SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0935/2022-S1

Sobre esta demanda tutelar, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su desarrollo jurisprudencial, fue definiendo las características peculiares que se asocian a la naturaleza jurídica y ámbito de protección de este instituto jurídico, estableciendo que: 1) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica^[4]; 2) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer^[5]; 3) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; 4) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y,                         SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; 5) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto)^[6]; 6) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013^[7]); y, 7) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales       (SC 0258/2011-R^[8]).

III.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

La SCP 0680/2013 de 3 de junio, reiterada por la SCP 1191/2013 de 1 de agosto, en el Fundamento Jurídico III.3, se refirió a los tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de la acción de cumplimiento, al señalar que:

La norma prevista por el art. 134.I de la CPE, que consigna a la acción de cumplimiento, prevé tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de esta acción; el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.

III.2.1.   Improcedencia de la acción de cumplimiento por inexistencia de un deber claro, expreso y exigible.

Sobre el objeto que da lugar a la procedencia en esta acción de defensa, José Antonio Rivera Santivañez, refirió que: “La acción de cumplimiento tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal, no debiendo estar sujeto dicho mandato, deber u obligación a condición alguno y el mismo emerja de manera indubitable y directa norma constitucional y legal”^[9].

De igual modo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a partir de la SC 0258/2011-R^[10], reiterada por la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, entre otras, fue preciso al establecer la necesidad de corroborar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible como elemento necesario para la viabilidad de esta acción tutelar consagrada en el art. 134 de la CPE, cuyo objeto es el cumplimiento de una disposición constitucional o legal.

En ese entendido, si lo que se pretende es hacer efectivo el cumplimiento de estas disposiciones, las mismas deben estar formuladas en términos claros y no ambiguos, imprecisos o condicionados; puesto que se excluye la posibilidad que a través de la acción de cumplimiento, se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de los deberes ya existentes y no provocar vía interpretación, la consagración de nuevas obligaciones; además que las disposiciones incumplidas tengan carácter imperativo, específico y concreto; en consecuencia, su formulación no debe ser general o ambigua.  

La jurisprudencia constitucional, también estableció la necesidad de distinguir entre el objeto de la acción de cumplimiento -la realización de un deber omitido por la administración pública- y la discusión que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garantía de un derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros mecanismos de defensa idóneos, por cuanto no resulta ser lo mismo el incumplimiento de un deber concreto, objetivo, específico previsto en la Norma Suprema o en las leyes, que la omisión de un deber genérico y además subjetivo, ambos vinculados a la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por cuanto este último caso se halla en el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional (SSCC 0258/2011-R y 1325/2011-R de 26 de septiembre; y, SCP 0991/2017-S3 de 29 de septiembre, entre otras).

III.2.2.   Improcedencia de la acción de cumplimiento por falta de legitimación pasiva.

Con relación a la legitimación pasiva en la acción de cumplimiento, que es un elemento constitutivo relativo a la regla de procedencia, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SC 0258/2011-R, establece que:

…la acción de cumplimiento puede ser presentada contra cualquier servidor público; término que abarca a los servidores públicos de carrera, a los designados, electos, de libre nombramiento o, finalmente, provisorios, tanto del órgano ejecutivo como del legislativo, judicial o electoral, así como a los funcionarios de los órganos de control y defensa de la sociedad y del Estado (Contraloría General del Estado, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Procuraduría General del Estado, Fuerzas Armadas, Policía Boliviana y funcionarios de las entidades territoriales descentralizadas y autónomas).

Posteriormente, la citada línea jurisprudencial fue complementada en la SCP 0051/2013-L de 8 de marzo, señalando en el Fundamento Jurídico III.2, que:

…también resulta pertinente complementar y aclarar al respecto que, esta acción procede contra la autoridad o servidor público, que tiene la suficiente potestad y competencia, para cumplir la disposición constitucional o legal omitida, así la legitimación pasiva guarda directa relación con la omisión del deber concreto, pues si contra quien se demanda no tiene atribuciones para cumplir lo omitido, importará la ineficacia de la acción de cumplimiento.

En tal sentido, todos los ámbitos de la administración pública se hallan comprendidos en el marco de control de la acción de cumplimiento, pues la legitimación pasiva alcanza a todos los servidores públicos que ostenten la potestad y competencia para cumplir con un deber asignado por las disposiciones constitucionales o legales.

III.3. Análisis del caso concreto

            En la presente acción de defensa, los accionantes denuncian que la autoridad demandada incumple el DS 9357 de 28 de agosto de 1970 y el DS 20943 de 26 de julio de 1985, puestos en vigencia por el DS 1232 de   16 de mayo de 2012, en la relación a la duración de seis (6) horas de la jornada laboral para los trabajadores en salud del Seguro Social Universitario de Potosí

           De los datos que informan la presente causa, se advierte que mediante el art. 22 del DS 9357 de 28 de agosto de 1970, se estableció la jornada laboral para médicos, dentistas y bioquímicos farmacéuticos de seis (6) horas, a su vez, el Decreto Supremo indicado, fue ampliado y complementado con el DS 20943 de 26 de julio de 1985, ampliándose en favor del personal de enfermeras, biotecnólogos y nutricionistas en cuanto a la jornada ordinaria de trabajo de seis (6) horas; estando vigentes ambos decretos mediante la emisión del DS 1232 de 16 de mayo de 2012.

           Conforme estos antecedentes normativos, queda claro que se denuncia como incumplido el DS 1232 de 16 de mayo de 2012, que a su vez, restituye lo normado por el  DS 9357 de 28 de agosto de 1970 y DS 20943 de 26 de julio de 1985, toda vez que no se cumpliría con una jornada laboral de seis (6) horas en la entidad a la cual pertenecen los accionantes como trabajadores en salud; en este sentido corresponde analizar si la norma legal antes señalada contiene un deber claro, expreso y exigible, que haya sido incumplido por parte de la autoridad demandada en virtud a su suficiente potestad y competencia; es así que se advierte que las seis (6) horas de jornada laboral argüidas, se encuentran inmersas en el Artículo Segundo del DS 9357 y Artículo Único del DS 20943, mismos que señalan textualmente lo siguiente:

           Artículo Segundo. - Los médicos, dentistas y bioquímico-farmacéuticos que prestan servicios profesionales en organismos del Gobierno Central, Instituciones Públicas Descentralizadas, Empresas Públicas y/o Mixtas, estarán sujetos a tres formas de jornada de trabajo:

           a) Jornada de medio tiempo con tres horas de trabajo.

           b) Jornada de tiempo completo con seis horas de trabajo.

           c) Dedicación exclusiva.

           Artículo Único. - Ampliase el alcance del Decreto Supremo 9357 de 29 de agosto de 1970, en favor del personal de enfermeras, biotecnólogos y nutricionistas, en cuanto tiene relación a la jornada ordinaria de trabajo de seis horas, debiendo sujetarse en tal sentido a las regulaciones internas de las respectivas unidades sanitarias dependientes del Ministerio de Previsión Social y Salud Pública, y al principio de libre contratación en las entidades privadas de salud.

           Ahora bien, de la lectura de los preceptos transcritos precedentemente, que forman parte de los DS 9357 y 20943, queda claro que su formulación resulta de carácter general al establecer tres formas de jornada de trabajo, así como a quienes se aplican estas; sin embargo, no contienen un deber claro, expreso y exigible hacia la autoridad ahora demandada en virtud a su suficiente potestad y competencia; en efecto, si se analizan debidamente dichas disposiciones, no se advierte que estas dispongan un mandato concreto hacia el Gerente General del Seguro Social Universitario de Potosí, autoridad ahora demandada.

           A su vez, debe considerarse que conforme lo manifestado en los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, si lo que se procura es la materialización de preceptos legales o constitucionales, los mismos deben contener ciertas características como la claridad y precisión respecto a la obligación exigida, estando vedada vía la acción de cumplimiento, la interpretación en relación a esta, pues el deber tiene que estar inmerso en la norma de manera imperativa, específica y concreta; situación que en el presente caso no acontece, por cuanto, más allá que se asevere que la autoridad demandada tendría la obligación de dar cumplimiento a una jornada laboral de seis (6) horas para todos los trabajadores en salud del Seguro Social Universitario de Potosí, en las normas analizadas ello no se establece, pues en realidad la jornada de seis (6) horas se instituye como una modalidad más de jornada de trabajo, pudiendo en su caso la entidad en salud, contratar bajo la misma a los funcionarios que en base a sus regulaciones internas, requerimientos y factibilidad económica vea conveniente; lo que implica que las normas alegadas como incumplidas, no mandan a la autoridad demandada a contratar a todos los trabajadores en salud en dicha modalidad, pues los accionantes al margen de observar distintas formaciones, niveles académicos y especialidades, han ingresado al Seguro Social Universitario en otras modalidades diferentes a la jornada de seis (6) horas, es decir algunos en jornada de tres (3) horas y otros a dedicación exclusiva y ello en función lógicamente de los requerimientos institucionales.

En tal sentido, el pretender que todos los miembros afiliados del Sindicato Único de Trabajadores del Seguro Social Universitario de Potosí, a nombre de quienes ha sido interpuesta la presente demanda tutelar acción, cumplan una jornada de seis (6) horas de trabajo, no es un mandato asignado por las disposiciones legales analizadas, y por lo mismo la autoridad ahora demandada no tiene obligación alguna respecto a ello, extremo que determina la improcedencia de la presente acción tutelar.

De lo expuesto, al no encontrarse la situación planteada dentro de las previsiones y alcances de la acción de cumplimiento, se tiene que la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, compulsó adecuadamente los antecedentes del caso.

CORRESPONDE A LA SCP 0935/2022-S1 (viene de la pág. 12).

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 62/2021 de 15 de noviembre, cursante de fs. 192 a 196 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Potosí; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los términos expresados por la Sala Constitucional y a los fundamentos jurídicos desarrollados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

                                                      MAGISTRADA

                               Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

                                                      MAGISTRADA  

^[1]Germán Bidart Campos, “La fuerza normativa de la constitución”, en: Maximiliano Toricelli Coord., “El amparo constitucional: perspectivas y modalidades”, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1999, págs. 88 y 89.

^[2]La SC 0258/2011-R de 16 de marzo, en el FJ III.1.2, señala: “La nueva perspectiva del principio constitucional de legalidad, importa una visión más amplia y a la vez compatible con la evolución del Derecho Constitucional; en su concepción, se debe comprender como la directriz maestra que informa a todo el sistema normativo -positivo y consuetudinario-; el deber de conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, previsto en el art. 108.1 CPE, precisa este principio, debiendo entenderse, que la legalidad informadora deviene de la Ley Suprema del ordenamiento jurídico es decir, que el principio de legalidad contiene en su matriz normativa al principio de constitucionalidad”.

^[3]Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, arts. 9.4; 14.V; 108 numerales 1, 2 y 3; y, 410.

^[4]La referida SC 0258/2011-R, en el FJ III.1.5, respecto al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, establece que: “…la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales”.

^[5]Ibid.

^[6]La referida SCP 0258/2011, sobre el plazo de caducidad, inicialmente indicó que: “…no procede la acción: `Cuando la demanda haya sido interpuesta después de transcurrido el plazo para interponerla”, y si bien de manera expresa no se establece un plazo en la Constitución, el mismo está previsto en el art. 59 de la LTCP -seis meses-, el cual se asume como razonable y debe ser computado a partir de la notificación con la última resolución o acto que evidencie el incumplimiento del deber y, en caso de no existir resolución, a partir del vencimiento del plazo contenido en la norma para pronunciar la resolución o para tener como respondida la solicitud, aplicándose para el efecto, cuando corresponda, la Ley de Procedimiento Administrativo´”.

Aspecto que fue modulado por la SCP 0902/2013 de 20 de junio, señalando que: “No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público”.

^[7]El FJ III.1, manifiesta: “Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

^[8]El FJ III.1.7, sostiene que la acción de cumplimiento “…puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales…”; en este sentido, si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización de los principios de igualdad ante la ley y de seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho, entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi -razon de ser-, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”; Ibid.

^[9]José Antonio Rivera Santivañez, “Jurisdicción Constitucional. Procesos Constitucionales en Bolivia”, Editorial Kipus, Cochabamba, Bolivia, 2011, pág. 471.

¹⁰En el FJ III.1.5, al establecer la diferenciación de la acción de cumplimiento con la acción de amparo constitucional, indica que: “…debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”.