SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1040/2022-S1

La demandante de tutela alega la vulneración de su derecho de petición; toda vez que su persona participó de una Convocatoria de la CNS- Regional de Oruro, de Concurso de Méritos y Examen de Competencia, para el cargo           de “Médico Anatomo patólogo”, habiendo ganado el mismo; sin embargo, a la fecha su persona no fue designada ni posesionada en el cargo; con la finalidad de instaurar las acciones judiciales que correspondan, por lo que esta formuló solicitudes al Administrador de la CNS Regional Oruro, autoridad ahora demandada, pero ninguna de esas notas fue respondida por parte de                    la referida autoridad, hasta la fecha de interposición de esta acción tutelar;     por lo que, pide sean absueltas de manera fundamentada con relación a sus reclamaciones expuestas en el contenido de las referidas notas, sea dentro del plazo de veinticuatro horas; y, en ejecución de sentencia se califique costas y costos.   

En consecuencia, dentro del presente caso, corresponde en revisión verificar si tales extremos son o  no evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollará los siguientes temas: 1) La presunción de veracidad de los hechos y actos denunciados por el accionante; 2) Sobre el derecho de petición: 2.1) Contenido esencial; 2.2) Requisitos de procedencia; 2.3) Legitimación activa; 2.4) Legitimación pasiva; y, 2.5) Plazo para emitir respuesta; 3) Análisis del caso concreto.

III.1. La presunción de veracidad de los hechos y actos denunciados por el accionante

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0259/2018-S2 de 18 de junio, asumió el siguiente entendimiento:

            La jurisprudencia constitucional entendió inicialmente a través de las              SSCC 1068/00-R de 15 de noviembre de 2000 y 1388/2002-R de 18 de noviembre, entre otras, que para la concesión del entonces recurso          de hábeas corpus -ahora acción de libertad-, debería existir prueba que demuestre las afirmaciones del solicitante.

Posteriormente, a través de las SSCC 1164/2003-R de 19 de agosto y 0785/2010-R de 2 de agosto, se determinaron excepciones a la denegatoria de la acción de libertad por falta de pruebas, aplicando          el principio de presunción de veracidad, en los siguientes supuestos:          i) Cuando las autoridades demandadas no asistieron a la audiencia ni presentaron el informe correspondiente para desvirtuar las afirmaciones de la o el impetrante de tutela; supuestos en los cuales, se tienen por ciertas las afirmaciones contenidas en la demanda tutelar; y por ende, se concede la tutela; razonamiento aplicado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0224/2012, 1329/2012, 2498/2012 y 0029/2014-S1, entre otras; y, ii) Cuando las autoridades demandadas,             a pesar de comparecer, no negaron los hechos alegados por la o el solicitante de tutela; razonamiento aplicado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1974/2013, 0100/2014 y 0207/2014, entre otras.

En el mismo sentido, la SC 0038/2011-R de 7 de febrero^[1], refiere sobre la presunción de veracidad de los hechos demandados por el impetrante; estableciendo que, atendiendo a los principios constitucionales de compromiso e interés social, de responsabilidad que rigen la función pública y a la naturaleza de los derechos tutelados por la acción             de libertad, señala: “…cuando el sujeto pasivo es un funcionario público, éste tiene la obligación de presentar informe escrito o en su defecto concurrir a la audiencia a fin de desvirtuar los hechos o actos denunciados como lesivos a los derechos del solicitante, pues de no hacerlo se presume la veracidad de los mismos”. Entendimiento que fue reiterado, entre otras, por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0320/2016-S3 de 3 de marzo y 0037/2018-S2 de 6 de marzo.

En consecuencia, la parte demandada tiene la obligación, por su propio interés, de presentar la prueba necesaria y suficiente que permita desestimar una acción presentada en su contra, pues su negligencia puede dar lugar a determinarle responsabilidad, más aún, cuando se trata de un servidor público, que tiene el deber de elevar un informe con la prueba suficiente ante el juez o tribunal de garantías y estar presente en la audiencia; pues de lo contrario, se presume la veracidad de los hechos o actos denunciados por la o el demandante.

III.2.  Sobre el derecho de petición

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 1050/2019-S2          de 3 de diciembre, realizando una sistematización de la jurisprudencia constitucional, asumió el siguiente entendimiento:

El art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE), establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva,                sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

El Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional,          a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no,                   del derecho de petición.

En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: 1) Contenido esencial; 2) Requisitos de procedencia;                        3) Legitimación activa; 4) Legitimación pasiva; y, 5) Plazo para emitir respuesta.

