Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0049/2022

Fecha: 17-Ago-2022

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0049/2022

Sucre, 17 de agosto de 2022

SALA PLENA

Magistrada Relatora: MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 33625-2020-68-AIC

Departamento: Cochabamba

En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Mario Enrique Severich Bustamante, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 11, 12.4, 13 y 14 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos, por ser presuntamente contrarios a los arts. 7, 12, 28, 115.II, 117.I, 180.II, 256 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8.1 y 2 inc. h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 5 de marzo de 2020, cursante de fs. 80 a 88 vta., dentro del proceso administrativo interno instaurado en su contra, refirió lo siguiente:

I.1.1. Síntesis de la acción

La Comisión de Ética del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba inició en su contra un sumario interno, emitiendo el Auto Inicial de Proceso Administrativo mediante Resolución 01/2020 de 11 de febrero; en ese marco, la primera resolución cuestionada de inconstitucional es el art. 11 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del aludido Gobierno Municipal, el cual vulnera los arts. 7 y 12 de la CPE; ya que, al atribuirse la capacidad de juzgar al Alcalde Municipal, subordina al órgano ejecutivo o lo ubica en situación de inferioridad jurídica frente al ente deliberante; dado que, por disposición de la norma objetada, el órgano legislativo municipal a través de la Comisión de Ética tendría la facultad de procesar y recomendar sanciones contra dicha autoridad edil, y el Concejo aplicar las mismas con una discrecionalidad absoluta por medio de de un procedimiento que no fue creado ni ajustado en el marco de los principios, valores y preceptos contenidos en la Norma Suprema, sino mediante una ley, transgrediendo los principios de independencia y separación de ambos órganos.

Respecto a los arts. 12.4 y 14.3 del citado Reglamento, al disponer la suspensión hasta un máximo de treinta días calendario del cargo a la Alcaldesa o Alcalde, lesiona el art. 410 de la CPE, el cual establece un sistema de jerarquía normativa, en cuya virtud, todas las resoluciones municipales tienen que estar sometidas a la Ley Fundamental, los Tratados Internacionales y las leyes nacionales y autónomas; al mismo tiempo, el permitir la suspensión del Alcalde Municipal de Colcapirhua, atenta contra el art. 27 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) que prohíbe al ente fiscalizador tomar acciones para suspender o destituir a la indicada autoridad municipal. Asimismo, las precitadas normas cuestionadas además infringen el art. 28 constitucional, que determina expresamente las causales por las que se puede suspender los derechos políticos de una persona; entre las cuales, no se encuentra la sanción administrativa por supuestas infracciones al ordenamiento jurídico interno que regula a los servidores públicos electos; por ello, la suspensión del cargo que emerge de la voluntad popular, aunque por un tiempo limitado, implica restringir o limitar su mandato y consecuentemente suspender los derechos políticos que tiene todo ciudadano.

Con relación al art. 13 del predicho Reglamento, al establecer que las resoluciones del Pleno del Concejo Municipal que declaren procedente las denuncias formuladas contra el Alcalde o Alcaldesa, Concejalas o Concejales con base en el informe y recomendaciones de la Comisión de Ética, será en única instancia y por lo tanto no son recurribles por la vía administrativa, transgrede el art. 180.II de la CPE, que garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales, precepto constitucional que se aplica también en los procesos administrativos, tributarios y de cualquier índole, que tiene su correspondencia con el art. 8.2 inc. h) de la CADH, aplicable por mandato de los arts. 256 y 410 de la indicada Norma Suprema; ya que, de emitirse resolución sancionatoria del alcalde, con base en la mencionada disposición reglamentaria interna, imposibilitaría activar el control de legalidad, proporcionalidad, taxatividad y otros vinculados al debido proceso, impidiéndole en su caso, el derecho al ejercicio del cargo y por ende a recurrir, impugnar o doble instancia, para que otra autoridad jerárquica pueda revisar, modificar, revocar o confirmar la resolución que emita el órgano deliberante, mediante los recursos de revocatoria y jerárquico establecidos en la normativa legal pertinente.

Finalmente, con relación al art. 14 del Reglamento objetado, que estipula las sanciones que impone el Pleno del Concejo Municipal, no especificó qué tipo de actos u omisiones consideradas como contravenciones administrativas pueden merecer de manera gradual y proporcional las sanciones estipuladas, no se describió y definió puntualmente abriendo un ilimitado escenario de abuso de poder, discrecionalidad arbitrariedad; pues, el ente deliberante como un órgano eminentemente político, se otorgaría la facultad de aplicar por cualquier motivo y de manera indiscriminada cualquiera de las sanciones descritas en el precepto cuestionado, prescindiendo del principio de legalidad, taxatividad, tipicidad y proporcionalidad, lesionando los arts. 115.II concordante con el 117.I de la CPE, que establece el debido proceso y todos sus componentes y principios que constituyen derechos y garantías constitucionales.

I.1.2. Alegaciones de la otra parte

No consta que la presente acción de inconstitucionalidad concreta fuera corrida en traslado, ni existe respuesta alguna.

I.2. Resolución de la autoridad administrativa consultante

Mediante Resolución 03/2020 de 6 de marzo, cursante de fs. 89 a 94 vta., la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba, rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta; expresando los siguientes fundamentos: a) La sanción prevista en el art. 12.4 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos de la mencionada entidad edil, respecto a la suspensión hasta un máximo de treinta días del Alcalde Municipal, no es contraria a la Constitución Política del Estado, en virtud a la previsión legal contenida en el art. 286.I de la citada Norma Suprema y principalmente la Declaración Constitucional Plurinacional “0135/2016 de 15 de noviembre”, concerniente a la diferencia entre la suspensión temporal y la definitiva, que en este último caso se constituye en una verdadera forma de destitución de la autoridad electa; b) Con relación a la vulneración al derecho de impugnación o doble instancia, la SCP “2306/2010-R”, señaló de forma clara que, si bien la reconsideración no es un recurso propiamente dicho, es un medio de defensa idóneo para que la autoridad que emitió una resolución, pueda reconsiderar su decisión en virtud de los fundamentos expuestos por la parte agraviada, pudiendo ser planteado por las presumibles leciones de derechos y garantías que pudiera cometer la administración pública en todas sus dimensiones y estamentos; c) El aludido Reglamento señala que las decisiones expresadas a través de resoluciones del Pleno del Concejo Municipal, son de única instancia y las mismas no son recurribles; sin embargo, no es menos cierto que la parte agraviada puede interponer la reconsideración como medio de defensa idóneo y a efecto de hacer prevalecer sus derechos y garantías constitucionales; y, d) De los argumentos expuestos por el accionante, no existe justificación que haga presumir duda razonable sobre los preceptos legales impugnados; por lo que, no se considera pertinente promover la acción de inconstitucionalidad concreta contra los arts. 11, 12.4, 13 y 14.3 del referido Reglamento.

I.3. Admisión y citación

Por AC 0068/2020-CA de 17 de marzo, cursante de fs. 106 a 112, la Comisión de este Tribunal revocó la Resolución 03/2020, de 6 de marzo, pronunciada por la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba, y en consecuencia admitió la acción disponiendo se ponga a conocimiento del Presidente del Concejo Municipal de la aludida entidad edil, como personero del órgano que generó la norma impugnada, a objeto que formule los alegatos que considere pertinentes.

I.4. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada

Mónica Orellana Velásquez, Presidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba, a través del memorial presentado el 12 de octubre de 2021, cursante de fs. 207 a 210 vta., respondió a la acción planteada, arguyendo que: 1) El art. 11 del mencionado Reglamento, no es contrario a las disposiciones legales, menos a las normas constitucionales; puesto que, procede de conformidad a las atribuciones conferidas por la Ley LGAM y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” -Ley 031 de 19 de julio de 2010-; siendo evidente que, el ente deliberante por mandato de la Ley del Concejo Municipal, en el marco de su atribución de fiscalización, puede procesar administrativamente al Alcalde Municipal por medio de la Comisión de Ética del Concejo Municipal, conforme estableció la SCP “0107/2015”; 2) Con referencia a los arts. 12.4 y 14.3 del citado Reglamento, los propios miembros del aludido órgano legislativo, bajo el principio de presunción de inocencia y en resguardo del debido proceso, en cuanto al elemento competencia para legislar situaciones ya dispuestas en el art. 27 de la Ley 482, derogaron el art. 12.4 en mérito a la Resolución Municipal 19/2020 de 21 de abril; es decir que, el acto jurídico reclamado cesó mucho antes que se cumpla a cabalidad cualquier sanción impuesta, mediante la Resolución Municipal 17/2020 de 30 de marzo; y, 3) En relación al art. 13 del aludido Reglamento, referido a que las resoluciones que declaren procedentes o improcedentes las denuncias contra las autoridades municipales, son emitidas en única instancia, por lo que no son recurribles; cabe señalar que, simple y llanamente la decisión en última instancia, en los casos que involucran a las altas autoridades del citado Gobierno Autónomo Municipal, tanto Alcaldesa o Alcalde y Concejalas o Concejales, no puede ser revisado en la vía administrativa por una autoridad superior en jerarquía, por no existir otra instancia superior al Pleno del Concejo Municipal; en consecuencia, el predicho Reglamento no contraviene ninguna norma constitucional, ello en consideración a que de ninguna manera está coartando el derecho a la impugnación; puesto que, existe un proceso administrativo en el que no existe un superior jerárquico para fines de impugnación.

I.5. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto constitucional de 8 de octubre de 2021, se dispuso la suspensión de plazo para la emisión de la correspondiente sentencia, a efectos de recabar la documentación solicitada (fs. 164).

A partir de la notificación con el proveído de 12 de agosto de 2022, se reanudó el cómputo de plazo; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro del mismo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Normas consideradas inconstitucionales

“ARTÍCULO 11.- (PROCEDIMIENTO EN LA SUSTANCIACIÓN DE LAS DENUNCIAS EN CONTRA DEL ALCALDE O ALCALDESA, CONCEJALAS O CONCEJALES POR LA DIRECTIVA DEL CONCEJO MUNICIPAL). El procedimiento a seguir en la sustanciación de las denuncias en contra la Alcaldesa o Alcalde, Concejalas o Concejales, será el siguiente:

1) Una vez recepcionada la denuncia, mediante memorial o nota, nota administrativa, informe de auditoría o dictamen en Secretaría del Concejo Municipal, el o la Responsable remitirá la Denuncia ante la Máxima Autoridad Ejecutiva del Concejo Municipal (MAEC) para que a su vez, este eleve ante la Directiva del Concejo Municipal.

2) En el orden del día de la Sesión Ordinaria inmediata posterior a la recepción de la denuncia, la Directiva del Concejo Municipal, incluirá el asunto para su tratamiento.

3) Se dará lectura a la denuncia y se remitirá a la Comisión de Ética para los fines del presente reglamento y disposiciones legales. Si a consideración de los miembros de la directiva la denuncia amerita reserva en su tratamiento, se podrá disponer la convocatoria a una Sesión Extraordinaria y Reservada para el conocimiento del Pleno del Concejo Municipal”.

“ARTÍCULO 12.- (PROCEDIMIENTO Y PLAZOS EN LA SUSTANCIACIÓN DE LAS DENUNCIAS EN CONTRA DEL ALCALDE O ALCALDESA, CONCEJALAS O CONCEJALES POR LAS O LOS MIEMBROS DE LA COMISIÓN DE ÉTICA). Los miembros de la Comisión de Ética, deberán cumplir el siguiente procedimiento:

(…)

4) Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la culminación del plazo de prueba, la Comisión de Ética, deberá emitir su informe y las recomendaciones que corresponda ante el Pleno, vía Directiva que necesariamente deberá estar fundamentada de hecho y de derecho así como contener los antecedentes y las conclusiones y recomendaciones. En caso de no existir acuerdo entre los miembros de la Comisión de Ética sobre el informe final y las recomendaciones, cada uno de los miembros y por separado, deberán presentar su respectivo informe y recomendaciones ante el pleno, vía Directiva, que necesariamente pondrá a consideración ambos informes. En casos de Acoso y Violencia Política hacia las mujeres, del Alcalde o Alcaldesa, Concejalas o Concejales deberán dar cumplimiento a los plazos establecidos en la Ley N° 243 en todo aquello que sea aplicable a la sustanciación de los sumarios administrativos en contra del Alcalde o Alcaldesa, Concejalas o Concejales.

El informe y recomendaciones que evacúe la Comisión de Ética, será con las siguientes alternativas:

Ø Sobreseimiento.

Ø Llamada de atención por escrito que deberá ser formalizada por la Presidenta o Presidente del Concejo Municipal.

Ø Descuento hasta el 20% del total ganado de su haber básico.

Ø Suspensión hasta un máximo de 30 días calendario del cargo a la Alcaldesa o Alcalde, Concejala o Concejal, sin goce de haberes”.

“ARTÍCULO 13.- (JUZGAMIENTO EN ÚNICA INSTANCIA). Las resoluciones del Pleno del Concejo Municipal que declaren procedente o improcedente las denuncias formuladas en contra del Alcalde o Alcaldesa, Concejalas o Concejales en base al informe y recomendaciones de la Comisión de Ética, será en única instancia y por tanto no son recurribles en la vía administrativa”.

“ARTÍCULO 14.- (SANCIONES). Las sanciones que imponga el Pleno del Concejo Municipal serán las siguientes:

1) Llamada de atención por escrito que deberá ser formalizada por la Presidenta o Presidente del Concejo Municipal en representación del Pleno del Concejo Municipal.

2) Descuento hasta el 20% del total ganado de su haber básico.

3) Suspensión hasta un máximo de 30 días calendario del cargo a la Alcaldesa o Alcalde, Concejala o Concejal, sin goce de haberes”.

II.2. Normas de la Constitución Política del Estado consideradas infringidas

“Artículo 7.

La soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada. De ella emanan, por delegación, las funciones y atribuciones de los órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible”.

“Artículo 12.

I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.

II. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado.

III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”.

“Artículo 28.

El ejercicio de los derechos políticos se suspende en los siguientes casos, previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida:

1. Por tomar armas y prestar servicio en fuerzas armadas enemigas en tiempo de guerra.

2. Por defraudación de recursos públicos.

3. Por traición a la patria”.

“Artículo 115.

(…)

II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

“Artículo 117.

I. Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada”.

“Artículo 180.

(…)

II. Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales”.

“Artículo 256.

I. Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiere adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta.

II. Los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando éstos prevean normas más favorables”.

“Artículo 410.

I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.

II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado.

2. Los tratados internacionales.

3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.

4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción de inconstitucionalidad concreta, Mario Enrique Severich Bustamante, demanda la inconstitucionalidad de los arts. 11, 12.4, 13 y 14 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba, por ser presuntamente contrarios a los arts. 7, 12, 28, 115.II, 117.I, 180.II, 256 y 410 de la CPE; y, 8.1 y 2 inc. h) de la CADH; sosteniendo que, el art. 11 del precitado Reglamento al atribuir la capacidad de juzgar al Alcalde Municipal, subordina al órgano ejecutivo en situación de inferioridad jurídica frente al Concejo Municipal, transgrediendo los principios de independencia y separación de ambos órganos; por su parte, los arts. 12.4 y 14.3 al permitir la suspensión de la autoridad edil, no consideraron los casos por los cuales se puede suspender el ejercicio de los derechos políticos que tiene todo ciudadano, previstos en el art. 28 constitucional, restringiendo y limitando su mandato; asimismo, el art. 13 conculca el principio de impugnación en los procesos administrativos de cualquier índole, imposibilitando activar el control de legalidad, proporcionalidad y taxatividad vinculados al debido proceso, impidiendo el derecho a recurrir, impugnar o doble instancia para que otra autoridad jerárquica pueda revisar, modificar, revocar o confirmar la resolución emitida por el órgano legislativo, mediante los recursos de revocatoria y jerárquico. Finalmente, respecto al art. 14 del aludido Reglamento, no se especificó qué tipo de actos u omisiones consideradas como contravenciones administrativas pueden merecer de manera gradual y proporcional las sanciones estipuladas.

En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional, el art. 202.1 de la CPE.

III.1. Sobre el control normativo de constitucionalidad

El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de la constitucionalidad y precautelar el respeto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales.

La Norma Suprema en sus arts. 132 y 133 consagra a la acción de inconstitucionalidad como una acción de defensa, la que se configura como un derecho de toda persona individual y colectiva, afectada por una norma jurídica incluida en una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial contraria a la Norma Suprema, a presentar una acción de inconstitucionalidad sujeta a un procedimiento previsto por ley.

Respecto a los alcances del control de constitucional, el extinto Tribunal Constitucional, en la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado por la SC 0051/2005-R de 18 de agosto, precisó: “…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas…” (las negrillas nos corresponden).

Al respecto, la SCP 1925/2012 de 12 de octubre, determinó:“El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.

(…)

La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga homes; es decir, surte plenos efectos respecto a todos…”(énfasis añadido).

III.2. El Estado Unitario, Social de Derecho, Plurinacional Comunitario con Autonomías

El art. 1 de la CPE, establece: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”.

Al respecto, la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, sostuvo que Bolivia: “…se constituye en un modelo de Estado en el que se establece cuatro niveles decisorios con capacidad legislativa, el nivel central del Estado (Asamblea Legislativa Plurinacional) para el Estado boliviano, el gobierno autónomo departamental (Asamblea Legislativa Departamental) para el ámbito de jurisdicción, el gobierno autónomo municipal (Concejo Municipal) en el ámbito de su jurisdicción, y las autonomías indígena originario campesinas (Instancia que identifique su Estatuto de acuerdo a sus propias instituciones).

De acuerdo con la SCP 1714/2012 de 1 de octubre, el nuevo modelo de Estado cuenta ‘…con nuevas características organizacionales y territoriales: autonomías instituidas dentro del marco de la unidad del Estado y con estructuras plurales como el carácter comunitario, que realzan su aspecto diferenciador a las estructuras ya vividas, según proyecta la Constitución Política del Estado en su Preámbulo y en la norma contenida en su art. 1. Características que se encuentran cimentadas bajo el andamiaje de nuevos principios y valores supremos de carácter plural que deben converger de manera armónica y sinérgica’.

Por su parte la SCP 2055/2012 señala que: ‘…el modelo de Estado Plurinacional con autonomías, se edifica en una nueva organización territorial y en una diferente distribución de poder público a nivel territorial, lo que implicará el ejercicio por parte de las entidades territoriales autónomas de atribuciones y competencias que antes pertenecían al nivel central del Estado, por el carácter plurinacional, la estructura del nuevo modelo de Estado plurinacional implica que los poderes públicos tengan una representación directa de los pueblos y naciones indígenas originarias y campesinas, según normas y procedimientos’.

De lo expuesto, se puede observar que nos encontramos en el marco de una nueva realidad constitucional, que exige un largo proceso de reforma y refundación institucional que, de acuerdo a Joan Prats, debe estar acompañado: ‘no sólo de las leyes postconstitucionales sino también por el ajuste de los comportamientos, los valores y las actitudes sociales, al nuevo orden constitucional y legal’; pero, además, en relación al régimen autonómico y la refundación del sistema administrativo e institucional, a partir de la división territorial o vertical del poder público, corresponde a todas las instituciones del Poder Público, participar en el proceso de construcción y configuración del derecho autonómico y del modelo de Estado” (el resaltado es nuestro).

III.3. Los principios de separación de funciones o facultades, en los órganos de las entidades territoriales autónomas

Sobre este tema, la referida Declaración Constitucional Plurinacional, señaló lo siguiente: “En el marco de la organización territorial o vertical del Estado, se puede comprender que el principio de la separación, coordinación y cooperación de los órganos del poder público, establecido en el art. 12 de la CPE, es principio que se aplica y extiende a los órganos de las entidades territoriales autónomas.

Por ello, la Ley Marco de Autonomía y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’ establece en su art. 12 que: ‘I. La forma de gobierno de las entidades territoriales autónomas es democrática, participativa, representativa y comunitaria allá donde se la practique, con equidad de género. II. La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí’.

Los principios de separación y coordinación de los órganos de las entidades territoriales autónomas, fueron plasmados de manera transversal en los preceptos establecidos para las entidades territoriales autónomas en la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado. Primeramente el art. 272 de la CPE, señala que la autonomía, entre otras cosas, es el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo; a lo cual el art. 283 de la CPE, complementa de manera específica, que el gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias, y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde.

Por tanto, y en concordancia con el mandato constitucional, se puede inferir que el Concejo Municipal delibera, legisla y fiscaliza, en tanto que el Órgano Ejecutivo presidido por el Alcalde, reglamenta y ejecuta, postulado que ha sido ratificado supra, por las SSCC 1714/2012 y 2055/2012.

A ello, cabe recordar que el art. 410.II.4 de la CPE, en referencia a la jerarquía para la aplicación de la norma establece a ‘Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes’, como normas que se encuentran jerárquicamente por debajo de la legislación emitida por los órganos deliberativos de los diferentes niveles de gobierno.

Entonces, el principio de separación de órganos traducida en una separación de funciones o facultades, identificadas por la Ley Fundamental, no es otra cosa que la división horizontal del poder replicada en los órganos de las entidades territoriales autónomas, con el fin concretar una división funcional del trabajo en los niveles subnacionales del Estado.

Sin embargo, para ejercer correctamente la titularidad de las facultades o funciones asignadas constitucionalmente a los órganos de las entidades territoriales autónomas, la separación de funciones debería estar acompañada de una óptima separación de administraciones, es decir, que cada órgano pueda consolidarse como una entidad con autonomía de gestión administrativa, presupuestaria y técnica.

(…)

Por lo expuesto, si bien un gobierno autónomo municipal, no se encuentra posibilitado de instituir al interior de su gobierno la separación de administraciones para sus órganos, debe buscar los mecanismos alternativos que puedan garantizar la correcta separación de funciones y facultades de los órganos.

Finalmente, la separación de los órganos de las entidades territoriales autónomas, pretenderá consolidar un gobierno autónomo en el cual sus órganos no tengan interdependencia administrativa ni coercitiva, lo cual obliga a estos órganos a coordinar y cooperarse mutuamente para el logro de objetivos en pro del municipio y sus habitantes” (las negrillas y subrayado nos pertenecen).

III.4. El debido proceso en su componente del derecho a la impugnación

Sobre este tema, la SCP 0275/2012 de 4 de junio, asumió los siguientes entendimientos: “…La garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos, permitiendo que una autoridad distinta de la inicialmente competente, investida además de otra jerarquía administrativa, pueda evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos insertos en la decisión inicial, dando lugar de ésta manera a un irrestricto acceso a la justicia, aspecto íntimamente relacionado con el derecho a la defensa.

La eventualidad de impugnar un fallo desfavorable, posibilita que el administrado, reclame aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando en qué grado estas omisiones o distorsiones han afectado sus derechos. El responder en segunda instancia todos los agravios denunciados es obligación ineludible de la instancia de alzada”.

Por su parte, la SCP 1853/2013 de 29 de octubre, señaló que: “El debido proceso como instituto jurídico que garantiza el respeto de derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso, contiene entre sus elementos al derecho de impugnación como un medio de defensa. Con la finalidad de resguardar derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso o procedimiento judicial o administrativo, la Constitución Política del Estado, establece el principio de impugnación en el art. 180.II, al disponer: ‘Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales’, lo que implica que todo procedimiento en el ámbito privado o público, debe prever un mecanismo para recurrir del acto o resolución que se considere lesivo a un derecho o interés legítimo de alguna de las partes a objeto que se restablezca o repare el acto ilegal u omisión indebida, demandado como agravio, en que hubiere incurrido la autoridad pública o privada. Lo que se pretende a través de la impugnación de un acto judicial o administrativo, no es más que su modificación, revocación o sustitución, por considerar que ocasiona un agravio a un derecho o interés legítimo; es decir, el derecho de impugnación se constituye en un medio de defensa contra las decisiones del órgano jurisdiccional o administrativo” (las negrillas nos corresponden).

Bajo esa misma óptica, la SCP 0573/2020-S4 de 16 de octubre, sostuvo que: “El ejercicio de este derecho se halla garantizado por la propia Constitución Política del Estado, puesto que, el derecho a la doble instancia se materializa con el principio de impugnación que rige en todo proceso donde se imparte justicia, siendo parte de los elementos que configuran el debido proceso, se constituye en un medio de defensa que se encuentra instituido en el art. 180.II de la CPE, y permite a las partes resguardar sus derechos y garantías en la causa, ya sea de naturaleza administrativa o judicial, que además se encuentra vinculada al derecho de acceso a la justicia por cuanto el hecho de que no se obtenga una respuesta a la impugnación o se desestime esta, en sus alcances afecta no solo el derecho a recurrir sino también el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y por ende a la defensa; puesto que, coartar o no responder la impugnación implica negación de justicia hacia las partes, quienes conforme ya se mencionó, tienen a su alcance este derecho para procurar que una autoridad jerárquica superior, revise el fallo impugnado y enmiende las irregularidades o vicios que se pudiesen generar en la sustanciación de los procesos y la emisión de las resoluciones, restableciendo los derechos vulnerados; estos medios impugnatorios hacen referencia a recursos que reconoce el ordenamiento jurídico administrativo y judicial; constituyendo además una forma de fiscalización de los fallos y actos del proceso, que se activa a instancia de parte precisamente solicitando el control de la actividad jurisdiccional a través de una autoridad superior en jerarquía” (el resaltado es agregado).

III.5. El debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo sancionador

Sobre la observancia del debido proceso en los procesos administrativos sancionatorios, la SC 0281/2010-R de 7 de junio, precisó que: “…el derecho al debido proceso no solamente es exigible dentro de los procesos judiciales, sino que también abarcan a los procesos administrativos, jurisprudencia que no contradice los principios constitucionales; y que por lo tanto, es compatible con la Constitución vigente; y que, además ha sido reiterada recientemente en la jurisprudencia de la presente gestión, específicamente en la SC 0014/2010-R de 12 de abril, establece lo siguiente: ‘…la Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, lo que implica que la naturaleza del debido proceso está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, como un principio procesal y como una garantía de la administración de justicia’” (las negrillas son adicionadas).

Razonamiento asumido por este Tribunal en la SCP 0567/2012 de 20 de julio, que ratificando el mismo criterio concluyó que: “El debido proceso es una garantía de orden constitucional, que en virtud de los efectos de irradiación de la Constitución Política del Estado, es aplicable a cualquier acto administrativo que determine algún tipo de sanción de ése carácter que produzca efectos jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las personas.

Como ya se ha definido en otras Sentencias Constitucionales, el doctrinario Ticona Póstigo, ha señalado que: ‘El debido proceso legal, proceso justo o simplemente debido proceso (así como el derecho de acción, de contradicción) es un derecho humano fundamental que tiene toda persona y que le faculta a exigir del Estado un juzgamiento imparcial y justo, ante un juez responsable, competente e independiente, pues, él «Estado no sólo está obligado a proveer la prestación jurisdiccional (cuando se ejercitan los derechos de acción y contradicción) sino a proveerla bajo determinadas garantías mínimas que le aseguren tal juzgamiento imparcial y justo». A criterio del tratadista Saenz, «el Debido Proceso en su dimensión adjetiva, se refiere a toda aquella estructura de principios y derechos que corresponden a las partes durante la secuela de todo tipo de proceso, sea este jurisdiccional, sea administrativo, o sea corporativo particular»'.

Como también ya se expuso en la abundante jurisprudencia constitucional, cualquier proceso administrativo sancionatorio, más aún si este puede derivar en sanciones como la destitución de determinado funcionario público, debe contener los elementos: i) al juez natural, ii) legalidad formal, iii) tipicidad, iv) equidad y v) defensa irrestricta.

El tratadista español, Eduardo García Enterría, al referirse al proceso administrativo sancionador, indicó que: '…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal'” (el resaltado nos corresponde).

III.6. Sobre la potestad administrativa sancionadora en el marco del modelo de Estado

Respecto a los límites de la potestad sancionadora del Estado, la SCP 0100/2014 de 10 de enero, señaló que la misma: “…se encuentra limitada por los principios valores, derechos y garantías previstos en la Constitución Política del Estado y en los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos.

Efectivamente, debe considerarse que nuestro modelo de Estado tiene, además de características propias como la plurinacionalidad, la interculturalidad y la descolonización, elementos que lo inscriben dentro del marco de los Estados Constitucionales actuales, en los que se apuesta por Constituciones plurales, garantizadas y normativas, con un amplio catálogo de principios, valores, derechos y garantías fundamentales, que se encuentran dotadas de garantías específicas de interpretación, que hacen que la parte axiológica y dogmática de la Constitución Política del Estado tenga un peso decisivo, no sólo en cuanto a su aplicación directa, sino también porque se constituyen en fundamento y límites de las diferentes funciones del poder público.

Así, respecto a la facultad sancionadora del Estado, constituida no solo por el derecho penal, sino también por el derecho administrativo sancionador, es evidente que, en virtud al principio de supremacía constitucional (art. 410 de la CPE), las normas sustantivas y procesales que se crean para el efecto, deben estar enmarcadas en las normas constitucionales, donde tiene un rol fundamental la parte dogmática de la Constitución Política del Estado, pero también en las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad.

Entonces, el legislador y las autoridades administrativas, en la Reglamentación, no poseen una discrecionalidad absoluta al momento de legislar y de definir qué conductas serán consideradas delitos, infracciones o contravenciones, definir las sanciones y el procedimiento para el efecto, sino que deben respetar el sustento axiológico y dogmático de la Constitución Política del Estado, en especial los derechos y garantías de las personas que se constituyen en el fundamento y límite del poder sancionador del Estado y, de no hacerlo, se abre la vía del control normativo de constitucionalidad, ya que, en el marco de nuestro Estado Plurinacional y Comunitario, que recoge los postulados del Estado Constitucional, el carácter normativo de la Constitución Política del Estado se encuentra garantizado a través del Tribunal Constitucional Plurinacional” (las negrillas y subrayado nos pertenecen).

III.7. La acción de inconstitucionalidad ante la derogación sobreviniente de una norma

La SCP 0037/2016 de 23 de marzo, respecto a los alcances de la acción de inconstitucionalidad, sostuvo que: “La noción de supremacía constitucional, surge de la propia naturaleza normativa de la Constitución, la que se erige como fuente primaria del ordenamiento jurídico, el que no es otra cosa que el conjunto de previsiones que conforman el derecho positivo de un Estado y que se compila en un sistema normativo, en virtud de la unidad y coherencia que le imprimen los valores, principios y reglas establecidas en la Constitución; dicho de otra forma, el orden jurídico de la sociedad política se estructura a partir de la Norma Fundamental, ya que es ella la que determina la estructura básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten entre los miembros de la sociedad, o lo que es lo mismo: establece el orden jurídico del propio Estado; por lo que, su protección y control de su aplicación se han encargado a una jurisdicción especial: la jurisdicción constitucional que se encuentra representada en su única instancia, por el Tribunal Constitucional Plurinacional y, a cuyas decisiones, la propia Constitución, delega el resguardo de su integridad y supremacía.

Razonando en similar sentido, la Corte Constitucional de Colombia, señala que: ‘…la Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica (v. gr. establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como instrumental (proporciona los mecanismos para lograr armonía y coherencia en la aplicación de la Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales como fines prioritarios del Estado, y el establecimiento de controles de todo el ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su integridad”’.

Más adelante, el referido fallo constitucional, haciendo alusión a la acción de inconstitucionalidad abstracta, refirió lo siguiente: “…las normas que sean impugnadas de inconstitucionales, deberán encontrarse vigentes al momento de su impugnación; pues, como se manifestó, la finalidad de la acción abstracta de inconstitucionalidad, es expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones legales que sean incompatibles con los preceptos constitucionales, ya que -se reitera- no tendría sentido pronunciarse sobre una norma que ya no forma parte del ordenamiento jurídico, porque precisamente ha sido derogada, abrogada o ya no se encuentra vigente por alguna otra razón” (énfasis agregado).

Entendimiento que a su vez fue complementado por la SCP 0065/2016 de 1 de septiembre, puntualizando que: “…para la interposición de una acción de inconstitucionalidad abstracta, no resulta suficiente que las normas demandadas contraríen los preceptos contenidos en la Ley Fundamental, sino que también se encuentren en plena vigencia a tiempo de formularse la demanda; concepto que si bien está claramente definido, corresponde ser complementado en el sentido de que, el test de constitucionalidad, tampoco procederá, cuando la norma demandada de inconstitucionalidad, haya sido removida del ordenamiento jurídico a través de otro mecanismo, declarándose su abrogatoria o derogatoria” (las negrillas corresponden al texto original).

Razonamiento reiterado por la SCP 0089/2017 de 29 de noviembre.

III.8. Análisis del caso concreto y test de constitucionalidad

El accionante demanda la inconstitucionalidad de los arts. 11, 12.4, 13 y 14.3 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba, por ser presuntamente contrarios a los arts. 7, 12, 28, 115.II, 117.I, 180.II, 256 y 410 de la CPE; y, 8.1 y 2 inc. h) de la CADH.

A los fines de analizar los cargos de inconstitucionalidad expuestos por el accionante, esta jurisdicción se encuentra en la obligación de efectuar el test de constitucionalidad, resolviendo los ejes que fueron identificados en el planteamiento de la acción de inconstitucionalidad presentada; en consecuencia, esta vía de control de constitucionalidad tiene como objeto que el Tribunal Constitucional Plurinacional, realice el referido test o examen de la compatibilidad o incompatibilidad de los artículos impugnados, inmersos en el aludido Reglamento, de acuerdo a los principios, valores y normas del texto constitucional, circunscribiéndose al estudio de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Ley Fundamental, con el fin de establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad.

Bajo ese contexto, corresponde señalar en principio que las normas legales ahora cuestionadas, se hallan consignadas en el Título II, Capítulo II referido a la denuncia y su procedimiento del aludido Reglamento.

a) Con relación al art. 11 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua

Respecto al artículo que antecede, el accionante denunció como cargos de inconstitucionalidad, que el Concejo Municipal al atribuirse la capacidad de juzgar al Alcalde Municipal, estaría subordinando al órgano ejecutivo o lo situaría en inferioridad jurídica frente al órgano deliberante; hecho que, contraviene lo previsto en el art. 12 de la CPE, vulnerando los principios de independencia y separación de ambos órganos; dado que, por disposición de la norma cuestionada, el ente deliberante a través de su Comisión de Ética, tendría la facultad de procesar y recomendar sanciones contra el alcalde municipal, aplicándolas con discrecionalidad absoluta.

El art. 11 del aludido Reglamento, establece el procedimiento a seguir en la sustanciación de las denuncias contra la Alcaldesa o Alcalde, Concejalas y Concejales. En ese contexto, corresponde verificar si dicha disposición contradice los principios y normas constitucionales, tal como alega el accionante.

Ahora bien, el art. 7 de la citada Norma Suprema determina que: “La soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada. De ella emanan, por delegación, las funciones y atribuciones de los órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible”. Por su parte, el art. 12.I constitucional, señala que: “…La organización del Estado se fundamentada en los principios de independencia, separación, coordinación y cooperación de sus órganos (las negrillas son añadidas); asimismo, el parágrafo III previene que las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí. En correspondencia con dicho precepto constitucional, el art. 12 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) -Ley 031 de 19 de julio de 2010-, estipula que la organización de los gobiernos autónomos se basa en la independencia, separación, coordinación y cooperación de los órganos legislativo y ejecutivo, cuyas funciones no pueden ser reunidas en un solo órgano, tampoco son delegables entre sí.

De acuerdo al desarrollo jurisprudencial glosado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el actual modelo de Estado se cimienta en una nueva organización territorial y la distribución de poder público a nivel territorial, lo que implica el ejercicio por parte de las entidades territoriales autónomas de atribuciones y competencias que antes pertenecían al nivel central del Estado, y que los poderes públicos tengan una representación directa de los pueblos y naciones indígenas originarias y campesinas, según las normas y procedimientos establecidos para tal efecto.

En ese contexto, y según lo expresado en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, los principios de separación, coordinación y cooperación de los órganos del poder público, previsto en el citado art. 12 de la Ley Fundamental, son aplicables y se extienden a los órganos de las entidades territoriales autónomas, los mismos que fueron plasmados de manera transversal en el art. 272 de la CPE, señalando que la autonomía, entre otras cosas, es el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo; de otro lado, el art. 283 constitucional, complementa señalando que el gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias, y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde; llegando a inferir que, en observancia del mandato constitucional, el Concejo Municipal delibera, legisla y fiscaliza, en tanto que el Órgano Ejecutivo presidido por el alcalde, reglamenta y ejecuta.

En tal sentido, al quedar establecido que los órganos de las entidades territoriales autónomas son independientes entre sí, a efectos de ejercer correctamente la titularidad de sus facultades constitucionalmente asignadas; el ente deliberante, no puede establecer normas administrativas de carácter obligatorio para el órgano ejecutivo y viceversa, siendo extensible esta situación para temas administrativos, debiendo en tal virtud contar con sus propios reglamentos, buscando en su caso los medios alternativos que garanticen la correcta separación de funciones y facultades de dichos órganos; extremo que, de ninguna manera puede significar que los Alcaldes queden exentos de las sanciones que correspondan, debiendo más bien el Concejo Municipal encontrar los mecanismos necesarios en el marco de su facultad fiscalizadora, acudiendo a las instancias legales competentes, con el fin de sancionar a la autoridad edil que incurra en faltas cometidas en el ejercicio del cargo, entre otras, conforme se razonó en el aludido Fundamento Jurídico III.3 de esta resolución constitucional.

En consecuencia, estando garantizados los principios de independencia y separación de los órganos del poder público, aplicable y extensible a los órganos de las Entidades Territoriales Autónomas (ETA), el art. 11 del indicado Reglamento al haber establecido un procedimiento para la sustanciación de las denuncias contra el Alcalde o Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua, transgrede los arts. 7 y 12 de la CPE; por ello, corresponde su expulsión del citado Reglamento, solamente en cuanto concierne a la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal, por ser contrario a los preceptos constitucionales antes señalados.

b) Respecto de los arts. 12.4 y 14.3 del referido Reglamento

Con relación a los citados artículos, el accionante denunció como cargos de inconstitucionalidad, que la suspensión del cargo de Alcalde aunque por un tiempo limitado, implicaba restringir su mandato y en consecuencia, suspender los derechos políticos que tiene todo ciudadano; causales que se hallan previstas en el art. 28 de la CPE, entre las cuales, no se encuentra la sanción administrativa por supuestas infracciones al ordenamiento jurídico interno que regula a los servidores públicos electos.

En lo pertinente, el art. 12.4 del aludido Reglamento, previene los plazos en la sustanciación de las denuncias contra el Alcalde o Alcaldesa; indicando asimismo, que en el informe y recomendaciones que evacúe la Comisión de Ética, se encuentra entre otras alternativas, la suspensión hasta un máximo de treinta días calendario del cargo a la Alcaldesa o Alcalde, Concejala o Concejal, sin goce de haberes; vale decir que, lo que el cuestiona específicamente de este artículo, es la posibilidad de suspender a la mencionada autoridad edil de manera temporal, por un tiempo limitado.

Con carácter previo al análisis y estudio de los cargos de inconstitucionalidad formulados por el accionante, es menester aclarar que, la viñeta cuarta, numeral 4, del art. 12 del señalado Reglamento, en la que se halla inmersa la redacción referida en líneas precedentes -suspensión de la Alcaldesa o Alcalde-, fue dejada sin efecto mediante Resolución Municipal 19/2020 de 21 de abril, emitida por el Concejo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba, en mérito al Informe MAEC 41/2020; consiguientemente, en la actualidad no existe materia sobre la cual este Tribunal pueda ejercer el control de constitucionalidad.

De otro lado, si bien la jurisprudencia constitucional glosada en el aludido Fundamento Jurídico III.7 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, determinó que las normas objetadas de inconstitucionales, debían encontrarse vigentes al momento de su impugnación; dicho entendimiento fue complementado, estableciendo que el test de constitucionalidad no podrá ser ejecutado en los casos en los cuales al momento de efectuarse el contraste, la norma cuestionada haya sido removida del ordenamiento jurídico, no obstante que cuando fue denunciada de inconstitucional, hubiera estado en plena vigencia. En ese marco, cualquier pronunciamiento que el Tribunal Constitucional Plurinacional pueda emitir, resultaría infructuoso en esencia, debido a que la norma demandada de inconstitucional desapareció, vale decir, fue eliminada del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua.

Ahora bien, el art. 14 del predicho Reglamento describe las sanciones impuestas por el Pleno del Concejo Municipal de Colcapirhua; entre ellas, se consigna el inc. 3), referido a la suspensión hasta un máximo de treinta días calendario del cargo a la Alcaldesa o Alcalde, Concejala o Concejal, sin goce de haberes, cuyos cargos de inconstitucionalidad son los mismos que los expresados para el artículo anterior.

En esa virtud, el art. 28 de la Norma Suprema, determina que:

“El ejercicio de los derechos políticos se suspende en los siguientes casos, previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida:

1. Por tomar armas y prestar servicio en fuerzas armadas enemigas en tiempos de guerra;

2. Por defraudación de recursos públicos; y,

3. Por traición a la patria” (el resaltado es propio).

Como se puede apreciar, en el citado precepto constitucional no se advierte la suspensión temporal como causal para la suspensión de los derechos políticos de las ciudadanas y ciudadanos -vale decir el derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político-, sino solamente destitución definitiva previa sentencia condenatoria ejecutoriada; toda vez que, si bien en el marco de la facultad fiscalizadora que los concejos municipales pueden ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo -según lo previsto en el art. 283 constitucional-, estableciendo sanciones equivalentes en una ley municipal para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal; sin embargo de ello, debe existir un límite en cuanto a dichas sanciones en lo concerniente a la suspensión de las autoridades electas -como ya se precisó-; en consecuencia, el aludido inc. 3) del art. 14 del indicado Reglamento, transgrede los arts. 28 y 116.I de la CPE, al imponer una sanción a la Alcaldesa o Alcalde antes de que exista una sentencia con calidad de cosa juzgada, vulnerando así el principio de inocencia, aplicable también en materia administrativa.

