SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1258/2022-S3

b)   Mientras que los actos administrativos de trámite o de procedimiento son los pasos intermedios que suelen dar lugar a la obtención del acto final o último o que sirven para la formación del mismo, se refieren expresamente a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico, que antes o luego de la emisión del acto administrativo, deben cumplirse. En ese caso, habrá de hacerse una diferenciación, dado que si este tipo de actos tienen incidencia directa con la ejecutividad del acto administrativo definitivo trasuntado en una resolución administrativa, entonces será impugnable en sede administrativa, siendo el único requisito que se deberá recurrir junto con el acto administrativo definitivo, utilizando las vías recursivas establecidas en las normas jurídicas aplicables; en cambio, cuando el acto sea de mero trámite y no guarde relevancia jurídica alguna respecto a la resolución administrativa definitiva, entonces el mismo, queda privado de impugnación alguna; esto en razón a que no constituye una resolución definitiva y tampoco sirve de fundamento a la misma.

Dentro de esa lógica jurídica, el art. 57 de la LPA, establece que los recursos administrativos no procederán contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

En conclusión, en ambos casos es aplicable lo dispuesto por el art. 27 de la LPA, el cual dispone que los actos administrativos definitivos, los que tengan carácter equivalente y/o los de procedimiento que incidan directamente en la resolución administrativa definitiva, pueden ser objeto de los recursos de impugnación intraproceso y cuando éstos son agotados, la resolución administrativa definitiva adquiere 'firmeza', o 'causa estado', y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de 'autotutela', disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA. Similar entendimiento se emitió en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, adquiriendo a partir de ese momento, obligatoriedad, exigibilidad, ejecutabilidad y presunción de legitimidad” (las negrillas nos pertenecen).

La SCP 0783/2014 de 21 de abril, estableció que: «…la doctrina es uniforme al señalar que: “Quedan aquí excluidos del concepto todos los ʽactos preparatoriosʼ (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente.

(…) En cambio, quedan comprendidos en el concepto aquellas actividades que producen por sí mismas un efecto jurídico, aunque él no sea inmediato en el tiempo: actos que se dictan para producir efectos a partir de una fecha futura determinada, sujetos a término o condición, etc. (…)”.

Los informes técnicos procesados por las distintas instancias institucionales al interior de las entidades públicas, a priori no podrán considerarse actos administrativos propiamente dichos, en razón a que no producen efectos jurídicos de manera inmediata en la medida en que constituyen actos preparatorios o de mero trámite, sirviendo de sustento técnico para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; no obstante de lo expresado precedentemente sí existen informes técnicos que sí deben ser considerados actos administrativos aquellos informes técnicos que producen efectos jurídicos para el administrado al definir el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica. El nomen juris del documento que defina determinada situación en relación a las pretensiones del administrado, no es relevante, si sus efectos» (las negrillas fueron añadidas).

III.3.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, al debido proceso en su elemento de celeridad, “a la función judicial”, y a la “…garantía de independencia judicial reforzada…” (sic); puesto que: a) A través de una “…práctica informal de represalia…” (sic) contra sus derechos laborales el 7 de junio de 2019 le notifican con copia simple del Memorando CM-DIR.NAL. RR.HH. - J-88/2019 de 6 de junio, por lo cual el Director Nacional de RR.HH. del Consejo de la Magistratura hoy coaccionado le agradeció sus servicios como Jueza Pública Mixta Civil y Comercial de Familia de la Niñez y Adolescencia, Partido de Trabajo y Seguridad Social e Instrucción Penal de Puerto Rico del departamento de Pando, a pesar de encontrarse en trámite ante la Unidad de Trasparencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la solicitud de cumplimiento del Auto de 28 de enero de 2019 emitida por la Jefatura Departamental de Pando del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por lo que solicitó la nulidad de la referida notificación; y, b) La Jefa de la Unidad de Trasparencia -ahora coaccionada- mediante Nota MTEPS-GACQ-0199-CAR/20 de 28 de febrero de 2020 remitió al Viceministerio de Trasparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción del Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, su solicitud de cumplimiento del Auto de 28 de enero de 2019 emitida por la Jefatura Departamental de Pando del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, vulnerando el debido proceso; puesto que, dicho trámite no se encuentra establecido en la Ley de Protección de Denunciantes y Testigos -Ley 458-, generando dilación en el cumplimiento del citado Auto; por lo que solicita la nulidad de la referida Nota.

Ahora bien de lo expuesto por la accionante en el memorial y en audiencia de acción de amparo constitucional, se puede establecer dos actos vulneratorios, como ser: 1) La notificación de 7 de junio de 2019 con la copia simple del Memorando CM-DIR.NAL. RR.HH. - J-88/2019 de Agradecimiento de Funciones, emitido por el Director Nacional de RR.HH. del Consejo de la Magistratura ahora coaccionado; y, 2) la Nota MTEPS-GACQ-0199-CAR/20, suscrita por la Jefa de la Unidad de Trasparencia hoy coaccionada, mismos que deberán ser analizados de forma individual y separada.

    Respecto a la notificación de 7 de junio de 2019 con el Memorando CM-DIR.NAL. RR.HH. - J-88/2019 de 6 de igual mes y año

De la revisión de los antecedentes del cuaderno procesal cursa Memorando CM-DIR.NAL. RR.HH. - J-88/2019 de 6 de junio -de Agradecimiento de Funciones-, emitido por el Director Nacional de RR.HH. del Consejo de la Magistratura hoy coaccionado; por el cual, agradecieron las funciones de la accionante y en cumplimiento a la SCP 0429/2018-S2, la cual tiene carácter vinculante y es de cumplimiento obligatorio, notificada el 7 de junio de 2019 (Conclusión II.1.), notificación que mediante la presente acción de amparo constitucional la accionante solicitó su nulidad; puesto que, manifestó que la misma fue realizada a través de una “práctica informal de represalia” contra sus derechos laborales, a pesar de encontrarse en trámite ante la Unidad de Trasparencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la solicitud de cumplimiento del Auto de 28 de enero de 2019 emitida por la Jefatura Departamental de Pando del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

En ese sentido, la accionante identificó la notificación de 7 de junio de 2019 como el acto vulnerador de sus derechos; y, de la carátula del Sistema Integrado de Registro Judicial (SIREJ), se constata que esta acción de defensa fue interpuesta el 22 de septiembre de 2020, es preciso analizar el cumplimiento del principio de inmediatez; puesto que, el mismo es una condición esencial para que el control de constitucionalidad pueda operar a través de la acción de amparo constitucional, de cuyo cumplimiento depende el análisis de fondo de las cuestiones planteadas por la accionante; es así que, el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional señala que “…la persona titular de los derechos fundamentales vulnerados, debe activar inmediatamente el amparo constitucional, no dejando pasar lapsos de tiempo prolongado que la hagan ineficiente a esta vía tutelar; a cuyo efecto este Tribunal ha establecido, por vía jurisprudencial un plazo razonable de seis meses”, plazo que también fue referido en los arts. 129.II de la CPE y 55.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), que disponen que la acción de amparo constitucional podrá interponerse en el plazo de seis meses, computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o de conocido el hecho; en consecuencia, se establece que desde la notificación de 7 de junio de 2019 a la presentación de la acción de amparo constitucional el 22 de septiembre de 2020 transcurrieron 15 meses y 15 días, evidenciando que la misma fue presentada fuera del plazo establecido, aspecto que no puede ser subsanado por este Tribunal Constitucional Plurinacional por la necesaria observancia del principio de inmediatez que deviene de la propia naturaleza de este mecanismo de protección constitucional que se caracteriza por su prontitud y efectividad para brindar la debida tutela, reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales; más aún, si la accionante no demostró una situación material y verificable que impidiera su interposición dentro del plazo de seis meses; por lo tanto, corresponde denegar la tutela solicitada, aclarando que no se ingresó analizar el fondo del problema planteado.

Con relación a la Nota MTEPS-GACQ-0199-CAR/20 de 28 de febrero de 2020

De los antecedentes que cursan en el cuaderno procesal se advierte la  Nota MTEPS-GACQ-0199-CAR/20 suscrita por Giovanna Cornejo Quevedo, Jefa de la Unidad de Trasparencia hoy coaccionada dirigida al Viceministro de Trasparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción del Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, en la cual, señaló que en el marco de la cooperación interinstitucional establecido por la Ley de Unidades de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción -Ley 974-  remitió los antecedentes referentes al caso sobre medidas de protección a la ex servidora pública -accionante-; puesto que, en atención a la Resolución de Medidas de Protección DPVTMMP 108/2019, se resolvió retirar medidas las protectivas en favor de la accionante, siendo posteriormente apartada de su fuente laboral, quedando en la imposibilidad de atender su solicitud de reincorporación laboral, y a efectos de preservar los derechos que le asisten a la accionante, es que puso en conocimiento del referido Viceministro, adjuntando los antecedentes para su valoración y análisis; consta firma y nombre de Betthy Sánchez La Fuente -accionante- que señala “…Por notificada en fecha 24/03/2020…” (sic [Conclusión II.2.]), misma que conforme la acción de amparo constitucional la accionante solicita la nulidad de la referida nota por considerarla atentatoria a sus derechos y garantías constitucionales.

Ahora bien, del contenido de la Nota MTEPS-GACQ-0199-CAR/20, desglosada precedentemente se puede establecer que la misma es una Nota simple dirigida de una autoridad a otra; por la cual, la Jefa de la Unidad de Trasparencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social hoy coaccionada, a efectos de preservar los derechos que le asisten a la accionante puso su caso en conocimiento del Viceministro de Trasparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción del Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, a efecto de solicitar su valoración y análisis; es decir; para conocer el criterio de la referida autoridad respecto a la solicitud efectuada por la accionante; todo aquello, en marco al principio de cooperación institucional que debe existir entre las Unidades de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, quienes deben trabajar de manera coordinada y bajo cooperación, conforme lo establece el art. 4.5 de la Ley 974.

En ese sentido, conforme lo establecido en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional los actos administrativos de trámite o de procedimiento se constituyen en pasos intermedios que darán lugar a la obtención o formación del acto final; puesto que, por sí solo no producen efectos jurídicos, ya que no se constituyen en una resolución final; por lo que no causan estado no pudiendo ser impugnables administrativa ni judicialmente.

En ese contexto, la solicitud de nulidad de la Nota MTEPS-GACQ-0199-CAR/20, no resulta atendible; por cuanto, dicho documento no constituye un acto definitivo que produzca un efecto de derecho, ya sea creando, reconociendo, modificando o extinguiendo una situación jurídica subjetiva, sino que se traduce en un acto de mero trámite dentro la sustanciación y resolución de la solicitud que realizó la accionante; puesto que, la jurisdicción constitucional, no puede ser activada en reclamo de todas las emergencias procesales que no se tenga la certeza que vayan a influir sustancialmente en la decisión final, ya que someter al control constitucional a ese tipo de actos jurídicos carecería de relevancia constitucional; en consecuencia, conforme a todo lo expuesto corresponde denegar la tutela solicitada.

Finalmente, respecto al pago de daños y perjuicios, así como de costas, estas no pueden ser consideradas en razón a la denegatoria de la tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 224/2021 de 11 de octubre, cursante de fs. 625 a 628 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA