SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1144/2022-S4

CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Por Memorándum DTH-JCTH/A/091/2020 de 20 de octubre, se designó a Yovanna Apaza Paredes –ahora impetrante de tutela– con el ítem A-16030403007, en el cargo de asistente “B”, puesto “Enc. Conciliaciones” del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz; por el que, Fiorela Quispe Chambi, entonces Directora de Talento Humano firmó dicho memorándum (fs. 2).

II.2.    Mediante Memorándum CITE: DTH-JCTH/DF/0867/2020 de 20 de octubre, de designación de funciones a la solicitante de tutela, fue designada como responsable en la emisión y elaboración de cheques de la Unidad de tesorería, del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del señalado departamento; firmado por Fiorela Quispe Chambi entonces Directora de Talento Humano del citado Gobierno Municipal (fs. 3).

II.3.    Consta Memorándum DTH/B/0370/2021 de 31 de mayo, de agradecimiento de funciones, a Yovanna Apaza Paredes –ahora solicitante de tutela–, firmado por el Director de Talento Humano (fs. 8).

II.4.    Cursa Única Citación de presentación, de 9 de junio de 2021, dirigida a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), de la referida entidad municipal –ahora demandada–, para que se presente el 18 de junio de 2021 a las 9:00, a las dependencias de la Jefatura de Trabajo de La Paz, a denuncia de la ahora impetrante de tutela (fs.99).

II.5.    Por Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/037/2020 de 13 de julio 2021, dirigida a Mónica Eva Copa Murguia –autoridad demandada– por la que Mirtha Victoria Huanca Méndez, Jefe Regional de Trabajo de El Alto a.i. de la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, conminó al Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del citado departamento, a la reincorporación de la solicitante de tutela, al puesto de encargada de conciliaciones, al cargo Asistente “B”, que ocupaba en la Unidad de Almacenes dependiente de la Dirección Administrativa del citado Gobierno Municipal, con el mismo nivel salarial, debiendo pagar sueldos devengados hasta el día de su reincorporación dentro del plazo improrrogables de tres días hábiles a partir de su legal notificación con la citada Resolución (fs. 4 a 5 vta.).

II.6.    Por Auto J.R.T.E.A.-MVHM-047/2021 de 29 de julio, Mirtha Victoria Huanca Méndez, Jefe Regional de Trabajo de El Alto a.i. de la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, aclaró que el CITE CORRECTO de la Conminatoria de 13 de julio es MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/037/2021 y segundo respecto a la aclaración de los puntos b) y c) realizado por el abogado Juan Carlos Villa Mamani en representación legal del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, son improcedentes, por no adecuarse a lo establecido al art. 36 del Decreto Supremo 27113 de 23 de julio de 2003, correspondiendo confirmar in extenso todos los aspectos vertidos a través de la conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/037/2021 (fs. 6 y vta).

II.7.    Cursa Informe D.T.H./UPyC-SUB/039/2021 de 10 de septiembre, emitido por la Responsable de asignaciones Familiares del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, en el cual hace conocer a Freddy Morales Flores, Jefe de la Unidad de Asesoría Legal del citado Gobierno Municipal, la respuesta a la nota con CITE:GAMEA/DTH/UAL/JCVM/59/2021, con referencia a la solicitud de informe y/o certificado respecto a que si la ex servidora pública –ahora accionante–, percibió o percibe subsidio en la gestión 2020 o 2021; a la cual, se responde indicando que no existe presentación de documentación para el subsidio familiar, prenatal y natalidad, no figurando en la base de datos del subsidio familiar (fs. 28).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La solicitante de tutela, denunció como lesionados su derecho a la vida, salud, al trabajo y seguridad social; puesto que, el 31 de mayo de 2021, fue notificada con el Memorándum de agradecimiento de servicios, por tal motivo, se presentó ante la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del departamento de La Paz, para su consideración y conocimiento, dicha Jefatura emitió conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/037/2020 de 13 de julio de 2021 y Auto J.R.T.E.A. MVHM-047/2021 dirigido al Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, donde determinó su reincorporación al mismo cargo y sueldo que ocupaba más el pago de sueldos devengados hasta el día de su reincorporación, al no haber dado cumplimiento a dicha conminatoria y Auto, los demandados pese a haber tomado conocimiento de la misma hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar, negaron su cumplimiento.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Sobre el cumplimiento obligatorio de las conminatorias de reincorporación laboral

Sobre el particular, la SCP 0257/2022-S4 de 11 de mayo, refirió lo siguiente: “Partiendo de un análisis comparativo y valorativo de la jurisprudencia constitucional referida al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, la Sala Plena del Tribunal Constitucional, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, así como su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales–, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

(…)

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que ‘Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo V del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral’; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la Resolución Ministerial (RM) 868/10.

Es en base a dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo, ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden, solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que, ante la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, ante su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas efectuado en cada resolución constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones símiles sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo un mínima racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

‘1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; es decir:

i)         Cuando un trabajador o trabajadora sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

ii)        Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador.

iii)       La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

iv)          El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria citada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

v)           La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar –incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

vi)         La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Con relación al cumplimiento integral de la conminatoria del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero’.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 constitucional, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento” (las negrillas nos corresponde).

III.2.  Análisis del caso concreto

La solicitante de tutela, denunció como lesionados su derecho a la vida, salud, al trabajo y seguridad social; puesto que, el 31 de mayo de 2021, fue notificada con el Memorándum de agradecimiento de servicios; por tal motivo, habiéndose presentado ante la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del departamento de La Paz, para su consideración y conocimiento, esta emitió Conminatoria J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/037/2020 y Auto J.R.T.E.A. MVHM-047/2021, dirigida al Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, donde determinó su reincorporación al mismo cargo que ocupaba sueldo que percibía, más el pago de sueldos devengados hasta el día de su reincorporación; sin embargo, no se dio cumplimiento a dicha Conminatoria y Auto, por parte de los demandados.

De acuerdo a las (Conclusiones II.1, II.2 y II.3), de este fallo constitucional; se tiene que, por Memorándum DTH-JCTCH/A/091/2020, fue designada la ahora impetrante de tutela al cargo de asistente B, puesto “Enc. Conciliaciones” del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz; posteriormente, por Memorándum CITE: DTH-JCTCH/DF/0867/2020, de designación de funciones como responsable en la emisión y elaboración de cheques de la Unidad de tesorería, del citado ente municipal, firmados ambos por Fiorela Quispe Chambi entonces Directora de Talento Humano del citado Gobierno Municipal; posteriormente, por Memorándum DTH/B/2021 de 31 de mayo, se le agradeció sus funciones, a la hoy solicitante de tutela.

En ese marco de los hechos, luego de la Única Citación de presentación, dirigida a la parte ahora demandada, para que se presente el 18 de junio de 2021 a las 9:00, a las dependencias de la Jefatura de Trabajo de La Paz, se emitió la Conminatoria METPS-VMTEPS J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/037/2020 de 13 de julio 2021”; dirigida a Mónica Eva Copa Murguia –ahora demandada–, por la que, la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, conminó a la señalada institución municipal, a la reincorporación de la ahora accionante, al puesto de encargada de conciliaciones, al cargo Asistente B, que ocupaba en la Unidad de Almacenes dependiente de la Dirección Administrativa, con el mismo nivel salarial, debiendo pagar sueldos devengados hasta el día de su reincorporación dentro del plazo improrrogables de tres días hábiles a partir de su legal notificación, posteriormente; igualmente por Auto J.R.T.E.A.-MVHM-047/2021 de 29 de julio, aclaró que el –CITE CORRECTO de la Conminatoria de 13 de julio es MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/037/2021– y respecto a la aclaración de los puntos b) y c) se declaró improcedente, correspondiendo confirmar la prenombrada conminatoria (Conclusiones II.4, II.5 y II.6).

En ese contexto, por Informe D.T.H./UPyC-SUB/039/2021 de 10 de septiembre, la Responsable de asignaciones Familiares del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del referido departamento, emitió respuesta, a la nota con CITE:GAMEA/DTH/UAL/JCVM/59/2021, de solicitud de informe y/o certificado, al asesor jurídico del citado ente municipal, respecto a si la ahora accionante (ex servidora pública), percibió o percibe subsidio en la gestión 2020 o 2021; en la que se estableció que no existe presentación de documentación en la base de datos, sobre subsidio de natalidad, y prenatal (Conclusión II.7).

Ahora bien, de conformidad a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, mediante la RDC 0001/2021, se estableció que la línea jurisprudencial que deberá seguir el Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la forma de resolución del presente caso, referido a la denuncia de incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, debe ser la desarrollada por la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; por contener el estándar más alto de protección de derechos fundamentales, la cual establece que con el objeto de resguardar al trabajador ante despidos intempestivos y sin causa legal justificada, se creó un procedimiento administrativo sumarísimo; por el cual, se otorgan facultades al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que sea esta entidad administrativa, por medio de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, las que establezcan si el retiro es justificado o no, y en mérito a ello, emitir si corresponde, una resolución de conminatoria de reincorporación, para luego, en caso que el empleador se resista a su cumplimiento, acudir a la jurisdicción constitucional.

