipal demandado.

De conformidad a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, mediante la RDC 0001/2021, se estableció que la línea jurisprudencial que deberá seguir el Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la forma de resolución del presente caso, referido a la denuncia de incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, debe ser la desarrollada por la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; por contener el estándar más alto de protección de derechos fundamentales, la cual establece que con el objeto de resguardar al trabajador ante despidos intempestivos y sin causa legal justificada, se creó un procedimiento administrativo sumarísimo; por el cual, se otorgan facultades al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que sea esta entidad administrativa, por medio de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, la que establezca si el retiro es justificado o no, y en mérito a ello, emitir si corresponde, una resolución de conminatoria de reincorporación, para luego, en caso de que el empleador se resista a su cumplimiento, acudir a la jurisdicción constitucional.

  La indicada protección, conforme se tiene fundamentado en la RDC 0001/2021, no implica que la jurisdicción constitucional se constituya en una instancia más, dedicada a la ejecución de decisiones administrativas ni se le atribuya a este Tribunal, funciones coercitivas que obliguen al cumplimiento de las mismas, sino en un mecanismo rápido y efectivo para el restablecimiento del derecho fundamental al trabajo, a un empleo digno y a la estabilidad laboral, y otros que de ellos deriven, a través de la materialización del cumplimiento de la orden de restitución del trabajador a su fuente laboral, más el consecuente pago de los salarios devengados y otros derechos sociales que le correspondan, salvando los derechos del empleador de acudir a la vía administrativa o jurisdiccional, para cuestionar o impugnar jurídicamente la conminatoria emitida.

  En cumplimiento del principio de favorabilidad, tal como se fijó precedentemente, corresponde aplicar el estándar más alto que se determina por el derecho del trabajador a la estabilidad laboral, el cual está reconocido por la Constitución Política del Estado, siendo de aplicación directa e inmediata, conforme prevé el art. 109.I de la Norma Suprema, lo que implica que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, corresponde proteger a los trabajadores de un despido arbitrario, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, resueltas bajo normas expresas en proceso administrativo interno; en armonía con lo que estipula el art. 49.III de la Ley Fundamental, cuando expresamente previene que el Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral.

  En ese contexto, por mandato de lo previsto en el art. 10.III del DS 28699, modificado por los parágrafos IV y V del DS 0495, la conminatoria, a partir de su notificación, se convierte en obligatoria en su cumplimiento para el empleador en la persona o autoridad que se encuentre ocupando el cargo de máxima jerarquía o de representante legal, la misma que, no obstante de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía administrativa o judicial, es de ineludible cumplimiento; resultando en consecuencia, que la presente acción de defensa, surge únicamente con la finalidad de que se cumpla con el mandato de la citada Conminatoria, en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinaria; dado que, como se expresó precedentemente, se salvan los resultados de fondo que pudieran emerger de la activación de los medios de impugnación administrativos o judiciales, por la parte demandada.

De los antecedentes anotados, se evidencia que el ente municipal demandado fue notificado el 17 de mayo de 2021, con la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA-107/2021; sin embargo dicha determinación fue incumplida,  conforme se evidencia del Informe de verificación J.D.T.CBBA.-NTFL-VR-026/2021 de 4 de agosto, realizado por el Inspectora de Trabajo de Cochabamba; al contrario, mereció la interposición de recurso de revocatoria que fue rechazado y confirmó la determinación primigenia; pese a lo cual, dicha decisión persistió en ser incumplida por la parte demandada; por lo que, de acuerdo a lo previsto por los arts. 45; 46.I.2; 48.I, II, IV, VI; 49.II y III de la CPE, con relación a las normas laborales establecidas en los DDSS 28699 y 0495, éstas se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador; consecuentemente, para el Tribunal Constitucional Plurinacional, resulta imperativo aplicar, interpretar y pronunciarse favorablemente respecto los derechos laborales que en la problemática analizada han sido denunciados como vulnerados y que fueron previamente reconocidos y restablecidos por la instancia administrativa laboral competente, dentro del marco de las previsiones contenidas en los DDSS 28699 y 0495.

  Por lo expuesto, se verifica que la parte demandada, al no haber dado cumplimiento estricto a la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA-107/2021, confirmada por RA 207/2021 emitidas por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, efectivamente vulneró los derechos denunciados por el accionante; y si bien se activaron recursos de impugnación intraprocesal ante la instancia administrativa laboral; sin embargo, tal como dispone la subregla contenida en el punto 1) iv) de la RDC 0001/2021 glosada precedentemente, la conminatoria debe ser cumplida de inmediato, aunque se hubieran planteado recursos de revocatoria o jerárquico y que estén pendientes de resolverse; por lo que, con base en los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional corresponde conceder la tutela solicitada.

  Con relación a los argumentos expuestos por la parte demandante sobre la improcedencia de la presente acción de defensa por no haberse cumplido con el principio de inmediatez y la falta de legitimación activa del demandado debido a que la vulneración de derechos se efectivizo por otra autoridad anterior a su posicionamiento como actual Alcalde del gobierno Municipal de Quillacollo, al respecto es necesario enfatizar que lo que se analiza en la presente acción tutelar, es únicamente el incumplimiento de la conminatoria, en tal sentido: i) las SSCCPP 0213/2018-S3 de 30 de mayo y 1712/2013 de 10 de octubre, establecieron que el cómputo de plazo de seis meses de inmediatez comenzará a correr a partir del incumplimiento de la conminatoria por parte del empleador, en la presente causa objeto de análisis por parte de este Tribunal, se advierte, de la revisión de la documentación presentada en la presente acción de amparo constitucional, la parte demandada interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución que fue legalmente notificada el 17 de mayo de 2021 y la presente acción de defensa se interpuso el 1 de octubre de igual año; por tanto, se encuentra activada dentro del plazo previsto; y, ii)  La SC 0325/2001-R modulada a través de la SC 0264/2004-RAC de 27 de febrero y la SC 0112/2010-R de 10 de mayo, establecen que la demanda de acción de amparo constitucional debe dirigirse contra la autoridad que ostenta el cargo desde donde el cual se realizó el acto ilegal o la omisión indebida; en ese sentido en el presente caso, el incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.CBBA.-NTFL-VR-026/2021 fue realizado por el Representante legal del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba –el Alcalde del mencionado municipio–; por lo cual, se corrobora la legitimación pasiva del demandado.

  Con relación a los otros argumentos utilizados por el ente municipal empleador para justificar la omisión en el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, alegando la inexistencia del cargo de Encargado 5 electricista, se aclara que la justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar –incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación; por lo tanto, no resulta posible para este Tribunal valorar las pruebas presentadas por la parte demandada, a quien le corresponderá presentar sus reclamos ante la vía administrativa y ordinaria, según le convenga; sin embargo, dicho extremo no resulta óbice alguno para evitar el cumplimiento provisional de lo dispuesto por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba.

Cabe remarcar que la concesión de la tutela impetrada, posee un carácter extraordinario y provisional, sin perjuicio de que se encuentren pendientes de resolución las vías de impugnación intraprocesal, como en el caso analizado, en el que según el empleador, hubiera activado recurso jerárquico.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada,  evaluó en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 0115/2021 de 12 de octubre, cursante de fs. 187 a 191 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia, CONCEDER provisionalmente la tutela solicitada, disponiendo el cumplimiento inmediato de la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA-107/2021 de 3 de mayo en su integridad, en los mismos términos dispuestos en la misma.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO