SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1195/2022-S2

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso en sus componentes de fundamentación, congruencia y valoración probatoria, al acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva e igualdad jurídica de las partes; y, del principio de seguridad jurídica; arguyendo que, en el proceso interno en el que se determinó su destitución, no se consideró que la responsabilidad administrativa, que se le indilgaba, prescribió a los dos años de cometida la contravención, y que privilegió en su aplicación los Reglamentos: Interno de Personal y Específico de la Administración de Personal y sus Procedimientos ambos de COSSMIL para fundar la incompatibilidad, inobservando la jerarquía normativa que prevé la Norma Suprema, pese a que para el sector salud quedó excluida dicha prohibición, tal cual entendió la jurisprudencia constitucional y la Ley 2104, irregularidades que, lejos de ser subsanadas por el Gerente General demandado, mediante la Resolución de Recurso Jerárquico 001/2021 de 9 de junio, ratificó su despido, resultando en una determinación al margen de los elementos del debido proceso invocados.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el contenido esencial del debido proceso en su componente derecho a una resolución fundamentada y motivada. Jurisprudencia uniforme

Al respecto, la SC 1289/2010-R de 13 de septiembre, estableció que: “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, contenida en la SC 0752/2002-R de 25 de junio, recogiendo lo señalado en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, ha establecido que el derecho al debido proceso ‘…exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión”’.

Sobre el mismo entendimiento jurisprudencial, este Tribunal en la    SCP 0893/2014 de 14 de mayo, sostuvo que: «La motivación es una exigencia constitucional de las resoluciones judiciales y administrativas o cualesquiera otras, expresadas en una resolución en general, sentencia, auto, etcétera, porque sin ella se vulnera la garantía del debido proceso (art. 115.I de la CPE). El contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada fue desarrollado en la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, y complementado por la SCP 0100/2013 de 17 de enero, teniendo en cuenta las finalidades que persigue este derecho fundamental.

Así, las señaladas Sentencias Constitucionales Plurinacionales, concluyeron que las finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión cuáles son: “1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad” (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre); y, “…5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo, que implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos…” (SCP 0100/2013 de 17 de enero).

Sobre el segundo contenido; es decir, lograr el convencimiento de las partes de que la resolución no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia, en la SCP 2221/2012, el Tribunal Constitucional ha desarrollado las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, señalando: “…la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) una 'decisión sin motivación', o extiendo esta es b.2) una 'motivación arbitraria'; o en su caso, b.3) una 'motivación insuficiente”, desarrollando más adelante, el contenido de cada una de ellas.

“b.1) Por ejemplo, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.), no da razones (justificaciones) que sustenten su decisión, traducido en las razones de hecho y de derecho, estamos ante la verificación de una ‘decisión sin motivación’, debido a que ‘decidir no es motivar’. La ‘justificación conlleva formular juicios evaluativos (formales o materiales) sobre el derecho y los hechos sub iudice [asunto pendiente de decisión]’.

b.2) Del mismo modo, verbigracia, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.) sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio o jurídico alguno, y alejadas de la sumisión a la Constitución y la ley, se está ante una ‘motivación arbitraria’. Al respecto el art. 30.II de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) ‘Obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa sólo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, es escrito cumplimiento de las garantías procesales’.

En efecto, un supuesto de ‘motivación arbitraria’ es cuando una decisión coincide o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o, en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (SC 0965/2006-R), que influye, en ambos casos, en la confiabilidad de las hipótesis fácticas (hechos probados) capaces de incidir en el sentido, en los fundamentos de la decisión. Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión.

En este sentido, la SC 0802/2007-R de 2 de octubre, dentro de un proceso administrativo sancionador señaló: ‘Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan co procesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el hecho acusado’.

b.3) De otro lado, cuando una resolución no justifica las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes, se está ante una 'motivación insuficiente’”.

Más adelante, la misma SCP 2221/2012, concluyó que las tres formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad “…son un tema que corresponderá analizar en cada caso concreto, debido a qué sólo en aquéllos supuestos en los que se advierta claramente que la resolución es un mero acto de voluntad, de imperium, de poder, o lo que es lo mismo de arbitrariedad, expresado en decisión sin motivación o inexistente, decisión arbitraria o decisión insuficiente, puede la justicia constitucional disponer la nulidad y ordenar se pronuncie otra resolución en forma motivada”» (las negrillas son nuestras).

En ese orden, la SCP 0611/2015-S3 de 17 de junio, estableció: “El art. 115.II de la CPE, consagró el debido proceso, entendido por el entonces Tribunal Constitucional, en la SC 2798/2010-R de 10 de diciembre, como: ‘…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos’”.

III.2.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes del proceso sumario instaurado a instancia de COSSMIL contra la ahora accionante, por tener un vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad con su hermana -también trabajadora de esa institución-, se estableció la existencia de responsabilidad administrativa por infringir los arts. 20 inc. d) del Reglamento Interno de Personal y 38.3 inc. i) del Reglamento Específico de la Administración de Personal y sus Procedimientos, ambos de COSSMIL, determinándose mediante la Resolución Sumarial T.A.S. 015/2020 de 29 de octubre, su destitución, por incurrir en incompatibilidad para ejercer sus funciones (Conclusión II.1), y que habiendo activado la prenombrada el recurso de revocatoria, la Autoridad Sumariante de dicha entidad, a través de la Resolución Sumarial Recurso de Revocatoria T.A.S. 008/2020 de 2 de diciembre, ratificó la decisión impugnada (Conclusión II.2); siendo objeto del recurso jerárquico por la aludida, se pronunció la Resolución de Recurso Jerárquico 001/2021 de  9 de junio, por el Gerente General demandado, confirmando la Resolución Sumarial Recurso de Revocatoria y mantuvo la “…SANCIÓN DE DESTITUCIÓN…” (sic [Conclusión II.3]).

Consecuencia de este último actuado procesal, la peticionante de tutela aseveró la conculcación de sus derechos invocados, sosteniendo que el Gerente General demandado no reparó las irregularidades dentro del proceso administrativo interno instaurado en su contra, donde se le estableció responsabilidad administrativa y sancionó con su destitución, pese a que aquella, prescribió a los dos años de ser cometida la contravención, privilegiando la aplicación de los citados Reglamentos Internos de COSSMIL por encima del Estatuto del Funcionario Público, para fundar la incompatibilidad con su hermana que trabajaba en la misma institución, inobservando la jerarquía normativa que prevé la Norma Suprema y apartándose de la jurisprudencia constitucional y la Ley 2104, que excluyen al sector salud de esa prohibición; para finalmente, mediante la Resolución de Recurso Jerárquico 001/2021, ratificar su destitución, tornándose en una determinación al margen de los elementos del debido proceso reclamados.

Antes de ingresar al análisis de fondo de la cuestión planteada, cabe tener presente que, considerando que la acción de amparo constitucional se rige por el principio de subsidiariedad en su presentación -lo que implica el agotamiento previo de todo mecanismo prestablecido en el ordenamiento normativo de la materia que se trate-, en el caso sub judice, al haberse recurrido la decisión de revocatoria emitida por la autoridad sumariante, y siendo que la autoridad jerárquica en ejercicio de su facultad revisora tenía la oportunidad de corregir, enmendar y/o anular la decisión asumida por el inferior en grado, corresponde que el análisis tenga lugar a partir de la Resolución de Recurso Jerárquico 001/2021, procediendo a verificar si su contenido se pronunció en el marco de los componentes del debido proceso invocados; o si en su caso, fue dictada con carencia de estos, como finalmente se denuncia.

Para cuyo cometido, resulta necesario el estudio del aludido fallo en función a los puntos recurridos en el recurso jerárquico, cuya supuesta desconsideración hubiera provocada la lesión de los derechos alegados como vulnerados, consistentes en los siguientes:

1)  Según el art. 16 del DS 26237 -modificatorio del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, DS 23318-A-, se estableció que la responsabilidad administrativa prescribe a los dos años de cometida la contravención, aspecto que no fue considerado en el fallo revocatorio;

2)  Se mencionó al Reglamento Interno de Personal de COSSMIL aprobado mediante Resolución 030/2011 de 1 de diciembre, cuya validez se encontraría en “tela de juicio”, debido a la vigencia de las Resoluciones Ministeriales “…737/2009, Y 728/2015…” (sic) que establecen la suspensión de la aprobación de reglamentos internos de trabajo, ratificando aquellos aprobados con anterioridad a la Norma Suprema vigente, sujetando su aplicación a los preceptos que no sean contrarios a la Ley Fundamental;

3)  Se citó a la Ley de Presupuesto General del Estado de la gestión 2010, sin considerar que el informe que dio lugar al proceso que se le instauró data de 2017; así también, la causa como tal es de 2020, no siendo aplicable dicha norma a su caso, solo porque su art. 20 inc. j) establece la prohibición de incompatibilidad de funciones de parientes consanguíneos, no encostrándose adecuada a la Constitución Política del Estado; y,

4)  No se consideró la SCP 1185/2017-S1 la cual estableció que el sector salud fue excluido de toda incompatibilidad de funciones.