Asimismo, el aludido accionante denunció además como cargos de inconstitucionalidad, que en los tres incisos contenidos en el citado precepto reglamentario, no se especificó qué tipo de actos u omisiones consideradas como contravenciones administrativas, pueden merecer de manera gradual y proporcional las sanciones estipuladas como corresponde al principio de taxatividad, abriendo un ilimitado escenario de abuso de poder, discrecionalidad y arbitrariedad, respondiendo únicamente al criterio subjetivo de los miembros del Concejo Municipal, o a una determinada coyuntura política.

El art. 14 del señalado Reglamento, además del inc. 3), analizado en líneas precedentes, consigna los incisos 1) y 2) en los cuales se detallan las sanciones que podrá imponer el Pleno del Concejo Municipal, entre ellas se encuentran: la llamada de atención por escrito que deberá ser formalizada por la Presidenta o Presidente del aludido órgano deliberante en representación del Pleno, así como el descuento hasta el 20% del total ganado en su haber básico.

Al respecto, corresponde señalar que los razonamientos expresados en el análisis del art. 11 del predicho Reglamento, son perfectamente aplicables a estos tipos de sanciones; correspondiendo acotar que, en virtud al art. 113.I de la LMAD, la administración pública de las entidades territoriales autónomas, se rige por las normas de gestión pública emitidas en el marco de la Constitución Política del Estado y disposiciones legales vigentes; por su parte, el art. 27 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), establece que cada entidad del sector público elaborará en el marco de las normas básicas dictadas por los órganos rectores, su propio reglamento específico para el funcionamiento del Sistema de Administración del Personal. De donde se puede colegir que en aplicación del principio de separación de órganos del poder público, previsto en el art. 12.I de la CPE, aplicable y extensible a los órganos de las ETA, cada órgano del Gobierno Autónomo Municipal -como ya se precisó en párrafos precedentes- debe contar con sus propios reglamentos o resoluciones administrativas, los cuales regularán exclusivamente al órgano emisor de la norma, extremos que sin embargo deben estar establecidos en la Carta Orgánica, permitiendo que en el futuro cada órgano cuente con su propia reglamentación administrativa.

Consecuentemente, también corresponde declarar su inconstitucionalidad del indicado art. 14 del aludido Reglamento.

c) En lo concerniente al art. 13 del precitado Reglamento Municipal

El accionante denunció como cargos de inconstitucionalidad, que el citado precepto reglamentario conculca el principio de impugnación previsto en el art. 180.II de la CPE, aplicable también en los procesos administrativos o de cualquier índole, imposibilitando activar el control de legalidad, proporcionalidad y taxatividad vinculados al debido proceso e impidiendo el derecho a recurrir, impugnar o doble instancia para que otra autoridad jerárquica pueda revisar, modificar, revocar o confirmar la resolución emitida por el órgano legislativo.

El referido art. 13, señala que las resoluciones del Pleno del Concejo Municipal que declaren procedente o improcedente las denuncias contra el Alcalde o Alcaldesa, Concejalas o Concejales con base en el informe y recomendaciones de la Comisión de Ética, será en única instancia y por tanto no son recurribles en la vía administrativa.

Sobre este punto, el art. 180.II de la Norma Suprema, determina: “Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales”, y conforme previene el art. 410.II de la CPE, el bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales; en ese marco, el art. 8.2 inc. h) de la CADH señala que, toda persona tiene derecho a recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. Al respecto, la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo constitucional, dejó sentado que el ejercicio de este derecho se encuentra garantizado por la propia Constitución Política del Estado; puesto que, el derecho a la doble instancia se materializa con el principio de impugnación que rige en todo tipo de proceso, siendo aplicable no solo en la vía judicial, sino también en el ámbito administrativo, permitiendo a las partes resguardar sus derechos y garantías; puesto que, el hecho de desestimarse u obviarse la misma -impugnación-, afecta no solo el derecho a recurrir del acto o resolución que se considere lesivo a alguna de las partes, sino también el acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y por ende a la defensa.

En mérito a lo señalado, y al tenor de lo glosado en el Fundamento Jurídico III.6 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, no debe soslayarse que las normas reglamentarias o de cualquier índole que sean creadas, deben estar enmarcadas de manera indefectible en los preceptos constitucionales, en virtud al principio de supremacía constitucional prevista en el art. 410.II de la Ley Fundamental; en ese sentido, el legislador así como las autoridades administrativas no poseen discrecionalidad absoluta al momento de legislar, definir las conductas que serán consideradas delitos o sanciones y el procedimiento para tal efecto, así como establecer infracciones o contravenciones; sino por el contrario, deben respetar el sustento axiológico y dogmático de la Constitución Política del Estado, en especial los derechos y garantías de las personas, ya que de no hacerlo se apertura la vía de control normativo de constitucionalidad.

Por los argumentos vertidos, corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 13 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos, por ser contrario al derecho al debido proceso previsto en los arts. 115.II y 117.I de la CPE, el cual se constituye en una garantía de orden constitucional aplicable también a cualquier acto administrativo que determine algún tipo de sanción de ese carácter, que produzca efectos jurídicos que repercuten en los derechos de las personas, conforme se tiene plasmado en el Fundamento Jurídico III.5 de esta resolución constitucional, en sus elementos del derecho a la defensa, a la impugnación, así como de acceso a la justicia, consagrados en los arts. 119.II, 180.II y 115.I de la Ley Fundamental y 8.2 inc. h) de la CADH.

En virtud a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional Plurinacional advierte que los arts. 11, 13 y 14 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos, ahora impugnados de inconstitucionales, vulneran los arts. 7, 12, 28, 115.II, 117.I, 180.II, 256 y 410 de la CPE; y, 8.2 inc. h) de la CADH, lo que deviene que los mismos no resulten ser acordes con la Constitución Política del Estado.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar:

1° La INCONSTITUCIONALIDAD de las palabras “Alcaldesa o Alcalde”, inmersas los arts. 11, 13 y 14, del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos, de acuerdo a los fundamentos vertidos precedentemente.

2° La IMPROCEDENCIA de la demanda de inconstitucionalidad concreta, respecto del art. 12.4 del aludido Reglamento.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que los Magistrados René Yván Espada Navía y MSc. Paul Enrique Franco Zamora son de Voto Disidente.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

CORRESPONDE A LA SCP 0049/2022 (viene de la pág. 25).

MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO