SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1180/2023-S1

La impetrante de tutela, alega la lesión de sus derechos a la vida, a la salud, al trabajo, a la estabilidad laboral e inamovilidad laboral por discapacidad; toda vez que fue despedida de manera intempestiva de su fuente laboral por parte de la entidad demandada, la CNS Regional La Paz; motivo por el cual, acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz que emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-DNC-REDLAB-086-2023 de 6 de febrero, en la que se determinó su inmediata reincorporación laboral, en las mismas condiciones anteriores al momento de su injustificado despido, así como el pago de sus salarios devengados por el tiempo que duró la suspensión de la relación laboral y la restitución de los derechos a la seguridad social a corto y largo plazo; determinación administrativa que en principio si bien se cumplió fue dejada sin efecto a mérito de su revocatoria ordenada por Resolución Ministerial 515/23 de 17 de abril de 2023.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se abordarán los siguientes temas: 1) La garantía de inamovilidad laboral de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia: Distinción en las modalidades de acceso a la justicia constitucional y unificación del problema jurídico material; y, 2) El análisis del caso concreto.

III.1.  La garantía de inamovilidad laboral de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia: Distinción en las modalidades de acceso a la justicia constitucional y unificación del problema jurídico material

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0311/2020-S1 de 12 de agosto, asumió el siguiente razonamiento:

Corresponde distinguir las dos modalidades diferenciadas de protección constitucional que proceden y que están en la tradición jurisprudencial ante la vulneración de la garantía de la inamovilidad laboral de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia, como son: i) La tutela directa a través de la acción de amparo constitucional, sin la exigencia del agotamiento de ninguna vía judicial o administrativa^[1] o, en su caso; y, ii) La tutela a través de la acción de amparo constitucional, vía cumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo^[2].

La distinción mencionada, permite visualizar claramente que ante despidos producidos en el sector público o privado, la búsqueda de la protección de la garantía de inamovilidad de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia, formalmente puede tener dos procedimientos disímiles, por cuanto algunas veces el o la justiciable opta por acudir directamente a la justicia constitucional vía acción de amparo constitucional sin que exista ninguna conminatoria de reincorporación emitida por la autoridad administrativa laboral y, otras veces, elige acudir previamente a la vía administrativa, esto es, ante la Jefatura Departamental del Trabajo y en este camino procesal, obtiene una conminatoria de reincorporación y, ante su incumplimiento por el empleador, interpone acción de amparo constitucional buscando precisamente se cumpla tal conminatoria.

En ese orden, si bien formalmente se plantean dos actos lesivos distintos ante la justicia constitucional, esto es: a) La denuncia de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz por el empleador, quien se niega a reincorporar a las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia o, en su caso; y, b) La denuncia de despido de estas personas pertenecientes a un grupo de atención prioritaria, a ser valorado directamente por la justicia constitucional, sin que exista de por medio una conminatoria de autoridad administrativa que cumplir; sin embargo, en ambos casos existe, en realidad, un mismo acto lesivo esencial vinculado al despido de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia y en ambos casos se busca la protección de la garantía de inamovilidad.

De ello se desprende que existe un mismo problema jurídico^[3]; pues, se trata de un mismo acto lesivo esencial, con los mismos o similares derechos supuestamente vulnerados y la misma petición.

III.1.1.   Aspectos sustantivos sobre la garantía de inamovilidad laboral de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia

A partir de la promulgación de la Constitución Política del Estado el 7 de febrero de 2009, los derechos de las personas con discapacidad, son reconocidos en la Norma Suprema de manera específica y en los Instrumentos Internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad.

En efecto, la garantía de inamovilidad laboral de este grupo de atención prioritaria está consagrado en el art. 70 de la CPE; en la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad^[4] (Disposición contenida en los arts. II y III); la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (art. 4.1^[5]); la Observación General 5 emitida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC); la Declaración de los Derechos de los Impedidos, proclamada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), mediante Resolución 3447 del 9 de diciembre de 1975; y, El Convenio 159 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); que son Instrumentos Internacionales que reflejan el compromiso de eliminar situaciones discriminatorias contra las personas con discapacidad, procurando la creación de oportunidades de trabajo para este grupo vulnerable.

