Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1168/2023-S1

Fecha: 18-Oct-2023

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1168/2023-S1

Sucre, 18 de octubre de 2023

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

Acción de amparo constitucional

Expediente: 49651-2022-100-AAC

Departamento Tarija

En revisión la Resolución 83/2022 de 12 de agosto, cursante de fs. 52 vta. a 57, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Pablo Luna Quisbert contra Johnny Marcel Torres Terzo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 3 de agosto de 2022, cursantes de fs. 25 a 33 y el de subsanación de 10 de igual mes y año (fs. 36 a 39), el accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Relató que ingresó a trabajar en el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija el 1 de agosto de 2014, fecha desde la cual firmó catorce contratos laborales a plazo fijo, mediante los cuales, desempeñó funciones operativas y técnico administrativas en tareas propias y permanentes bajo dependencia directa de la señalada institución municipal; hecho por el cual, desde que entró a trabajar ostentó la calidad de personal permanente, debido a que operó la conversión de contratos; por consiguiente, le correspondía ser considerado como un trabajador bajo un contrato a plazo indefinido; es decir, sin fecha de finalización dada su condición de trabajador permanente y con los derechos que le otorga la Constitución Política del Estado en sus arts. 21.6, 24, 46, 48, 109, 115, 180, 256 y 410, interrelacionados con la Ley General del Trabajo (LGT) -Ley 321 de 20 de diciembre de 2012-. Afirmó que lo referido se encuentra respaldado en los catorce contratos que se encuentran adjuntos a su archivo personal que custodia la Unidad de Recursos Humanos (RR.HH.) de la entidad municipal, mismos que en aplicación al principio de verdad material, deben ser considerados a fin de establecer que su relación laboral era permanente, continua y en tareas propias de la entidad municipal.

Dentro de ese contexto, señaló que se encontraba bajo su último contrato cuando se le entregó el Memorando 084/2022 de 3 de enero, mismo que tenía vigencia de seis meses; es decir, hasta el 2 de abril de 2022; no obstante a ello, continuó trabajando con normalidad hasta el 5 del referido mes y año, fecha en la que de forma intempestiva fue despedido, sin haberse considerado que trabajó continuamente por más de siete años, debiéndose considerar a su persona como trabajador municipal cuya relación laboral se encuentraba protegida por la Ley General del Trabajo. Asimismo, invocó el art. 1 del Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, que prevé la presunción del contrato indefinido cuando sean más de dos y en tareas propias de la entidad, norma a la que según su entendimiento se adecua su situación al tener catorce contratos continuos en tareas propias y permanentes.

Ante su despido arbitrario, se vio en la necesidad de apersonarse ante la Jefatura Departamental del Trabajo de Tarija, entidad que corridos los trámites de rigor emitió la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 038/2022 de 31 de mayo, misma que dispuso que sea reincorporado al mismo cargo que venía desempeñando con la misma remuneración, más el pago de salarios devengados, en el plazo de tres días hábiles.

No obstante, a ello, el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, no procedió a su reincorporación, incumplimiento que se corroboró mediante el Informe MTEPS/DMRC/ 5/2022, emitido por Dolly Mariluz Ruiz Castillo, Inspectora del Trabajo.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46, 48 y 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

El peticionante solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga su inmediata reincorporación al mismo cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que le corresponden por ley, en los mismos términos dispuestos en la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 038/2022.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Verificada la audiencia de acción de amparo constitucional el 12 de agosto de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 50 a 52 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El impetrante de tutela a través de su abogado, en el desarrollo de la audiencia se ratificó en todos los argumentos contenidos en su memorial de la presente acción de tutela, así como en el de subsanación, haciendo hincapié en el argumento central de su acción tutelar se basa en el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida a su favor.

I.2.2. Informe de la entidad edil demandada

Johnny Marcel Torres Terzo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -autoridad municipal ahora demandada-, mediante informe presentado el 12 de agosto de 2022, cursante de fs. 45 a 49, así como a través de sus apoderados legales presentes en audiencia, manifestó lo siguiente: a) El impetrante de tutela esperó que se dilucide el recurso de revocatoria interpuesto contra la conminatoria de reincorporación laboral que ahora exige sea cumplida; por lo que, el principio de inmediatez en el que funda su acción de amparo constitucional no fue cumplida; b) La Resolución Administrativa que dispone la reincorporación laboral del ahora peticionante de tutela se encuentra pendiente de pronunciamiento, dado que interpusieron un recurso jerárquico en su contra; c) No existió ningún despido indebido, sino un cumplimiento de contrato; y, d) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de su inspectoría alegando lo establecido en el Decreto Supremo (DS) 0495, de manera forzada ha entendido que el accionante tiene calidad de trabajador.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento de Tarija, a través de la Resolución 83/2022 de 12 de agosto, cursante de fs. 52 vta. a 57, concedió la tutela solicitada, enmarcada en los alcances de la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 038/2022, tal determinación se dio sobre la base de los siguientes fundamentos: 1) La conminatoria de reincorporación laboral emitida a favor del accionante, fue recurrida por la ahora parte demandada mediante un recurso de revocatoria, misma que fue resuelta y que determinó confirmar en su integridad dicha Conminatoria; 2) Del Informe de Verificación, elevado por la Jefatura Departamental del Trabajo, se tiene por cierto el incumplimiento alegado por el impetrante de tutela; y, 3) Lo que corresponde a la Sala Constitucional, es verificar el cumplimiento o no de las conminatorias de reincorporación laboral emitidas por la Jefatura Departamental del Trabajo, y no revisar o analizar los fundamentos expuestos en ellas, menos aún considerar prueba alguna que pueda presentar en ésta instancia la parte demandada; por lo que, corresponde conceder la tutela impetrada.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 038/2022 de 31 de mayo, emitida por Richard Pilco Tapia, Jefe Departamental del Trabajo de Tarija, se dispuso que Johnny Marcel Torres Terzo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, proceda a la inmediata reincorporación laboral de Pablo Luna Quisbert, dentro del plazo de tres días hábiles a partir de su notificación, al mismo cargo que venía desarrollando dentro de la referida institución, con la misma remuneración, más el pago de salarios devengados por ser plena responsabilidad de la institución (fs. 4 a 6 vta.).

II.2. Cursa Informe MTEPS/DMRC/ 5/2022 de 13 de julio, emitido por Dolly Mariluz Ruiz Castillo, Inspectora del Trabajo de Tarija, a través del cual concluyó que no se dio cumplimiento a la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 038/2022 (fs. 7).

II.3. Consta Resolución Administrativa (RA) MTEPS-JDTT- 047/2022 de 18 de julio, emitida por Richard Pilco Tapia, Jefe Departamental del Trabajo de Tarija, mediante la cual se confirma totalmente la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 038/2022 (fs. 8 a 10).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El impetrante de tutela, alega la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez que, sin que ni medie causal legal alguna para su despido, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -autoridad municipal ahora demandada-, dispuso su desvinculación laboral de forma arbitraria, sin haber considerado que se desempeñó en dicha entidad municipal de forma continua e ininterrumpida por más de siete años, en tareas operativas y técnico administrativas propias y permanentes; motivo por el cual, se operó la conversión de contratos, por ello, debía ser considerado como un trabajador a plazo indefinido o permanente; ante tal arbitraria desvinculación, acudió a la Jefatura Departamental del Trabajo de Tarija, entidad administrativa que pronunció la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 038/2022, misma que no fue acatada por la autoridad edil demandada, pese a que dicha Conminatoria fue confirmada totalmente por la RA MTEPS-JDTT- 047/2022, emergente de un recurso de revocatoria, interpuesta por el propio demandado, continuando así la lesión de sus derechos; por ello, interpone la presente acción de defensa solicitando se le conceda la tutela y se disponga su inmediata reincorporación laboral, el pago de sus beneficios y sueldos devengados en estricto cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, pronunciada a su favor.

Corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se abordarán los siguientes temas: i) Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional; ii) Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral; y, iii) Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional

En todos los casos en los que se denunciaron despidos ilegales, como el incumplimiento de las Resoluciones de Conminatoria de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, este despacho siempre tuvo como uno de sus principales objetivos el tratar de materializar los derechos fundamentales a la estabilidad laboral y el derecho al trabajo, en beneficio de las trabajadoras y los trabajadores, disponiendo el cumplimento integral de las conminatorias de reincorporación laboral, que se vieron reflejados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0016/2018-S2 de 28 de febrero, 0814/2018-S2 de 11 de diciembre, 0985/2019-S2 de 21 de octubre (cumplimiento integral de conminatoria), como también en los Votos Disidentes a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0318/2018-S2 de 9 de julio, 0214/20018-S2 de 22 de mayo, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0260/2019-S2 de 21 de mayo y 0789/2018-S2 de 26 de noviembre, entre otras.

Lo que implica que siempre hubo una actitud consecuente sobre la necesidad de tutelar los derechos de estabilidad laboral y al trabajo, mediante la aplicación del estándar más alto de protección tal y como lo estableció la SCP 0814/2018-S2 de 11 de diciembre, que sistematizó y contextualizó la línea jurisprudencial sobre este tema en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012 y 1608/2012, 0016/2018-S2, 0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2.

Posteriormente, con el objeto de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda

persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Constitución Política del Estado, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en Sala Plena, a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional - abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas (las negrillas y el subrayado fueron añadidos).

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso:

UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones… (negrillas agregadas)

La Resolución de Doctrina Constitucional ratificó las líneas jurisprudenciales garantistas emitidas por este despacho por medio de sus Sentencias y Votos Disidentes, precitados anteriormente, lo que implica que la unificación de jurisprudencia vincula al mismo Tribunal Constitucional Plurinacional a materializar los derechos fundamentales de los trabajadores, aplicando los entendimientos más favorables y con el estándar más alto de protección, reconociendo que estos derechos tienen un carácter progresivo en su protección e implementación dentro de nuestro ordenamiento jurídico, principios que no tienen un techo en su aplicación y que siempre se buscará la manera más efectiva de tutelar los derechos fundamentales.

III.2. Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante
el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

El 1 de mayo de 2006 se dictó el DS 28699, que en sus arts. 10 y 11, establece la posibilidad que cualquier persona que se encuentre sometida al régimen laboral y crea que fue injustamente despedida o alejada de su fuente laboral -salvo las causas de despido previstas por el art. 16 de la LGT, pueda acudir ante el ahora Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reclamando su derecho a la estabilidad laboral o el pago de beneficios sociales; en contraposición al derogado art. 55 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, que permitía libremente rescindir los contratos de trabajo.

Posteriormente, el 1 de mayo de 2010, se emitió el DS 0495, que en su Artículo Único modificó el parágrafo III del art. 10 del DS 28699, señalando:

En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este
efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez
constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la
reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo (las negrillas son nuestras).

Además, incluyó los parágrafos IV y V, con los siguientes textos: “IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y (únicamente) podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución”; se aclara que la palabra únicamente fue declarada inconstitucional por la SCP 0591/2012 de 20 de julio^{^[1]}. Por su parte, el parágrafo V indica: “V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral” (las negrillas de ambos textos normativos son incorporadas); se entiende que esto ocurre en la fase de la conminatoria.

Por su parte, la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la aplicación del DS 0495, en su art. 3 refiere:

ARTÍCULO 3.- (Acciones Constitucionales).

Ante el incumplimiento de la Reincorporación instruida, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral (las negrillas son incorporadas).

Vale decir, que ante la inobservancia del plazo para que un empleador
ejecute una resolución de reincorporación de un trabajador a su fuente
laboral, éste último puede acudir directamente a la jurisdicción constitucional, en procura de la reparación de los derechos que considere afectados.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en numerosas oportunidades se
pronunció sobre el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación
dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, señalando que en estos casos procede directamente la acción de amparo constitucional.

Así, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 de 4 de
mayo y 0177/2012 de 14 de mayo, establecen que debe hacerse
abstracción del principio de subsidiariedad en aquellos casos en los
que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente
laboral ante un despido sin causa legal justificada, con el único
requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales o
Regionales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto que estas
entidades, una vez establecido el retiro injustificado, conminen al
empleador la reincorporación inmediata, en los términos previstos
por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010; y ante su incumplimiento, se
hace viable la tutela constitucional a través de la acción de
amparo constitucional; efectivamente, la señalada SCP 0177/2012,
tuvo el siguiente razonamiento en el Fundamento Jurídico III.3:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir, interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada.

3) En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un
proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las
causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral (las negrillas nos corresponden).

Por lo referido, las conminatorias de reincorporación emitidas por las
jefaturas departamentales o regionales de trabajo, deben ser cumplidas
de manera obligatoria, sin perjuicio que puedan ser impugnadas por el
empleador o parte patronal en la vía administrativa o judicial; no obstante, mientras se suscite dicho aspecto, la conminatoria pronunciada debe ser ejecutada con la finalidad de resguardar los derechos constitucionales de los trabajadores, otorgándoles seguridad jurídica y estabilidad laboral, siendo posible en caso de inobservancia, la formulación de una acción de amparo constitucional, para la restitución de los derechos lesionados.

Por otra parte, en los casos que este Tribunal concedió la tutela ante
incumplimiento de conminatorias de reincorporación, también se
pronunciaba sobre los sueldos devengados y otros beneficios sociales
establecidos por ley, por entender, que forman parte de la reparación que debe brindar la justicia constitucional ante la lesión a los derechos
fundamentales.

En ese sentido, por ejemplo, la SCP 0177/2012, aprobó la resolución del
Tribunal de garantías que concedió la tutela y dispuso la cancelación de
los sueldos devengados y demás beneficios sociales. De manera expresa,
la SCP 1608/2012 de 24 de septiembre, entre otras, luego de conceder la acción de amparo constitucional, dispuso la cancelación de sueldos
devengados.

No obstante, lo anotado precedentemente, la SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre, refirió que la jurisdicción constitucional no puede dimensionar el alcance de los sueldos devengados y otros beneficios, bajo el argumento que son las autoridades administrativas o judiciales las que deben realizar dicha labor; entendimiento que fue reiterado por la SCP 1130/2017-S3 de 31 de octubre, entre otras.

Al respecto, posteriores Sentencias Constitucionales Plurinacionales, entre ellas, la SCP 0016/2018-S2 y la SCP 0028/2018-S2, ambas de 28 de febrero, confirmaron las Resoluciones emitidas por los Tribunales de
garantías que concedieron la tutela y dispusieron la cancelación de los
sueldos devengados y demás beneficios sociales.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de las
Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2, ambas de 15 de marzo, hizo extensiva la tutela al pago de sueldosdevengados y beneficios sociales, que la ley establece desde el día de sudesvinculación ilegal.

Efectuada la contextualización jurisprudencial anterior, debe recordarse
que una de las características de los derechos humanos contenida en el
art. 13.I de la Constitución Política del Estado (CPE), es su progresividad,
que implica, por una parte; que los derechos humanos reconocidos en la
Norma Suprema y en los Instrumentos Internacionales sobre Derechos
Humanos, no son un catálogo cerrado, sino que, de manera permanente
se amplían en cuanto al reconocimiento de nuevos derechos, como
también se desprende de la cláusula abierta prevista en el art. 13.II de la referida CPE.

Por otra parte, el principio de progresividad, supone que las conquistas
alcanzadas respecto a un derecho ya sea a nivel normativo o
jurisprudencial, no pueden luego ser desconocidas, lo que significa que,
en materia de Derechos Humanos, no corresponde la regresividad, es
decir, el retroceder en la protección de los derechos humanos.

El principio de progresividad fue desarrollado por la jurisprudencia
constitucional en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales
2491/2012, 0210/2013, 1617/2013, entre muchas otras. Así en la SCP 2491/2012 de 3 de diciembre, el Tribunal Constitucional Plurinacional, señaló que el principio de progresividad establece la responsabilidad para el Estado boliviano, de no desconocer los logros y el desarrollo alcanzado
en materia de Derechos Humanos, en cuanto a la ampliación en número,
al desarrollo de su contenido y al fortalecimiento de los mecanismos
jurisdiccionales para su protección, en el afán de buscar el progreso
constante del Derecho Internacional de Derechos Humanos, que se inserta en nuestro sistema jurídico a través del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE-.

Conforme a lo anotado, las medidas adoptadas por los órganos estatales
que tienden a menoscabar derechos ya reconocidos o desmejorar una
situación jurídica favorable vinculada a un derecho, constituye una
afectación al principio de progresividad.

En el marco del principio de progresividad, el Tribunal Constitucional
Plurinacional pronunció las Sentencias Constitucionales Plurinacionales
2233/2013 de 16 de diciembre y 0087/2014-S3 de 27 de octubre, que
razonaron sobre la teoría del estándar jurisprudencial más alto, como
metodología para definir la sentencia aplicable en un determinado caso,
ante una pluralidad de entendimientos; metodología, que a partir de los
arts. 13 y 256 de la CPE, estableció que el precedente constitucional en
vigor o vigente, resulta aquél que acoja el estándar más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional invocada, esto es, aquella decisión que hubiera resuelto un problema jurídico de manera más progresiva a través de una interpretación que tiende a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Norma Suprema y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; estándar que se escoge después del examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, ya no solamente a partir del criterio temporal de las sentencias constitucionales -si fue anterior o posterior- que hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento jurisprudencial, sino sobre todo, aquél que sea exponente del estándar más alto de protección del derecho.

Conforme a lo anotado y en el marco de la contextualización de la línea
jurisprudencial vinculada a la tutela directa de la acción de amparo
constitucional por incumplimiento de la conminatoria de reincorporación,
cabe señalar que el estándar jurisprudencial más alto se encuentra en las
Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012,
1608/2012, 0016/2018-S2, 0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2, al contener razonamientos que aseguran la máxima eficacia del derecho al trabajo, estabilidad laboral y el derecho a la reparación; por cuanto, por una parte, se concede la tutela ante el incumplimiento de la conminatoria, sin necesidad de efectuar otras consideraciones como la fundamentación o la legalidad de la misma, exigencias que no toman en cuenta los principios que informan la materia laboral, que se encuentran reconocidos en el art. 48 de la CPE, que establece que las normas laborales se interpretarán sobre la base de los principios de, entre otros, protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; y, de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador.

Cabe aclarar, que lo señalado no implica una negación del derecho a la
defensa de la parte empleadora, quien, como lo indicó la jurisprudencia
constitucional, podrá acudir a la jurisdicción laboral denunciando la
supuesta ilegal conminatoria, con independencia de la concesión de la
tutela.

Por otra parte, las citadas Sentencias Constitucionales Plurinacionales, se
pronuncian sobre los sueldos devengados y otros beneficios, conforme a
los principios de interpretación referidos en el anterior párrafo y
considerando que toda concesión de la tutela supone la reparación de la
lesión del derecho o la garantía constitucional invocada como vulnerada,
en el marco de lo señalado por el art. 113.I de la CPE, que establece que:
“La vulneración de los derechos concede a las víctimas el derecho a la
indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma
oportuna”; norma constitucional que es coherente con las normas
internacionales sobre Derechos Humanos, y en concreto, con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) -que forma parte del bloque de constitucionalidad- que desarrolló la
reparación como concepto genérico que contiene varios elementos.

Así, para la Corte IDH, la reparación supone la restitución integral del
derecho que fue vulnerado, es decir, el restablecimiento del derecho a la
situación anterior a su violación; pero también implica la adopción de otras medidas como la indemnización, que es la reparación por daños
materiales físicos o mentales, los gastos incurridos, las pérdidas de
ingreso; la rehabilitación, en los casos que corresponda, comprendiendo la atención médica y psicosocial requerida; la satisfacción pública, que
consiste en el reconocimiento de la responsabilidad; y, las garantías de no repetición, que tienen por objeto adoptar medidas estructurales para
evitar la repetición de las vulneraciones a derechos.

Entonces, a partir de todo lo desarrollado, se tienen las siguientes
subreglas respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación pronunciada por la autoridad del trabajo:

i) Procede la acción tutelar de manera directa, lo que significa que el trabajador no requiere agotar previamente la jurisdicción laboral ni la vía administrativa;

ii) La competencia de la jurisdicción constitucional se limita a verificar el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, sin que corresponda analizar la fundamentación o la legalidad de dicha determinación; pues, esa labor es propia de la jurisdicción laboral, que podrá ser activada por el empleador si considera que la conminatoria resulta ilegal, con independencia de la concesión de la tutela por la justicia constitucional; pues esta concesión resulta provisional, hasta que la jurisdicción laboral defina la situación de la o el trabajador; y,

ii) La concesión de la tutela supone la adopción de medidas de reparación
como la indemnización, en concreto, tratándose de incumplimiento de conminatoria de reincorporación, la cancelación de los sueldos devengados desde la desvinculación ilegal constatada por la autoridad de trabajo y demás beneficios sociales que le correspondan al trabajador.

Los Fundamentos Jurídicos precedentes fueron desarrollados a través de la SCP 0206/2021-S2 de 25 de junio, reiterada por la SCP 0269/2021-S1 de 21 de julio, entre otras.

III.3. Análisis del caso concreto

El peticionante de tutela, acusa la conculcación de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; habida cuenta que, de forma arbitraria y sin que exista causa justa para su despido, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -ahora demandado- emitió memorando de despido en su contra, sin tomar en cuenta que, habiéndose desempeñado de forma continua e ininterrumpida por más de siete años, en tareas operativas y técnico administrativas propias y permanentes de la individualizada entidad municipal, se produjo la conversión de contratos; motivo por el cual, debe ser tomado como trabajador a plazo indefinido o permanente; emergente de su injusto retiro, denunció ante la Jefatura Departamental del Trabajo de Tarija, lo sucedido; y, dicha entidad administrativa pronunció la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 038/2022, misma que hasta la fecha de la interposición de la presente acción de defensa no es obedecida por la autoridad edil demandada, pese a que dicha Conminatoria fue confirmada totalmente por la RA MTEPS-JDTT- 047/2022, en mérito a un recurso jerárquico presentado por la autoridad demandada, de esa forma persiste la vulneración de sus derechos; razón por la cual, acude a la jurisdicción constitucional pidiendo se conceda la tutela y se cumpla la Conminatoria emitida a su favor en todos sus términos y condiciones.

De la revisión y compulsa de la documental aparejada por la parte accionante, se tiene la existencia de la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 038/2022, pronunciada por Richard Pilco Tapia, Jefe Departamental del Trabajo de Tarija, disponiendo que la autoridad edil demandada, en el plazo de tres días hábiles, proceda a la reincorporación del accionante al mismo cargo que venía desarrollando dentro del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, percibiendo el mismo sueldo, más el pago de salarios devengados y demás beneficios (Conclusiones II.1).

Asimismo, a través del Informe MTEPS/DMRC/ 5/2022, emitido por la Inspectora del Trabajo de Tarija, así como de los argumentos contenidos en el Informe y en lo vertido en audiencia de acción de amparo constitucional por el demandado, se conoce que el referido no cumplió a la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 038/2022 (Conclusiones II.2).

Lo que implica que la autoridad municipal demandada, continua incumpliendo lo resuelto en doble instancia por la Jefatura Departamental del Trabajo de Tarija, dejando de lado que una conminatoria de reincorporación laboral debe ser cumplida de forma íntegra; es decir, que además de la reincorporación, se debe acatar todo lo dispuesto en relación al pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, en el entendido que las conminatorias tienen carácter provisional en tanto las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral resuelvan en definitiva el fondo de la situación laboral de los trabajadores.

Por lo que, ante tales elementos fácticos, se advierte que la referida conminatoria de reincorporación laboral no fue cumplida hasta la fecha de presentación de esta acción tutelar, sin que exista argumento excusable para que la entidad municipal ahora demandada incumpla lo ordenado por la entidad del trabajo, siendo dicho incumplimiento un acto discrecional y arbitrario.

De lo desarrollado, se evidencia que en el caso de autos el demandado lesionó los derechos laborales del accionante; por lo que, en sujeción a los Fundamentos Jurídicos citados III.1 y III.2 contenidos en el presente fallo constitucional, corresponde el cumplimiento inexcusable de la conminatoria de reincorporación laboral, concediendo la tutela impetrada.

Por todo lo expuesto, la Sala Constitucional, al conceder la tutela obró de forma correcta.

CORRESPONDE A LA SCP 1168/2023-S1 (viene de la pág. 13).

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley

del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 83/2022 de 12 de agosto, cursante de fs. 52 vta. a 57, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Tarija; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, conforme a los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; disponiendo el cumplimiento íntegro de la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 038/2022 de 31 de mayo, pronunciada a favor del impetrante de tutela.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

[1]El FJ III.4, señala: “… cuando el DS 0495 y la RM 868/10, disponen una única instancia para resolver administrativamente la reincorporación del trabajador, afectan el derecho al debido proceso en su elemento de acceso a una segunda instancia, de las partes que acceden a este mecanismo de resolución de conflictos, que pueden ser el trabajador como el empleador, debiendo por ello expulsarlas del ordenamiento jurídico, para que en aplicación del debido proceso consagrado por el art. 115.II de la CPE, las partes tengan acceso a una segunda instancia administrativa en reclamo
de la conminatoria a la reincorporación, sin perjuicio de la vía judicial” (las negrillas son nuestras).