SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0105/2023-S2

La parte accionante denuncia que se omitió el cumplimiento de los arts. 6, 7, 8 y 22 de la Ley Departamental 133, debido a una inactividad total respecto a la tramitación de la pretensión que postuló en vía administrativa; toda vez que, pese a que solicitó la otorgación de personería jurídica cumpliendo -a su criterio- todos los requisitos previstos en el art. 15 de la mencionada norma, el Gobernador Departamental de La Paz, ahora demandado no emitió la “…RESOLUCIÓN DE OTORGACIÓN…” (sic) y el Director de Personalidades Jurídicas, de la Gobernación del mismo departamento hoy demandado no generó el informe legal pertinente pese a haberse vencido el plazo.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Sobre la naturaleza de la acción de cumplimiento. Jurisprudencia reiterada

El art. 134.I de la CPE, instituye dentro de nuestro orden constitucional a la acción de cumplimiento, como un instrumento de defensa, que: “…procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”. Por su parte, el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé que esta acción tutelar tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de servidoras o servidores públicos u órganos del Estado.

Con dicha base normativa, la SCP 0680/2013 de 3 de junio, determina que existen tres elementos constitutivos como regla de procedencia de esta garantía constitucional: “…el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.

De acuerdo al autor José Antonio Rivera Santivañez, respecto al primer elemento constitutivo; es decir, la conducta que da lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento; se puede inferir que la acción de cumplimiento procederá cuando se produzca una conducta de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley. Ello supone que el servidor público que asuma una conducta renuente u omisiva ante un deber impuesto por disposiciones de la Constitución o de una Ley (nacional, departamental o municipal) dará lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento.

(…)

Por su parte, con relación al segundo elemento constitutivo de la norma, es decir, el objeto de cumplimiento, el citado autor refiere lo siguiente: 'Cabe aclarar que esta acción no ha sido prevista para lograr, mediante una orden judicial, el cumplimiento del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes; se entiende que, en coherencia con su naturaleza jurídica, esta acción tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal; que se trate de un mandato, deber u obligación no sujeto a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal'.

Ahora bien, la norma prevista por el art. 134.I de la CPE, consigna una cláusula abierta e indeterminada; toda vez que, hace referencia a 'disposiciones constitucionales o de la Ley'. Realizando la interpretación de la norma, con relación a las normas constitucionales, se tiene que, el significado normativo que se debe asignar a la alocución empleada hace referencia sólo a aquellas disposiciones previstas por la Constitución Política del Estado que imponen mandatos u obligaciones imperativos a los servidores públicos no sujetos a condiciones para su cumplimiento…” (énfasis añadido).

III.2.  Respecto a las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento. Jurisprudencia reiterada

        El art. 66 del CPCo señala que: “La Acción de Cumplimiento no procederá: (…) En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”.

        Sobre el tópico la SCP 0069/2015-S1 de 10 de febrero, refiriéndose a la                SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, dispone que:”…resultan indudables las causales de exclusión para su activación, traducidas en: (…) a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

        En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento…“ (las negrillas y subrayado nos corresponden).

        En tal mérito, se considera que uno de los principios que rigen la administración pública es el de legalidad o de sometimiento pleno a la ley, quedando además los servidores de la administración pública, reatados a dicho compromiso general por el art. 235 de la Norma Suprema, que determina que es su deber cumplir la Constitución Política del Estado y las leyes. Acerca del tópico Pablo Dermizaky, señalaba que el principio de legalidad objetiva compelía a la administración pública para aplicar objetivamente la ley en defensa de sus prerrogativas, así como para proteger los derechos e intereses de los administrados^[1]. En igual sentido la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, reiterada por la SCP 0411/2017-S1 de 12 de mayo -por mencionar algunas-, dispone que el principio de legalidad en el ámbito administrativo, determina el sometimiento de la administración al derecho para garantizar una situación jurídica que los particulares frente a la actividad administrativa; en corolario, las autoridades y servidores administrativos deben actuar en sujeción a la constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas, de acuerdo a los fines y procedimientos preestablecidos.

        Por lo mismo toda actividad administrativa se encuentra siempre limitada en términos generales por la Constitución Política del Estado y las leyes buscando que el acto administrativo no se imponga inobservando las normas o transgrediendo derechos, garantías o principios como el precitado o el de seguridad jurídica. Consecuentemente, cuando la administración se sustrae del procedimiento legalmente pre establecido y las normas que lo rigen, el propio legislador ha previsto los mecanismos que deben activarse dentro del procedimiento administrativo. Las normas adjetivas establecen los medios de reclamo o impugnación para las partes y mediante estos es posible observar y refutar la inobservancia -por ejemplo- de los plazos por parte del administrador. En ese entendido, son esos medios específicos los que deben ser utilizados por los sujetos procesales dentro de los procesos judiciales y, en su caso, una vez agotados dichos medios, acudir a la justicia constitucional a través de la acción de amparo constitucional por omisión para solicitar la tutela por lesión a la garantía del debido proceso; en lugar de activar la acción de cumplimiento para alcanzar un interés concreto o pretensión de las partes de un proceso administrativo.

III.3.  Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian que se omitió el cumplimiento de los arts. 6, 7, 8 y 22 de la Ley Departamental 133, debido a una inactividad total respecto a la tramitación de la pretensión que postuló en vía administrativa; toda vez que, pese a que solicitaron la otorgación de personería jurídica (Conclusión II.1) cumpliendo -a su criterio- todos los requisitos previstos en el art. 15 de la citada norma, el Gobernador Departamental de La Paz, ahora demandado no emitió la “…RESOLUCIÓN DE OTORGACIÓN…” (sic) y el Director de Personalidades Jurídicas demandado no generó el informe legal pertinente hasta la fecha de presentación de su acción de cumplimiento y pese a haberse vencido el plazo.

Añaden que, solicitaron dicho pronunciamiento por memoriales de 24 de mayo y 14 de junio de 2022. Además, conforme al art. 3 de la Ley Departamental 166 correspondía efectuarse una inspección ocular para verificar el número de afiliados; el aludido acto se realizó en tres oportunidades diferentes -el 20 de abril, 9 de junio y 29 de ese mes y año-; pero, no se emitió el informe correspondiente ni se les otorgó la personería jurídica, pese a que los demandados conocían que no existía obstáculo a su trámite. En tal sentido aclaran que, la única oposición presentada fue resuelta por RA Departamental 200/2020 de 4 de marzo, que dispuso la prosecución del procedimiento; determinación confirmada por su similar de Recurso de Revocatoria 007/2020 de 20 de julio. Adicionalmente, por Nota CAR/MPR/DGAJ/UGJ 0061/2021 de 27 de abril, emitida por la Ministra de la Presidencia se “desestimó” el recurso jerárquico de los opositores.

Con tales alegatos la parte accionante pretende que por medio de la presente acción de cumplimiento, la jurisdicción constitucional ordene que los demandados “…EMITAN LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA Y EL INFORME TÉCNICO LEGAL (respectivamente) OTORGANDO LA PERSONALIDAD JURÍDICA A LA COMUNIDAD CUTINI CHONCHOCORO…” (sic). Empero, conforme a la naturaleza de la acción de cumplimiento desglosada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, dicha pretensión excede al objeto de protección de la acción tutelar, pues conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de cumplimiento no procede para denunciar el incumplimiento de deberes procesales dentro de la tramitación de un proceso administrativo (como resulta ser la otorgación de la personería jurídica) tal como dispone el art. 66.4 del CPCo, pues si bien las facultades de las autoridades demandadas y los plazos que las rigen constituyen una situación evidentemente prevista en la ley; no obstante, en el caso de análisis la observación de las normas está vinculada al interés particular de la parte hoy demandante de tutela. Es decir, los beneficios que se pretende alcanzar a través de la acción de cumplimiento alcanzarían únicamente a la parte solicitante de tutela; aspecto que, no se puede asumir como una situación de construcción colectiva del Estado, porque el reclamo planteado tiene como objeto el alcance de una pretensión proyectada en la vía administrativa que -como bien refieren los accionantes- está sujeta al cumplimiento de requisitos normativamente establecidos. Exigencia legal que condiciona a su vez la actuación de los demandados en el procedimiento administrativo; además, considerando que normativamente existen mecanismos administrativos intraprocesales para interponer las denuncias que plantea y precautela sus intereses particulares.

Bajo tales razonamientos, se tiene que el incumplimiento de potestades administrativas que se acusa y plazos vinculados al procedimiento administrativo de otorgación de personería jurídica en el que tienen participación las partes procesales con intereses concretos, no puede ser denunciado a través de la acción de cumplimiento. Consiguientemente, sin ingresar al fondo, en virtud a su manifiesta improcedencia, corresponderá denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, no actuó de forma correcta.