La garantía de inamovilidad laboral en la ley, está instituida en el art. 34.II de la Ley General para Personas con Discapacidad (LGPD) -Ley 223 de 2 de marzo de 2012- a favor del cónyuge, padre, madre y/o tutor de las personas con discapacidad, ante un despido injustificado, protección que no es absoluta por cuanto se mantiene en tanto el trabajador no incurra en las causales de despido contempladas por la Ley General del Trabajo.

Es decir, la garantía de inamovilidad laboral del trabajador, es para sí cuando tiene alguna discapacidad y/o cuando tiene una persona dependiente con discapacidad, que encuentra su fundamento en la dignidad humana, así como en la no discriminación, con el objetivo de lograr la igualdad material en las oportunidades de trabajo y la satisfacción de los derechos involucrados, como parte de las obligaciones del Estado.

Así el Tribunal Constitucional a través de la SC 0235/2007-R de 10 de abril^[6], tuteló la garantía de inamovilidad funcionaria y laboral de estos trabajadores, en el entendido que la ruptura de la continuidad de la relación laboral, puede afectar no solo al trabajador sino también a un dependiente con discapacidad; por lo que, la protección otorgada a los trabajadores o servidores públicos que presten servicios en los sectores público o privado, se extiende a este dependiente discapacitado, instituyendo así una tutela reforzada, en razón a la discapacidad de la persona que tenga bajo su dependencia, con la salvedad que su despido se opere por las causas señaladas por ley a través de un debido proceso. Razonamiento jurisprudencial que fue reiterado posteriormente, por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0391/2012 de 22 de junio, 0614/2012 de 23 de julio y 0390/2014              de 25 de febrero, entre otras.

En consecuencia, esta protección conlleva obligaciones pasivas para el empleador, de abstenerse a realizar cualquier medida que limite el ejercicio de estos derechos, entendiendo que, de la vulneración del derecho al trabajo y otros derechos laborales conexos, que corresponden al trabajador, deriva la lesión al ejercicio de los derechos de aquella persona dependiente con discapacidad, que atañen a su dignidad e igualdad. Al contrario, le corresponde al empleador tanto en las entidades públicas y privadas, asegurar al trabajador a cargo de la asistencia y manutención de esta persona, la permanencia en su fuente de trabajo. Sin embargo, esta protección no es absoluta, toda vez que, está condicionada a una buena conducta del trabajador en su desempeño laboral, ya que el retiro se justifica si éste incurre en una causal de despido establecido conforme a ley.

III.1.2.   La concesión de la tutela debe disponer los efectos jurídicos más favorables, independientemente de la modalidad de acceso a la justicia constitucional de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia

           Conforme se señaló anteriormente, el problema jurídico material es el mismo cuando se busca la protección de la garantía de inamovilidad laboral de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia. Esto significa que, independientemente de la modalidad de acceso a la justicia constitucional que elija la o el justiciable (denunciando incumplimiento de conminatoria de reincorporación o, en su caso, despido vía tutela directa), la concesión de la tutela, en uno u otro caso, debe ordenar los efectos jurídicos más favorables, asumiéndose como criterio orientador el principio de prevalencia del derecho sustancial respecto al formal (Por todas, la SC 0897/2011^[7] de 6 de junio y SCP 1662/2012^[8] de 1 de octubre), toda vez que la forma de acceso a la justicia constitucional no puede prevalecer sobre los derechos sustanciales. Estos son:

a)    La concesión de la tutela de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia, tiene efectos de una tutela definitiva, vía cumplimiento de una conminatoria de reincorporación o a través de una tutela directa.

La concesión de la acción de amparo constitucional                     -ordenando el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y demás derechos sociales, emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo o, en su caso, a través de una tutela directa por la justicia constitucional que ordene la reincorporación- tiene efectos de una tutela definitiva, hasta que no existan causales que justifiquen debidamente su despido, conforme lo dispuesto en el           art. 34.II LGPD.

En efecto, la eficacia de la concesión de la tutela a las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia es definitiva, contrariamente a lo que ocurre con el resto de los trabajadores a quienes sí se les otorga únicamente una tutela provisional y transitoria hasta que la jurisdicción laboral defina su situación, conforme lo entendió la SCP 0177/2012^[9].

      De otro lado, la inexigibilidad de agotar las vías administrativas o judiciales laborales por las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia, es porque estas vías no resultan eficaces para reparar la afectación de la garantía de inamovilidad laboral, eficacia del medio (administrativo o judicial) medido después del examen de la condición de vulnerabilidad de los justiciables que pertenecen a grupo de atención prioritaria y de protección reforzada. Un entendimiento en contrario, los condenaría a una protección tardía.

      En ese orden, es necesario aclarar que ocurre cuando el empleador impugna a través de los recursos de revocatoria y jerárquico la conminatoria laboral de reincorporación y, en ese sentido está pendiente de resolución o, en su caso, a tiempo de la interposición de la acción de amparo constitucional ya existe una resolución administrativa emitida por el Ministerio del Trabajo Empleo y Previsión Social, que revocó tal conminatoria.

Al respecto, corresponde señalar que la tutela que se otorgue en favor de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia, tiene efectos de una tutela definitiva, por las siguientes razones:

1) Si bien el el DS 0495 de 1 de mayo de 2010, reconoce el derecho del empleador a impugnar la conminatoria de reincorporación a través de los recursos de revocatoria o jerárquico, conforme lo entendió la SCP 0591/2012^[10] de 20 de julio en una acción concreta de inconstitucionalidad, razonamiento jurisprudencial refrendado por la SCP 177/2012^[11] que de igual forma reconoció que el empleador puede a acudir tanto a la vía administrativa como la jurisdiccional laboral, para hacer valer sus derechos, subrayando que la concesión de la tutela es solo provisional; sin embargo, dichas sentencias fueron pronunciadas en base a la norma reglamentaria prevista en el DS 0495, aplicable únicamente a trabajadores comunes, esto es, que no están bajo la garantía de inamovilidad que les asiste a las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia.

2)  El DS 0495 mencionado, es norma reglamentaria general respecto de la norma especial contenida en el art. 34.II de la LGPD que reconoce la garantía de inamovilidad a favor del cónyuge, padre, madre y/o tutor de las personas con discapacidad, ante un despido injustificado, protección que no es absoluta por cuanto se mantiene en tanto el trabajador no incurra en las causales de despido contempladas por la Ley General del Trabajo y, por lo mismo, en mérito al principio de especialidad de la norma, que determina que “…ante una concurrencia aparente de disposiciones legales sobre una materia, surge el principio de especialidad de la norma, por el cual una normativa especial prevalece sobre una de carácter general por ser la más adecuada al caso…” (SCP 2569/2012 de 21 de diciembre y SCP 0023/2018-S2^[12], de 28 de febrero) se aplica norma especial.

3)  La justicia constitucional, abre su competencia para hacer cumplir únicamente decisiones administrativas de reincorporación, lo que supone que así esté pendiente de resolución un recurso de revocatoria o jerárquico, o exista una resolución que hubiere revocado una conminatoria de reincorporación, o finalmente se hubiere abierto la vía jurisdiccional laboral por el empleador, estas vías son independientes de la tutela directa y definitiva que otorga la justicia constitucional a las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia, criterio además que es coherente cuando la jurisprudencia es uniforme en señalar que no es necesario agotar ninguna vía administrativa o judicial antes de interponer el amparo.

b)   La concesión a las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia, debe reconocer todos los derechos involucrados, vía cumplimiento de una conminatoria de reincorporación o, a través de una tutela directa

Anteriormente se subrayó que la protección de la garantía de inamovilidad a las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia, implica además la protección de todos los derechos involucrados en esta garantía, que trascienden el derecho al trabajo, sumándose el derecho a la salud, el derecho a seguridad social, el derecho a la vida digna.

Ahora bien, la conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo puede proteger todos los derechos involucrados, o puede tutelarlos de manera parcial o, en su caso, de manera distorsionada. Frente a ello, la jueza, el juez o tribunal de garantías y el Tribunal Constitucional Plurinacional en revisión, no están impedidos por el contrario, pueden y deben ordenar -producto de la concesión de la tutela-: i) El cumplimiento total de la conminatoria, cuando esta reconoce todos los derechos involucrados; ii) Ampliar la protección a otros derechos que no se hubieran reconocido en la conminatoria laboral; y, iii) Reconducir los efectos jurídicos de la conminatoria, cuando protege de manera distorsionada los derechos involucrados. En suma, pueden y deben modificar los efectos jurídicos de la conminatoria, siempre y cuando la modificación sea más favorable a lo asumido por la Jefatura Departamental del Trabajo, al amparo de los criterios de interpretación pro homine y de favorabilidad contenidos en los arts. 13.IV y 256 de la CPE^[13].

