SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0902/2022-S1
Fecha: 05-Sep-2022
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante, alega la lesión de su derecho a la petición; toda vez que, mediante Contrato Administrativo G.A.M.S.S./C.D./23/2019 de 12 de diciembre, suscrito con el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Sipe Sipe, del departamento de Cochabamba, su persona en calidad de propietario y representante legal de la empresa Unipersonal “Ginebra Constructora Consultora”, se adjudicó la ejecución de la obra “Enmallado Cancha Deportiva Huañacahua”, la cual una vez concluida a satisfacción de la entidad contratante dentro del plazo previsto, conforme el acta de recepción definitiva, presentó a consideración de la MAE de la entidad contratante, cuatro notas y un memorial de solicitud de cancelación de pago por concepto de ejecución de la referida obra, sin que dicha autoridad haya emitido ningún tipo de respuesta, sea positiva, explicativa o negativa, afectando con esa omisión sus intereses, dejándolo en incertidumbre vulnerando sus derechos y garantías constitucionales.
En consecuencia, corresponde en revisión, analizar si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto se analizarán los siguientes ejes temáticos: i) Cambio de razonamiento de esta Magistratura respecto a la protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto; y, ii) Análisis del caso concreto
En relación al derecho a la petición, la suscrita Magistrada en la SCP 0112/2020-S1 de 21 de julio, asumió un razonamiento progresivo en cuanto a la protección de la tutela vía acción de amparo constitucional al haber decidido aplicar las razones jurisprudenciales desarrolladas en la SCP 0276/2019-S2 de 24 de mayo, que se constituyen en el estándar más alto de protección de los derechos en relación al referido derecho.
En ese marco, según la referida jurisprudencia constitucional, las denuncias por presunta vulneración del derecho de petición, serán tutelables estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, mediante la acción de amparo constitucional comprendiendo que el derecho de petición tiene como finalidad obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; además, con la debida fundamentación, tomando en cuenta que el tratamiento que se otorgará al referido derecho a momento de su análisis se contextualizará en el cumplimiento de los presupuestos que constitucional y jurisprudencialmente se han venido desarrollando por parte de este Tribunal, lo cual no significa que vía acción del derecho de petición, se tengan que absolver las problemáticas de fondo planteadas dentro de un determinado proceso sea judicial o administrativo.
En mérito a la asunción del razonamiento más progresivo, señaló que la petición al ser un derecho que se encuentra comprendido dentro del catálogo de derechos fundamentales y previsto en el art. 24 de la CPE, debe ser protegido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme manda el art. 196.I de la Ley Fundamental, que establece: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.
A partir de dicha previsión, este Tribunal se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, en cuya misión esta la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas[1]; constituyéndose en el máximo protector del ejercicio de los derechos y garantías constitucionales establecidas en la Norma Suprema, siempre con una visión progresiva y garantista en la interpretación de los derechos, conforme prevé el art. 13 de la Ley Fundamental; en ese entendido, dentro de ese catálogo de derechos fundamentales, se encuentra el derecho a la petición, previsto por el art. 24 de la CPE, que establece: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, de ahí que el derecho a la petición, se constituye en una prerrogativa primordial que incumbe realizar todo tipo de solicitudes o reclamos, e inclusive posibilita acceder al ejercicio de otros derechos.
No obstante, ha manifestado también, independientemente estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, el derecho a la petición, para ser protegido por la acción de amparo constitucional, deben cumplir con los siguientes contenidos temáticos: a) Contenido esencial; b) Requisitos de procedencia; c) Legitimación activa; d) Legitimación pasiva; y, e) Plazo para emitir respuesta.
En referencia al contenido esencial, haciendo referencia a la SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001[2], una vez interpuesta la solicitud la respuesta debe ser: 1) Emitida de forma pronta y oportuna[3], esto es dentro el plazo establecido por la ley o dentro de un plazo razonable; 2) Formal[4]; es decir que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; 3) Material[5], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; atender y resolver de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, 4) Argumentada[6]; vale decir, la respuesta debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
En relación a los requisitos de procedencia, que debe contener el derecho a la petición, señaló que la SCP 1995/2010-R de 26 de octubre, moduló el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de su tutela, en ese mérito sólo debe cumplir con tres requisitos: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; al efecto precisó:
Con referencia a los requisitos de procedencia, debe hacerse mención a la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, que en su Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.
En relación a la legitimación activa, haciendo referencia a la SCP 0470/2014 de 25 de febrero, manifestó que puede solicitar la tutela del derecho a la petición cualquier persona individual o colectiva, con el único requisito, cual es de identificarse como peticionario. Este razonamiento fue reiterado entre otras por las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0083/2015-S3 de 10 de febrero, 0449/2017-S3 de 26 de mayo y 1111/2019-S2 de 18 de diciembre.
En relación a la legitimación pasiva, partiendo de un análisis de la SC 0275/2003-R de 11 de marzo[7], luego haciendo referencia a las SSCC 0310/2004-R[8], 0560/2010-R[9], 1995/2010-R[10], y las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0085/2012 de 16 de abril[11], 2051/2013 de 18 de noviembre[12] y 1064/2019-S2 de 3 de diciembre[13], entre otras; concluyó que, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción tutelar por derecho de petición: a) Todas las autoridades o servidores públicos, aún no fuesen competentes para resolver el fondo de la pretensión de lo peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quién se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, b) Las personas particulares.
Respecto al plazo para responder a la petición efectuada por el peticionante, la jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: 1) En el término establecido por ley[14]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable[15].
De los argumentos descritos en la señalada SCP 0112/2020-S1, se puede concluir que, ante una petición efectuada en el marco del art. 24 de la CPE, la respuesta a ser emitida por la persona o autoridad responsable de su emisión, deberá ser: i) Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable; ii) Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa; iii) Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionante; y, iv) Argumentada, relaciona a que, la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición.
Finalmente, en cuanto a las denuncias por presunta lesión del derecho a la petición dentro de un proceso judicial o administrativo; la jurisprudencia constitucional descrita precedentemente, reflexionó que es posible atender dicha denuncia mediante la acción de amparo constitucional, comprendiendo que la finalidad de dicho derecho es la obtención de una respuesta pronta, formal, material y argumentada; para dicha finalidad, el juez constitucional en cada caso concreto debe centrar su análisis en el cumplimiento de los presupuestos detallados líneas arriba; no obstante, debe quedar claro que, el derecho a la petición ejercida dentro de un trámite judicial o administrativo, no implica que la autoridad respectiva tenga que absolver positiva o negativamente problemáticas de fondo que atañen a la resolución misma del asunto (judicial o administrativo).
III.2. Análisis del caso concreto
El peticionante de tutela denunció la vulneración de su derecho a la petición y a obtener una respuesta pronta y formal; toda vez que, la autoridad demandada no brindó respuesta a la nota de 4 de febrero de 2020 sobre solicitud de cancelación por concepto de cumplimiento de ejecución de la obra “Enmallado Cancha Deportiva Huañacahua”, reiterada por las notas de: 1 de octubre de 2020, de 30 de marzo de la misma gestion, de 8 de junio del mismo año, como así también el memorial de 18 de agosto, no obstante, la autoridad accionada en su informe presentado, afirma haber procedido a notificar al peticionante de tutela con la respuesta a sus solicitudes impetradas dentro de plazo razonable.
Identificada la problemática a efectos de su verificación constitucional, corresponde remitirnos a las conclusiones del presente fallo constitucional; en ese orden se tiene que el impetrante de tutela, en su condición de propietario y representante legal de la empresa Unipersonal “Ginebra Constructora Consultora”, por invitación directa y previa calificación realizada en virtud a Resolución Administrativa GAMSS/CD/022/2019 de 10 de diciembre de 2019, se adjudicó la ejecución de la obra “Enmallado Cancha Deportiva Huañacahua” (Conclusión II.1 y II.2); una vez concluida, la misma fue entregada al contratante conforme se advierte del Acta de Recepción Definitiva de 20 de enero de 2020 (Conclusión II.3); posteriormente mediante notas de 4 de febrero y 1 de octubre de 2020 dirigidas a la MAE del GAM de Sipe Sipe, solicito la cancelación de la planilla única correspondiente al proyecto denominado “Enmallado Cancha Deportiva Huañacahua” (Conclusión II.4 y II.5); y ante la falta de respuesta, presento las notas (reiterativas) de 30 de marzo y 8 de junio de 2021 (Conclusión II.6 y II.8); finalmente replicada por memorial de 18 de agosto de la misma gestion (Conclusión II.9), sin que haya en criterio del impetrante de tutela, merecido respuesta alguna.
Asimismo por Comunicado Interno GAMSS Dir. OO.PP. /C.I./168/2021, de 16 de abril de 2021, Saúl Jorge Moya Profesional Supervisor I; vía Ariel Fuentes Camacho Secretario Municipal Técnico, remitio Informe Técnico a conocimiento de la Alcaldesa Municipal del GAM de Sipe Sipe, respecto del estado actual del proyecto “Enmallado Cancha Deportiva Huañacahua” (Conclusión II.7), por Comunicación Interna CITE: G.A.M.S.S./DIR.OO.PP./ 70/2021 de 24 de agosto, se remitio respuesta a conocimiento del Director de Asesoría Legal vía Secretario Municipal Técnico, ambos del GAM de Sipe Sipe, respecto a la solicitud de cancelación de la planilla única CAO 1 del proyecto “Enmallado Cancha Deportiva Huañacahua” (Conclusión II.10), y a través del Informe con CITE: G.A.M.S.S./INF.LEGAL 214/2021 de 27 de agosto de 2021, se remite Informe a conocimiento del Alcalde del GAM de Sipe Sipe, en atención a Comunicación Interna CITE: G.A.M.S.S./DIR.OO.PP./ 70/2021, sobre la solicitud de Criterio e Informe legal respecto a si procede la cancelación en relación al Proyecto “Enmallado Cancha Deportiva Huañacahua” (Conclusión II.11); documentación que fue derivada al accionante a través del CITE: GAMSS/DIR.JUR/H.E.D.I. 7454/2021 de 27 de agosto, en respuesta a la solicitud de cancelación de planilla única del PROYECTO “ENMALLADO CANCHA DEPORTIVA HUAÑACAHUA” siendo la misma suscrita por el Secretario Municipal Administrativo y el Director de Asesoría Legal del G.A.M. Sipe Sipe, advirtiendo que la misma no consigna cargo de recepción (Conclusión II.12).
Ahora bien, conforme a lo descrito (identificación de la problemática y los elementos facticos) corresponde remitirnos al Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que con referencia al derecho a la petición, precisó: “…del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito”; en ese marco corresponde verificar si se cumplieron los requisitos exigidos por la jurisprudencia (Fundamento Jurídico III.1.) a efectos de que el derecho a la petición sea protegido por la acción de amparo constitucional.
Ahora bien, siendo que en el caso en examen se alega la vulneración del derecho de petición, conforme al Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, señala que el núcleo del derecho de petición, es la respuesta a una determinada solicitud; y a efectos de su tutela, se deben tomar en cuenta, si en el caso concreto se cumple con los siguientes elementos: 1) La existencia de una petición oral o escrita; que en el caso de Autos, conforme a las literales descritas en las Conclusiones del presente fallo Constitucional, se evidencia que Miguel Ángel Tapia Quiroz, -hoy accionante- mediante nota de 4 de febrero de 2020 se dirigió a la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe, por el que solicitó se le cancele la planilla única correspondiente al Proyecto “Enmallado Cancha Deportiva Huañacahua”, solicitud reiterada por la nota de 1 de octubre de 2020, de 30 de marzo y 8 de junio de 2021 y finalmente memorial de 18 de agosto del citado año (Conclusiones II.4, II.5, II.6, II.8 y II.9) teniéndose acreditado el primer requisito jurisprudencial, como es la existencia de una petición oral o escrita; toda vez que, en este caso existen cuatro notas de solicitud y un memorial, todas ellas recibidas por el GAM de Sipe Sipe; 2) En cuanto al segundo requisito, consistente en la omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una ausencia de respuesta formal, falta de respuesta material, inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; se tiene que: 2.i) Si bien en el presente caso existe una respuesta formal mediante la elaboración de la Nota CITE: GAMSS/DIR.JUR/H.E.D.I. 7454/2021 de 27 de agosto, con Ref.: respuesta en atención a las hojas de encadenamientos de documentos internos Nros. 3296/21 y 7454/21, dirigida al señor Miguel Ángel Tapia Quiroz, por parte del Director de Asesoría Legal y Secretario Municipal Administrativo, ambos del GAM de Sipe Sipe (Conclusión II.13); sin embargo, respecto a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa, no se advierte de la compulsa de los antecedentes, elemento alguno que acredite la notificación con la respuesta formal a su destinatario, cumpliéndose consiguientemente con el segundo componente o presupuesto para la procedencia de la tutela solicitada por ausencia de notificación con la referida respuesta formal; 2.ii) En cuanto al requisito establecido en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; que establece que, debe existir una respuesta material, es decir que debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionante. Al respecto, la nota con CITE: GAMSS/DIR.JUR/H.E.D.I. 7454/2021 de 27 de agosto, (Conclusión II.13), en su tenor y contenido señala:
“Por intermedio de la presente y atención al Encadenamiento de Documentos internos Nros. 3296/21 y 7454/21, de solicitud de cancelación de planilla única del PROYECTO “ENMALLADO CANCHA DEPORTIVA HUAÑACAHUA” suscrito por su persona, a dicho fin tenemos a bien poner en su conocimiento los siguientes informes: INFORME CITE: G.A.M.S.S./INF.LEGAL N° 214/2021; COMUNICACIÓN INTERNA CITE: G.A.M.S.S./DIR.OO.PP./N° 70/2021 y COMUNICADO INTERNO N° GAMSS Dir. OO.PP. /C.I./168/2021, se tenga presente para fines consiguientes.”
De lo descrito precedentemente, se evidencia que dicha nota, no cumple con el requisito a una respuesta material, toda vez que no resuelve el fondo de la pretensión, incurriendo en evasivas, limitándose tan solo a remitir una relación de informes y comunicaciones internas, que si bien son fruto de las gestiones al interior del propio GAM de Sipe Sipe, no constituyen por sí solos respuesta material frente a lo expresamente solicitado por el ahora impetrante de tutela; 2.iii) Lo que a su vez deriva en la inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito; en este caso no podría exigirse que el accionante recurra a la vía administrativa en el entendido de que la falta de respuesta a su solicitud de cancelación de planilla única del proyecto “Enmallado cancha deportiva Huañacahua”, no podría considerarse como un silencio administrativo; toda vez que el derecho de petición no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, pues su contenido esencial es generar una respuesta formal y motivada por escrito que resuelva el fondo del asunto peticionado, máxime si que en el presente caso, se lo hizo de forma reiterativa a la MAE de la entidad contratante; es decir, al alcalde del GAM de Sipe Sipe.
En tal sentido, resulta evidente la afectación del derecho a la petición prevista por el art. 24 de la CPE; puesto que, el ejercicio de este derecho; supone que, una vez efectuada la petición ante una persona, autoridad o funcionario público, al interesado le asiste el derecho de alcanzar una respuesta pronta y oportuna, la que, sin mayores objeciones, está impuesta a satisfacer y dar una respuesta efectiva a la petición invocada; sea ésta positiva o negativa, de manera oportuna y fundamentada, respondiendo a todos los puntos requeridos, esto debido a la naturaleza informal del derecho de petición, ya que el mismo es un vehículo para el ejercicio de otros derechos que requieren de la información solicitada para su pleno ejercicio, por lo que corresponde otorgar la tutela impetrada.
En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela solicitada, actuó de forma correcta.