SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1182/2022-S2

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso administrativo, a la defensa, a una justa remuneración por el trabajo realizado, a la propiedad privada en su elemento “patrimonio empresarial”, al trabajo, al empleo, al comercio o a cualquier otra actividad lícita, y, a la garantía del debido proceso en su triple dimensión; puesto que, pese a existir acta de recepción final de la obra que se construyó en razón al Testimonio 34/2018 de 8 de junio de Minuta de Contrato de Obra 144/2018 de 28 de mayo “CONST. UE. HÉROES DEL CHACO FASE II UNIDAD HÉROES DEL CHACO” y haber solicitado el pago final de la obra, la entidad demandada no activó el procedimiento de pago del saldo final adeudado, incumpliendo su obligación contractual.

En revisión corresponde verificar, si los extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Sobre la flexibilización del principio de subsidiariedad

Al respecto, la SCP 0971/2019-S1 de 4 de octubre, señala que: “En este entendido se concibe a la acción de amparo constitucional, como una verdadera acción de defensa, inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y establecimiento de los derechos y garantías fundamentales, cuando estos sean restringidos, suprimidos o amenazados por actos ilegales, omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares, por lo tanto tiene como características la sumariedad e inmediatez en la protección, al ser un procedimiento rápido sencillo y oportuno, la generalidad, toda vez que puede ser presentada contra todo servidor público, persona individual o colectiva. Asimismo conforme señala el art. 129.I de la CPE, la acción de amparo constitucional se interpondrá ‘…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’, de igual forma el art. 54.I del CPCo, señala que la presente acción ‘…no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo’, en este entendido de las normas referidas, se establece que los principios procesales que configuran la acción de amparo constitucional, constituyen la inmediatez y la subsidiariedad. Sin embargo, el principio de subsidiariedad se flexibiliza, excepcionalmente conforme previene el art. 54.II del referido Código adjetivo cuando: ‘1. La protección pueda resultar tardía; 2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela’” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

III.2.  La improcedencia de la acción de amparo constitucional cuando opera la subsidiariedad

El art. 129.I de la CPE, dispone que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (énfasis añadido).

En el mismo sentido el art. 54.I del Código Procesal Constitucional (CPCo) establece que: “La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo” (negrillas agregadas).

De manera concordante, la jurisprudencia constitucional prevista en la SC 0273/2010-R de 7 de junio, concluye que: “…el Amparo Constitucional no es un instrumento alternativo o sustitutivo de las acciones ordinarias que la Constitución y la ley asignan a las distintas jurisdicciones, según su especialidad, para la protección de los derechos considerados vulnerados, sino, por el contrario, es un mecanismo subsidiario, porque únicamente puede instaurarse cuando el lesionado no tiene otro medio de defensa; por lo tanto, cuando hay otros recursos expeditos, éstos deben ser utilizados primero y sólo se concederá el Amparo Constitucional cuando aquéllos resultaren ineficaces para la defensa de los derechos, o cuando se lo conceda como protección inmediata para evitar un daño irreparable” (las negrillas son nuestras).

En este marco, tanto la Constitución Política del Estado como el Código Procesal Constitucional, establecen la exigencia que de manera previa a la activación de la jurisdicción constitucional, todo accionante haga uso de los medios de defensa e impugnación previstos en normativa legal vigente; por lo cual, la falta de agotamiento de dichas vías, implica que esta jurisdicción no pueda hacer un análisis al fondo de la problemática planteada, toda vez que la acción de amparo constitucional encuentra un límite en el principio de subsidiariedad.

III.3.  La acción de amparo constitucional no es la vía para exigir el cumplimiento de contratos administrativos

           Al respecto,  la SC 0398/2007-R de 15 de mayo, haciendo referencia a la SC 1603/2004-R de 4 de octubre, señala que: ‘“…el amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, pues a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia, circunstancia que no se da en el presente caso en que la recurrente tiene expedita la vía judicial según la naturaleza del contrato que tiene suscrito”’.

Por su parte, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, refiere que: “…los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso administrativo, o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia”.

La SCP 0221/2016-S3 de 19 de febrero, puntualiza que: “…las normas básicas del sistema de administración de bienes y servicios, no establecen los recursos de revocatoria y jerárquico como formas de impugnación en la vía administrativa.

Conforme a lo expuesto, los referidos recursos de revocatoria y jerárquico, no se constituyen en medios o recursos idóneos para impugnar o cuestionar los presupuestos, y efectos de la resolución de un contrato administrativo, lo que no significa, que no exista un medio de impugnación para resolver la legalidad de la resolución del contrato o las controversias que fuesen a surgir de la conclusión de la relación contractual, al respecto la SCP 0928/2012 de 22 de agosto estableció: 

‘Es necesario subrayar que el régimen de contratación del Estado, en el que se encuentra el procedimiento de resolución de contratos administrativos de pleno derecho, aún tenga esta naturaleza jurídica (de pleno derecho), debe observar y ser respetuoso de los valores y principios contenidos y declarados en la NB-SABS, como son: responsabilidad, transparencia, integridad, justicia, verdad, respeto a las personas, contenidas en los    arts. 7 a 14 de dichas normas y el respeto a los derechos fundamentales del administrado, debido a que ese procedimiento finalmente se decantará e un acto administrativo denominado resolución de contrato, el que al ser una manifestación de la voluntad de la administración, producirá efectos jurídicos respecto del administrado, por lo mismo, debe sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de éste, abriéndose la vía judicial correspondiente para el control de legalidad ante su quebrantamiento, previa antes de la activación de la justicia constitucional a través del amparo constitucional”’   (el resaltado es nuestro).

III.4.  Análisis del caso concreto

La parte accionante activa la presente acción de amparo constitucional acusando que la autoridad demandada vulneró sus derechos al debido proceso administrativo, a la defensa, a una justa remuneración por el trabajo realizado, a la propiedad privada en su elemento “patrimonio empresarial”, al trabajo, al empleo, al comercio o a cualquier otra actividad lícita, y, a la garantía del debido proceso en su triple dimensión, por no haber activado el procedimiento administrativo para pagar el saldo final adeudado, por la construcción de la obra estipulada en el Testimonio 34/2018 de 8 de junio, de Minuta de Contrato de Obra 144/2018 de 28 de mayo “CONST. UE. HÉROES DEL CHACO FASE II UNIDAD HÉROES DEL CHACO”; no obstante, de existir acta de recepción final de la obra y haberse solicitado su pago de forma escrita en mérito a dicho Contrato.

Establecido el problema jurídico planteado, de la revisión de antecedentes arrimados al expediente remitido en revisión se tiene que, el Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba del departamento de Tarija y la Asociación Accidental “HURCON Y ASOCIADOS” suscribieron el Contrato Administrativo para “CONST. UE. HÉROES DEL CHACO FASE II UNIDAD HÉROES DEL CHACO”, registrado bajo Testimonio de Escritura Pública 34/2018 (Conclusión II.1); por otra parte, cursa acta de recepción definitiva de 10 de julio de 2021, del proyecto de construcción nombrado (Conclusión II.2); por nota recepcionada el 20 de julio de 2021, la parte impetrante de tutela solicitó a la autoridad edil hoy demandada la cancelación del monto de Bs500 000.- por saldo de la planilla avance 20 final del proyecto “CONSTRUCCIÓN U.E. HÉROES DEL CHACO FASE II UNIDAD HÉROES DEL CHACO” (Conclusión II.3).

De manera previa, corresponde dilucidar si la empresa accionante cumplió con el principio de subsidiariedad que rige a la acción de amparo constitucional; es decir, si agotó todas las vías previas de reclamo en las instancias pertinentes a efectos de reestablecer los derechos que acusa de lesionados.

En este sentido, la parte accionante señaló que la omisión de la entidad edil demandada en un afán de evadir su relación contractual, de no iniciar el procedimiento administrativo interno para proceder al pago del saldo de la planilla final del proyecto, imposibilitó que se agote la vía administrativa o pueda acudir a la jurisdicción contenciosa u otra instancia de litigio, para hacer valer sus derechos.  

Por su parte, los apoderados de la autoridad demandada, tanto en el informe escrito y oral puntualizaron que: a) El saldo pendiente de pago reclamado, no podía cumplirse sin emitirse previamente el certificado de terminación de obra, según lo establecido en la cláusula trigésimo novena del contrato administrativo referido, el cual no fue efectivizado por negligencia de la empresa accionante de no subsanar las falencias identificadas en la construcción; b) La acción de amparo constitucional cae en la inobservancia del principio de subsidiariedad, puesto que si bien en la demanda señala la presentación de una solicitud de cancelación del saldo de la planilla en avance 20 final, la parte impetrante de tutela no realizó el seguimiento de su solicitud, pues la respuesta a la misma se encuentra disponible en Ventanilla Única del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba del departamento de Tarija; por otra parte, los informes técnicos evidencian falencias detectadas en la obra entregada, aspecto que no permite se cancelé el saldo pendiente; por lo que, la empresa accionante tiene la vía contenciosa para resolver las controversias suscitadas, conforme lo estipulado en la cláusula vigésima del contrato; y, c) Se alega una presunta vulneración al derecho al trabajo; sin embargo, la prueba adjunta no permite confirmar que por la falta de pago reclamado, se atentaría contra dicho derecho ni que se hayan generado medidas de hecho; más aún, cuando la cancelación no procede por las deficiencias identificadas deficiencias en la obra, existiendo un incumplimiento al contrato por parte de la empresa accionante.

Ahora bien, la Jueza Pública de Familia Segunda de Yacuiba del citado departamento constituida en Jueza de garantías, para ingresar a analizar el fondo de la acción de defensa, concluyó que los actos omisivos denunciados contra la entidad edil demandada, constituían vías de hecho, al haber sido ejercidos por una institución pública contra los derechos de la parte accionante; por lo que, ésta se encontraría en desventaja frente a la primera, lo que habilitaría a dicha autoridad analizar el fondo de la problemática planteada  y prescindir del carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional.

Al respecto, corresponde puntualizar que, la SCP 0998/2012 de 5 de septiembre, moduló la línea jurisprudencial relativa a las vías de hecho, la finalidad de la tutela constitucional, su definición y presupuestos de activación, plasmando el siguiente entendimiento: “La línea jurisprudencial precedentemente señalada es modulada por la presente sentencia, cambio de entendimiento que responde a un real acceso a la justicia constitucional, a una tutela constitucional efectiva y a una interpretación extensiva y bajo pautas de hermenéuticas armoniosas al postulado plasmado en el art. 256.1 de la CPE, que indica que el principio de favorabilidad; por cuanto, en base al Fundamento Jurídico III.4, se establecen los siguientes presupuestos: i) La carga probatoria a ser realizada por el peticionante de tutela, debe acreditar de manera objetiva la existencia de actos o medidas, asumidas sin causa jurídica, es decir en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales establecidos para la definición de hechos o derechos; y, ii) Para el caso específico de vías de hecho vinculadas al avasallamiento, al margen de la carga probatoria desarrollada en el anterior inciso, el peticionante de tutela debe acreditar su titularidad o dominialidad del bien en relación al cual se ejerció vías de hecho, aspecto demostrado con el registro de propiedad en mérito del cual se genera el derecho de oponibilidad frente a terceros” (las negrillas nos corresponden).

De lo glosado se tiene que uno de los requisitos ineludibles para activar la tutela constitucional por medidas de hecho es la carga probatoria que tiene toda parte accionante de acreditar de manera objetiva la existencia de actos o medidas asumidas sin causa jurídica; sin embargo, este extremo no fue considerado por la citada Jueza de garantías, pues no obstante que la parte impetrante de tutela no solicitó expresamente que en el caso se aplique una excepción al principio de subsidiariedad por medidas o vías de hecho, tampoco coadyuvó o demostró que el acto que considera lesivo a sus derechos, implique una acción asumida a través de fuerza o coerción, como vía típica de hecho, mediante elementos probatorios que permitan el poder considerar eventualmente que en el presente caso se pueda aplicar un flexibilización a la subsidiariedad.

Por lo tanto, no existe una acreditación objetiva que demuestre que la parte accionante se encuentra frente a una medida de hecho o justicia a mano propia, pues no se percibe una situación de desproporción o desventaja frente a la autoridad edil  demandada; además que el solo hecho de invocar una presunta lesión al derecho al trabajo no es sustento en sí, con relación al inminente daño irreversible o que represente una amenaza, restricción o supresión a los derechos de la empresa Hurtado Construcciones Hurcón S.R.L., que le permita prescindir de los mecanismos o recursos ordinarios, sean de orden judicial o administrativo, establecidos para la protección de sus derechos que acusa como vulnerados; consiguientemente, existe una mala apreciación por parte de la Jueza de garantías en la aplicación de una excepción al principio de subsidiariedad por medidas de hecho, en tal razón, corresponde a este Tribunal, proceder a verificar si en el caso en revisión están determinados los presupuestos en los que no es viable la acción de amparo constitucional por aplicación del referido principio; correspondiendo así exhortar a dicha autoridad que en futuras actuaciones adecue sus resoluciones a las líneas jurisprudenciales de este Tribunal Constitucional Plurinacional.

En ese contexto, como se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico II.2 de este fallo constitucional, los conflictos suscitados dentro del contrato administrativo expresado en el Testimonio 34/2018, de Minuta de Contrato de Obra 144/2018 “CONST. UE. HÉROES DEL CHACO FASE II UNIDAD HÉROES DEL CHACO”, como la interpretación, los términos y condiciones estipulados en éste, además de los que deriven de él, deben sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos del mismo, abriéndose para el efecto la vía judicial correspondiente de control de legalidad ante su quebrantamiento. Es por ello, que en el caso que se analiza, el contrato nombrado emerge del proceso de Licitación Pública GAMY-LP-O 06/2017 con CUCE: 18-1604-00-790086-2-2 suscrito entre el Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba del departamento de Tarija y la empresa hoy accionante, la cual acude a la jurisdicción constitucional para que se proceda al pago restante de la planilla de avance 20 final de dicha contratación, en contraposición a ello, la autoridad edil demandada controvierte la acusación en su contra afirmando que la cancelación pendiente no puede ser efectivizada por razones atribuibles a la empresa contratada, al haberse identificado falencias en la obra que deben ser subsanadas previamente a expedirse el certificado de terminación de obra.

Por ello, esta discrepancia contractual, no puede ser analizada a través de la presente acción de defensa, ya que previamente corresponderá que acuda a la vía ordinaria; o en su caso, la que se hubiere acordado en el contrato, tal como se tiene expresamente señalado en la Cláusula Vigésima Segunda; por lo que ninguna de las partes pueden prescindir de la utilización de este medio para solucionar algún conflicto emergente del mismo contrato, ni activar directamente la jurisdicción constitucional, pues como se estableció precedentemente, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos administrativos ni la revisión de los mismos, conforme al Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional.

Consiguientemente, los extremos vertidos permiten a este Tribunal Constitucional Plurinacional, concluir que, no es posible que a través de esta acción de defensa se pueda ordenar a la nombrada entidad edil el cumplimiento del referido contrato administrativo y se proceda a la cancelación de la planilla de avance 20 final del proyecto “CONST. UE. HÉROES DEL CHACO FASE II UNIDAD HÉROES DEL CHACO”, tal como se solicita, debiendo previamente darse cumplimiento al principio de subsidiariedad, por cuanto a la jurisdicción constitucional solo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia, consiguientemente, existe la imposibilidad para que se aperture la competencia de la jurisdicción constitucional para resolver el fondo del problema jurídico planteado.

Por lo que corresponde, denegar la tutela, en atención a que la parte accionante no demostró haber agotado las vías llamadas por ley.

En consecuencia, la Jueza de garantías al conceder la tutela, actuó de forma incorrecta.