En ese orden, la conminatoria de reincorporación no dispone el pago de sueldos devengados desde el día de la desvinculación laboral de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia, conforme la jurisprudencia uniforme contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0058/2018-S2, 0060/2018-S2, ambas de 15 de marzo y 0108/2018-S2, de 11 de abril, entre otras, corresponde a la justicia constitucional disponer su pago.

III.2.  Análisis del caso concreto

La impetrante de tutela, alega la lesión de sus derechos a la vida, a la salud, al trabajo, a la estabilidad laboral e inamovilidad laboral por discapacidad; toda vez que fue despedida de manera intempestiva de su fuente laboral por parte de la entidad demandada, la CNS Regional La Paz; motivo por el cual, acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz que emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-DNC-REDLAB-086-2023      de 6 de febrero, en la que se determinó su inmediata reincorporación laboral, en las mismas condiciones anteriores al momento de su injustificado despido, así como el pago de sus salarios devengados por el tiempo que duró la suspensión de la relación laboral y la restitución de los derechos a la seguridad social a corto y largo plazo; determinación administrativa que en principio si bien se cumplió fue dejada sin efecto a mérito de su revocatoria ordenada por Resolución Ministerial 515/23 de 17 de abril de 2023.

Con carácter previo, se debe aclarar que la legitimación pasiva resulta de la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción                      -SSCC 0691/2001-R y 0192/2010-R, entre muchas otras-.

En ese orden, dependiendo del acto lesivo concreto denunciado, la legitimación pasiva puede variar o flexibilizarse, dado que, el legitimado pasivo principal es el empleador del sector público o privado, quien causó la violación de la garantía de inamovilidad de las personas con discapacidad o de aquellos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia; consecuentemente, dicha persona o autoridad resulta la llamada a reparar tal garantía y los derechos involucrados en ella; empero, ello no excluye que, en los casos en que se revoque la correspondiente conminatoria de reincorporación por el titular del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, corresponderá la flexibilización de la legitimación pasiva, debido a que se trata de la protección de un grupo de atención prioritaria.

Hecha esta aclaración, se tiene que la entidad demandada en su defensa sostuvo que inicialmente, en cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación se contrató nuevamente a la impetrante de tutela generándose en consecuencia, el Contrato de Prestación de Servicios           C-6227/2022 de 1 de marzo de 2023, mediante el cual, la accionante fue reincorporada; y, que sin perjuicio de ello, se interpuso el recurso correspondiente contra la misma. A tal efecto, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por Resolución Ministerial 515/23 de 17 de abril de 2023, resolvió revocar totalmente y por ende rechazar la denuncia interpuesta por la ahora accionante, por lo que la merituada Conminatoria quedó sin efecto.

Bajo ese marco, de acuerdo a los antecedentes adjuntos al expediente constitucional, se puede advertir que la peticionante de tutela se constituye en una persona con discapacidad; toda vez que, cuenta con el correspondiente carnet que demuestra una inhabilidad física motora grave de cincuenta por ciento, lo cual le permitió acceder a la resolución administrativa MTEPS/VESCyCOOP/DGSC 06 de 7 de diciembre de 2021 pronunciada por el Director General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social que recomienda a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la Caja Nacional de Salud Regional de La Paz la contratación preferente de la demandante de tutela, elementos que demuestran que se constituye en una persona que forma parte de un grupo vulnerable y prioritario en su atención, y por lo tanto, de protección reforzada en la vigencia de sus derechos como a la inamovilidad laboral, asumiéndose como criterio orientador el principio de prevalencia del derecho sustancial respecto al formal, toda vez que la forma de acceso a la justicia constitucional no puede prevalecer sobre los derechos sustanciales conforme al desarrollo del entendimiento asumido en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional.

En ese contexto, y de acuerdo a los fundamentos jurídicos del presente fallo constitucional, la accionante se encuentra salvaguardada por el régimen de protección laboral diseñado por el orden constitucional, ello, por su condición de discapacidad; puesto que, el hecho en sí mismo de haber existido una relación laboral, genera en favor de la trabajadora un régimen de protección en correspondencia al deber que impone al Estado de otorgar protección, cualquiera sea la modalidad de la forma de trabajo.

Estado de protección patentizado por la vinculatoriedad de los principios laborales, como el de protección tutelar, de primacía de la relación laboral, continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba, que se encuentran constitucionalizados; en cuyo mérito, se garantiza la protección de la impetrante de tutela en su calidad de trabajadora.

Por lo mencionado, si bien hubo una conminatoria de reincorporación y ésta fue cumplida por el servicio de salud demandado mediante el contrato a plazo fijo de 1 de marzo de 2023 que se suscribió entre la Caja Nacional de Salud y la accionante a mérito al memorando Cite ADMR-M-240-2023 de 10 de febrero de 2023 (Conclusiones II.4), empero, ésta fue dejada sin efecto como consecuencia de la Resolución Ministerial 515/23 de 17 de abril emitida por la titular del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

Ahora bien, en el entendido que la justicia constitucional debe hacer cumplir únicamente decisiones administrativas de reincorporación, debe tomarse en cuenta que lo resuelto en revocatoria o jerárquico, o aún exista una resolución que hubiere revocado una conminatoria de reincorporación, o finalmente se hubiere abierto la vía jurisdiccional laboral por el empleador, se constituyen en vías independientes de la tutela directa y definitiva que otorga la justicia constitucional a las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia, criterio además que es coherente con la jurisprudencia desplegada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional que es uniforme en señalar que no es necesario agotar ninguna vía administrativa o judicial antes de interponer la acción de amparo constitucional.

En el caso particular, se evidencia que la peticionante de tutela en su condición de persona discapacitada; no obstante, de encontrarse vigente el contrato a plazo fijo de 1 de marzo de 2023 que suscribió con la Caja Nacional de Salud fue despedida intempestivamente; por lo que, cumpliendo el procedimiento sumarísimo exigido por el DS 0495 acudió ante la autoridad laboral administrativa para obtener una Conminatoria de reincorporación a su favor y que si bien -se reitera- mediante Resolución Ministerial 515/23 de 17 de abril fue revocada, ello no quiere decir, que no pueda tutelarse sus derechos que claramente se vieron afectados, al haberse corroborado su condición de discapacidad grave que sobre ella pesa, y que necesariamente debe ser objeto de tutela, pues se afectó su derecho a la inamovilidad laboral, que según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional citada en el Fundamento Jurídico del presente fallo constitucional, protege a todas las personas con discapacidad, puesto que, la garantía de la inamovilidad laboral implica la continuidad y estabilidad laboral.

De tal modo que, la entidad empleadora no puede cesar de sus funciones a la accionante, aun se haya revocado la repetida resolución de reincorporación laboral; dado que, la justicia constitucional, abre su competencia para hacer cumplir únicamente decisiones administrativas de reincorporación, lo que supone que así esté pendiente de resolución un recurso de revocatoria o jerárquico, o exista una resolución que hubiere revocado una conminatoria de reincorporación, o finalmente se hubiere abierto la vía jurisdiccional laboral por el empleador, estas vías son independientes de la tutela directa y definitiva que otorga la justicia constitucional a las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia.

Así en el caso en particular, evidenciándose que esta medida afectó a la trabajadora, que como tantas veces se indicó, es una persona discapacitada; estas razones dan mérito para otorgar la tutela, respecto a la garantía de la inamovilidad laboral.

Consecuentemente, en el caso analizado, se advierte que la autoridad administrativa ahora demandada, no consideró en absoluto la observancia de los principios laborales constitucionalizados respecto a la garantía de la inamovilidad laboral, que impone su aplicación en los casos controvertidos privilegiando la protección de los trabajadores, como se tiene explicitado en los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; por ello, corresponde otorgar la tutela solicitada por la impetrante de tutela; toda vez que le asiste el derecho a la inamovilidad laboral en razón a su discapacidad; situación que viabiliza la concesión de tutela a través de la presente acción de amparo constitucional, al haberse vulnerado los derechos reclamados; sin perjuicio de que, la parte demandada pueda desvirtuar ése estado de protección, en sede judicial.

Por todo lo expuesto, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, no obró de forma correcta.