III.2.1.   Contenido esencial

               La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[2] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna^[3]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal^[4]; que                la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley;                     iii) Material^[5], porque debe resolver el fondo de la pretensión          o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva          o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada^[6]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

III.2.2.   Requisitos de procedencia

               La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento        Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

               Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento         Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos:        “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y,              c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho –como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; y, 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

               Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.

III.2.3.   Legitimación activa

               Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero^[7].

III.2.4. Legitimación pasiva

               En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:

                 La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento           de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

               Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R^[8] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre^[9], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal    de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: a) Las autoridades o servidores públicos, aún no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, b) Las personas particulares.

III.2.5.   Plazo para emitir respuesta

La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos:        1) En el término establecido por ley^[10]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[11].

III.3.  Análisis del caso concreto

La impetrante de tutela alega como acto lesivo, el hecho que la autoridad demandada, hasta la fecha de interposición de la presente acción          de defensa, no otorgó respuesta a las solicitudes formuladas el 10 de septiembre y 29 de noviembre ambas de 2021.

Previo a considerar la problemática planteada, dado que el demandado no compareció a la audiencia ni ha informado por escrito, se tiene por cierto que hasta la interposición de la presente acción tutelar, no respondió a dichos pedidos, en mérito al entendimiento establecido por la jurisprudencia constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, por cuanto la parte demandada tiene la obligación, por su propio interés, de presentar la prueba necesaria y suficiente que permita desestimar una acción presentada en su contra, pues su negligencia puede dar lugar a determinarle responsabilidad; más aún cuando se trata de un servidor público, que tiene el deber de elevar un informe con la prueba suficiente ante el Juez o Tribunal de garantías y estar presente en la audiencia; pues de lo contrario, se presume la veracidad de los hechos o actos denunciados por la o el solicitante.

Ahora bien, de la revisión de antecedentes que cursan en obrados, se advierte que la solicitante de tutela mediante nota de 10 de septiembre de 2021, solicitó a la autoridad demandada, proceder con la designación del ítem 8708 y posesión del cargo, como ganadora del concurso de méritos y competencia correspondiente a la Convocatoria 22/2020, para optar al cargo de médico especialista en el área de Anatomía Patológica, del Hospital Obrero 4 dependiente de la CNS, conforme lo establecido en la Ley del Ejercicio Profesional Médico y la del colegio médico. (Conclusión II.2).

Dicha solicitud, fue nuevamente reiterada el 29 de noviembre de 2021; sin embargo, de acuerdo a obrados, exigiendo cumplimiento la normativa, trato justo con igualdad y trasparencia; la designación, posesión al cargo, e informe sobre actuados de la regional y pedido de fotocopias legalizadas, (Conclusión II.3), no fueron respondidas por el demandado; con lo que se vulneró el derecho de petición de la impetrante de tutela, al no dar una respuesta pronta y oportuna, teniendo en cuenta que desde la primera solicitud de 30 de julio del referido año, reiterada en dos oportunidades al demandado, hasta la interposición y celebración de la acción de amparo constitucional, transcurrieron más de cuatro meses, en total desconocimiento del contenido esencial del derecho de petición, precisado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

           Consecuentemente, la omisión indebida de responder a las solicitudes de la accionante de tutela, conforme se constató, lesionó el derecho            de petición, teniendo en cuenta que forma parte del contenido esencial de este derecho otorgar, no sólo una respuesta en forma positiva o negativa, sino una que resuelva materialmente el fondo de la pretensión, pues conforme se precisó en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, el derecho de petición se encuentra satisfecho no únicamente por una respuesta emitida por la autoridad, sino una vez que dicha autoridad haya resuelto o proporcionado una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición, sin que se limite a una consecuencia meramente formal y procedimental, y dependiendo de la solicitud, atender con la mayor celeridad posible a los puntos reclamados, en caso de ser necesario, que la parte solicitante haga uso de los medios de impugnación que le faculta el ordenamiento jurídico; entendimiento que resulta aplicable en el caso que se examina, y ante la inexistencia de dicha respuesta, corresponde conceder la tutela impetrada.

           Finalmente, de acuerdo a la calidad de la institución demandada, no corresponde disponer el pago de costas y costos; de igual manera, no le corresponde a este Tribunal determinar el pago de daños y perjuicios porque no hubo período de prueba que demuestre y en su caso cuantifique los alegados daños y perjuicios, conforme dispone el art. 39.I del Código Procesal Constitucional.

De lo expresado precedentemente, se tiene que el Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, obró de manera parcialmente correcta.