En atención a dichos cuestionamientos, se pronunció la Resolución de Recurso Jerárquico 001/2021, cuyos fundamentos refieren:

i)   Con relación a la prescripción de la responsabilidad administrativa, la impetrante de tutela, pese a tener conocimiento que su hermana trabajaba en COSSMIL, ingresó como personal civil, incurriendo en la contravención de incompatibilidad por vínculo de parentesco que, si bien se suscitó en 1999, esta persiste y se mantuvo, prolongándose a través del tiempo, por cuanto no prescribió en absoluto;

ii)  El Reglamento Interno de Personal de COSSMIL, se constituye en el principal instrumento administrativo que rige a todo trabajador, incluida la ahora accionante quien fungía como Auxiliar de Enfermería en la ciudad de Cochabamba y su hermana como Secretaria de la Agencia Regional con sede en ciudad de Nuestra Señora de La Paz, ambas de dicha entidad, estando las aludidas conscientes de la existencia de incompatibilidad; lo que, convergió en un impedimento legal que les limitaba el ejercicio de sus funciones, en el marco del Reglamento Específico de la Administración de Personal y sus Procedimientos del referido ente, cuyo art. 38 inc. i) numeral 3 prevé dicha prohibición;

iii) El art. 20 inc. j) de la Ley de Presupuesto General del Estado para la gestión 2010, contempla la prohibición para los servidores públicos de ejercer funciones en una misma entidad, cuando exista parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, lo que subsiste por estar relacionada con los arts. 234.5 y 236.III de la CPE, en cuya base tiene sustento el Reglamento Interno de Personal de COSSMIL; y,

vi) Sobre la supuesta exclusión del sector público de las incompatibilidades de funciones por grados de parentesco “…no amerita ingresar en mayor polémica, ni en el análisis del Régimen Laboral al que se encuentra sujeto el Personal Civil de COSSMIL …” (sic); cuya prohibición se encuentra prevista en la Norma Suprema.

Desarrollados como fueron los puntos recurridos y los fundamentos sostenidos por la citada autoridad jerárquica en la referida decisión pronunciada, se advierte que evidentemente confirmó la señalada resolución de revocatoria, siendo cuestionada por haber supuestamente omitido la necesaria fundamentación y motivación.

Sobre dichos componentes del debido proceso, la jurisprudencia constitucional sostuvo que recae en toda autoridad -sea jurisdiccional o administrativa-, a tiempo de adoptar sus determinaciones la obligación de exponer las razones que la justifiquen, precisando los motivos en los que se sustenta de forma concisa y clara, y consignando el valor otorgado a los medios de prueba; además, de considerar que dicho despliegue intelectivo no consista en una mera relación de los documentos ni se limite a efectuar una simple mención de los requerimientos de las partes, sino contenga una estructura de forma y fondo que permita comprender las razones de la decisión que se asuma (Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional).

Bajo ese tenor jurisprudencial, corresponde ingresar al análisis propiamente del caso remitido a consideración, cuyo objeto tanto del primer como del segundo punto, tienden a cuestionar que con base en el art. 16 del DS 26237 -modificatorio del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, DS 23318-A-, ameritaba la prescripción del acto de contravención por el transcurso de dos años, y que la validez del Reglamento Interno de Personal de COSSMIL que funda su sanción de destitución, hubiera sido emitida cuando fue suspendida la aprobación de reglamentos internos de trabajo, y ratificados con anterioridad a la Norma Suprema vigente, en el marco de las Resoluciones Ministeriales 737/09 de 29 de septiembre de 2009 y 728/15 de 6 de octubre de 2015; al respecto, el fallo cuestionado, señaló con relación al primer cuestionamiento, que la prescripción de la responsabilidad administrativa no hubiera operado, porque al comprobarse la contravención de incompatibilidad por vínculo de parentesco de la trabajadora -accionante- juntamente con su hermana continuaban trabajando en COSSMIL; y si bien, dicha prohibición se hubiera suscitado en 1999, esta persiste y fue prolongada en el tiempo; asimismo, con relación a la vigencia y aplicación del Reglamento Interno de Personal de COSSMIL, se le explicó que este se constituye en el principal instrumento administrativo que se rige cuando fungía como Auxiliar de Enfermería en la ciudad de Cochabamba de dicha entidad, así como, a su hermana que ejercía el cargo de Secretaria de la Agencia Regional con sede en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz del mismo ente, cuyo art. 38 inc. i) núm. 3, prevé el impedimento legal que le limitaba el ejercicio normal de funciones, siendo igualmente contemplado por el Reglamento Específico de la Administración de Personal y sus Procedimientos de la precitada entidad; es decir, se tiene que ambos puntos cuestionados fueron respondidos por el demandado, habiendo explicado los motivos que explican sus pretensiones, constituyendo elementos suficientes de fundamentación y motivación; resultando un fallo munido de razones y justificaciones en lo pertinente.

Con relación al tercer punto, en el que se denuncia la aplicación de la Ley de Presupuesto General del Estado de la gestión 2010, misma que en su art. 20 inc. j) establece la prohibición de incompatibilidad de funciones de parientes consanguíneos, cuya extemporaneidad se cuestiona; debido a que, el proceso data de 2020; la determinación jerárquica sostiene que dicho precepto legal contemplaba la prohibición para los servidores públicos de ejercer funciones en una misma entidad; lo que, subsiste por estar relacionadas con los arts. 234.5 y 236.III de la CPE; sin embargo, dicho fallo no consideró las regulaciones de la Ley 2104, que en su Artículo Primero numeral IV prevé: “Los Servidores Públicos dependientes de las Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Servicio de Salud Pública y Seguridad Social, estarán solamente sujetos al Capítulo III del Título II y al Título V del presente Estatuto” (énfasis añadido), denotándose que el sector salud no está sujeto a las incompatibilidades previstas antes del art. 12 del EFP, donde se regulan las mismas para el ejercicio; en consecuencia, se advierte una falta de explicación del por qué debe aplicarse los reglamentos internos por encima del Estatuto del Funcionario Público y las modificaciones a este a través de la antes citada Ley, contrariando disposiciones de una norma jerárquicamente superior a reglamentos internos.

En el punto cuarto -relacionado al tercero-, donde pidió se observe el razonamiento establecido por la SCP 1185/2017-S1, referente a que el sector salud fue excluido de la incompatibilidad dentro de un caso análogo, de manera esquiva resolvió que “…no amerita ingresar en mayor polémica, ni en el análisis del Régimen Laboral al que se encuentra sujeto el Personal Civil de COSSMIL…” (sic), limitándose a citar normativa constitucional que prohíbe la concurrencia de dos personas consanguíneas en una misma institución pública, apartándose del razonamiento constitucional que con un criterio similar, advirtiendo la omisión de la jerarquía normativa prevista en el art. 410 de la CPE, entendió la: “…exclusión con carácter general del sector salud de las incompatibilidades referidas; al no hacerlo, evidentemente incurrió en vulneración a los derechos fundamentales de la accionante, en desconocimiento y violación de la primacía constitucional y del principio de jerarquía normativa…” (SCP 1185/2017-S1); de modo que, el fallo emitido en sede administrativa carece de desarrollo intelectivo a partir del orden constitucional que sostenga a la incompatibilidad como sanción dentro de una institución descentralizada en el área de salud como lo es COSSMIL.

Por todo lo mencionado, se tiene que la confutada Resolución, en lo que concierne a estos dos últimos puntos cuestionados no respaldó de manera debidamente fundamentada la destitución de la accionante de dicha entidad, sosteniéndose en sus reglamentos internos por encima de una ley, así como, apartándose de un caso análogo tratado por la jurisprudencia constitucional, resultando también en un fallo con incongruencia externa, al no responder de manera adecuada a todos los puntos recurridos, ameritando la concesión de tutela solicitada.

Con relación a la denuncia de los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la tutela judicial efectiva, al acceso a la justicia e igualdad jurídica de las partes y valoración probatoria, cabe señalar que, del análisis desplegado ut supra, resulta la emisión de un nuevo fallo por parte del Gerente General demandado; por lo que, será el aludido quien considere dichas cuestiones. Respecto del principio de seguridad jurídica reclamado, de acuerdo a la jurisprudencia de este Tribunal, únicamente es posible su tutela, cuando se vincule con derechos o garantías constitucionales (SCP 1167/2015-S3 de 16 noviembre), lo que en el caso no fue acreditado.

Sobre la intervención de la Autoridad Sumariante -codemandado-, de antecedentes del señalado proceso y lo cuestionado en el presente mecanismo de defensa, se advierte de manera inequívoca que el último fallo en sede administrativa -objeto de análisis- no fue emitido por este; razón por la cual, se debe denegar la tutela impetrada contra el prenombrado.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela solicitada, obró de forma correcta.