La indicada protección, conforme se tiene fundamentado en la RDC 0001/2021, no implica que la jurisdicción constitucional se constituya en una instancia más, dedicada a la ejecución de decisiones administrativas ni se le atribuya a este Tribunal, funciones coercitivas que obliguen al cumplimiento de las mismas, sino en un mecanismo rápido y efectivo para el restablecimiento del derecho fundamental al trabajo, a un empleo digno y a la estabilidad laboral, y otros que de ellos deriven, a través de la materialización del cumplimiento de la orden de restitución del trabajador a su fuente laboral, más el consecuente pago de los salarios devengados y otros derechos sociales que le correspondan, salvando los derechos del empleador de acudir a la vía administrativa o jurisdiccional, para cuestionar o impugnar jurídicamente la conminatoria emitida.

En cumplimiento del principio de favorabilidad, tal como se fijó precedentemente, corresponde aplicar el estándar más alto que se determina por el derecho del trabajador a la estabilidad laboral, el cual está reconocido por la Constitución Política del Estado, siendo de aplicación directa e inmediata, conforme prevé el art. 109.I de la Norma Suprema, lo que implica que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, corresponde proteger a los trabajadores de un despido arbitrario, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, resueltas bajo normas expresas en proceso administrativo interno; en armonía con lo que estipula el art. 49.III de la Ley Fundamental, cuando expresamente previene que el Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral.

En ese contexto, por mandato de lo previsto en el art. 10.III del Decreto Supremo (DS) 28699, incluyendo los parágrafos IV y V del DS 0495, la conminatoria, a partir de su notificación se convierte en obligatoria en su cumplimiento, la misma que, no obstante de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía administrativa o judicial, es de ineludible cumplimiento por parte del empleador; resultando en consecuencia, que la presente acción de defensa, emerge únicamente con la finalidad de que se cumpla con el mandato de la Conminatoria de Reincorporación en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinaria; dado que, como se expresó precedentemente, se salvan los resultados de fondo que pudieran emerger de la activación de los medios de impugnación administrativos o judiciales, por la parte demandada.

En ese orden, se tiene que Monica Eva Copa Murga como Máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz –ahora demandada– pese a que fue notificada con referida la Conminatoria de 13 de julio de 2021, por la que se conminó al precitado ente municipal, a la reincorporación de la ahora solicitante de tutela, al puesto de encargada de conciliaciones, al cargo Asistente “B”, que ocupaba en la Unidad de Almacenes dependiente de la Dirección Administrativa del citado Gobierno Municipal, con el mismo nivel salarial, debiendo pagar sueldos devengados hasta el día de su reincorporación dentro del plazo improrrogables de tres días, a la fecha de la interposición de la acción de defensa –24 de agosto de 2021– hizo caso omiso a dicho acto administrativo en el plazo establecido en la misma.

Bajo ese contexto, de acuerdo a lo previsto por los arts. 45, 46.I.2, 48.I, II, IV, VI; 49.II y III de la CPE, con relación a las normas laborales establecidas en los DDSS 28699 y 0495, éstas se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador; resultando imperativo para el Tribunal Constitucional Plurinacional interpretar y pronunciarse favorablemente respecto de los derechos laborales que en la problemática analizada fueron denunciados como vulnerados y que fueron previamente reconocidos y restablecidos por la instancia administrativa laboral competente, dentro del marco de las previsiones contenidas en los citados Decretos Supremos.

En tal circunstancia, al no haberse dado cumplimiento estricto a la Conminatoria descrita anteriormente se vulneró el derecho al trabajo del accionante y los demás derechos conexos a éste; por lo que, en base a los Fundamentos Jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde conceder la tutela impetrada, disponiendo el cumplimiento integral de lo dispuesto en la misma, sin omitir ninguna de las determinaciones ordenadas en ella, conforme así se tiene expresado en la subregla 1) inc. vi) de la RDC 0001/2021.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 126/2021 de 10 de septiembre, cursante de fs. 89 a 92 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, disponiendo el cumplimiento integral de la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/037/2021 de 13 de julio; es decir, se proceda a restituir de manera inmediata a la accionante, en el mismo puesto que ocupaba y la reposición de los sueldos devengados desde el despido, hasta la fecha de su reincorporación, manteniendo su antigüedad y demás derechos que le corresponda por ley.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO