SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0098/2023-S4
Fecha: 06-Abr-2023
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes acusan la lesión los derechos al agua, de acceso al servicio de alcantarillado, e, igualdad ante la ley; toda vez que, los demandados bajo el argumento de que se debía pagar Bs2 880 por familia, debido a que no asistieron a las reuniones del barrio, rompieron las tuberías del desagüe y de las alcantarillas de sus viviendas, para luego taparlos con mezcla de cemento y yeso dejándolos sin el servicio básico y elemental de alcantarillado exponiéndolos a múltiples infecciones en plena crisis sanitaria, afectando incluso a sus vecinos poniendo en riesgo la salud de niños, jóvenes, adultos y adultos mayores.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción popular
Acción de defensa que tiene su origen en el reconocimiento de los antes denominados derechos de tercera generación, que de manera concreta se puede señalar, son aquellos vinculados al medio ambiente, a la seguridad y salubridad pública, a la paz, a la libre determinación entre otros, derechos cuya titularidad, dependiendo si son colectivos o difusos, corresponden a una colectividad determinada o, en forma genérica, a todos y cada uno de los miembros de una comunidad; es así que dichos derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado, tiene su mecanismo de protección instituido en la acción popular, reconocida en el art. 135 de la referida Ley Fundamental, que al respecto, establece que: “La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”, de dicho precepto constitucional se tiene claramente que, esta acción tutelar, debe ser interpuesta solo en procura de proteger de forma inmediata y efectiva los derechos e intereses colectivos, contra actos u omisiones ilegales o indebidas de autoridades o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión; los derechos e intereses derechos e intereses colectivos tutelables por esta acción, no amparando otros derechos y garantías constitucionales como los individuales, económicos, sociales y culturales, que encuentran tutela en otras acciones de defensa, previstas en la Constitución Política del Estado.
A efectos de explicar con mayor precisión sus características, naturaleza y objeto, debemos citar los desarrollado en la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, que respecto a esta acción de defensa, señaló que: “Con relación a los derechos colectivos o difusos, referidos en las legislaciones precedentemente citadas, y su protección en caso de vulneración, en nuestra legislación, esta tutela se encuentra establecida mediante la denominada ‘Acción Popular’, que como se ha visto ha tenido un auge inusitado y se está convirtiendo en el pilar de la protección de los derechos humanos, es por eso que los constituyentes bolivianos vieron la necesidad de implementar dicha acción en nuestro ordenamiento jurídico, al aparecer nuevas categorías de derechos fundamentales y la falta de mecanismos de protección especificas o adecuados para los mismos; como el derecho al medio ambiente, el derecho a la paz, los derechos de los consumidores (que además ahora son reconocidos por nuestra Constitución Política del Estado) implica que los sistemas de protección adecuen sus mecanismos procesales para la defensa de este tipo de intereses y la posible indemnización de las víctimas.
Esta nueva concepción está presente en la Constitución Política del Estado, que desde el art. 1, diseña un modelo de Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, lo que implica el reconocimiento tanto de derechos liberales, sociales, pero también de derechos colectivos y difusos; en ese entendido, bajo el nuevo modelo y desde una concepción integral, los derechos liberales, sociales, económicos y culturales se articulan con los colectivos y difusos, reconociendo el carácter interdependiente y progresivo de los derechos, conforme sostiene el art. 13.I de la CPE del Estado; derechos cuyo ejercicio, por otra parte, está garantizado por el art. 14.III de la Constitución Política del Estado (CPE), tanto a las personas individuales como a las colectividades, sin discriminación alguna.
En ese ámbito, debe hacerse referencia al art. 9 de la CPE que entre los fines y funciones del Estado, señala a los siguientes: ‘2. Garantizar el bienestar, el desarrollo la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe” y “6. Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente para el bienestar de las generaciones actuales y futuras”.
En esa línea, también debe mencionarse al art. 10 de la CPE, que declara que Bolivia es un Estado pacifista, que promueve la cultura de la paz y el derecho a la paz que es un derecho esencialmente difuso; y al amplio catálogo de derechos contenidos a partir del art. 15 de la CPE, entre los cuales se encuentran derechos específicamente colectivos (art. 30 de la CPE), y derechos difusos como el previsto en el art. 33 de la CPE, que establece: “Las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado. El ejercicio de este derecho debe permitir a los individuos y colectividades de las presentes y futuras generaciones, además de otros seres vivos, desarrollarse de manera normal y permanente’.
De acuerdo a lo citado, nuestro orden constitucional, de la misma forma que la legislación comparada, ha incorporado los derechos colectivos o difusos y en forma paralela el medio de protección interno en caso de ser vulnerados, a través del mecanismo idóneo como es la “acción popular”; cuya tutela en el ámbito internacional la otorga la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es así, que a la luz de lo anotado, debe considerarse que los derechos consagrados en la Constitución Política del Estado, comprendidos integralmente, son la base de nuestro ordenamiento jurídico y vinculan a todos los órganos del poder y a los particulares, y frente a su lesión, se encuentran suficientemente resguardados a través de las garantías constitucionales y acciones de defensa que ella misma prevé, siendo una de ellas, como se ha referido, la acción popular que -conforme se analizará- precautela los derechos o intereses colectivos -y difusos-.
III.1.3. Definición
La acción popular está prevista en la Constitución Política del Estado en el art. 135, debiendo por ello con carácter previo, determinar su naturaleza jurídica, definirla. Así, según la Real Academia Española, en su acepción procesal la acción popular es el: ‘Derecho de acudir a un juez o tribunal recabando de él la tutela de un derecho o de un interés’. También, como: ‘Posibilidad que tiene cualquier persona para promover un proceso aunque no tenga una relación personal con el objeto del mismo”; de lo que se infiere, que conforme a la definición transcrita, la acción popular es el derecho que tiene cualquier ciudadano para acudir ante la autoridad competente, para que le conceda tutela respecto a un derecho o interés de índole colectivo, frente a su lesión.
III.1.4. Naturaleza jurídica
La acción popular está configurada en la Constitución Política del Estado como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: a) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; b) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; c) Tiene como propósito la protección de derechos e intereses colectivos -y difusos- reconocidos por la Constitución Política del Estado.
La acción popular está integrada por una serie de actos de procedimiento como la demanda, el informe, la audiencia, la resolución y posterior revisión por el Tribunal Constitucional, que conforman un proceso constitucional autónomo, de carácter extraordinario, tramitación especial y sumaria, en el que se impugna la lesión de derechos colectivos o difusos, existe en tal sentido una pretensión, partes discrepantes, un procedimiento específico conforme al cual se desarrolla la acción, y un juez o tribunal que la resuelve.
Cabe resaltar que esta acción está prevista en nuestra Ley Fundamental como una acción de defensa, entendiéndola como el derecho que tiene toda persona -individual o colectiva- de solicitar la protección a sus derechos e intereses colectivos -o difusos-; de ahí que también se configure como una garantía prevista por la Ley Superior, con una triple finalidad: 1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, por cuanto se restituye el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior.
Principio de subsidiariedad y plazo de caducidad
La Constitución Política del Estado señala en el art. 136.I que ‘La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que puede existir’.
De acuerdo con el precepto constitucional que instituye la acción popular, ésta no tiene carácter subsidiario, por lo que la existencia de otros medios de defensa no la hace inviable, lo que significa que es posible la presentación directa de esta acción sin que sea exigible agotar la vía judicial o administrativa que pudiere existir para la restitución de los derechos presuntamente lesionados.
Por otra parte, esta acción no tiene plazo de caducidad, por lo que puede ser presentada en tanto persista la lesión o la amenaza de lesión a los derechos e intereses colectivos; consiguientemente, no se contempla la existencia de un plazo de caducidad para esta acción de defensa, conclusión que concuerda con lo establecido en el art. 59 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) que establece el plazo de seis meses para la presentación de las acciones de amparo constitucional, de protección de privacidad y de cumplimiento, excluyéndose expresamente tanto a la acción de libertad, como a la acción popular.
III.1.5. Ámbito de protección
(...)
La acción popular, de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 135, procede contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado.
El texto transcrito nos plantea dos problemas esenciales para la determinación del ámbito de protección de la acción popular: a) La definición de los intereses y derechos colectivos, y b) La aparente exclusión en su ámbito de protección, de los intereses y derechos difusos. Para resolver ambos problemas, es preciso distinguir los intereses y derechos colectivos de los difusos y, luego, efectuar una interpretación de dicho texto constitucional (art. 135).
a. Los intereses y derechos colectivos, los intereses y derechos difusos y los intereses de grupo
Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: en ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El “Amparo Colectivo’).
Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.4) de la CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común. Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada.
La distinción efectuada, no es compartida por otro sector de la doctrina, que considera como sinónimos a los intereses difusos y colectivos, e inclusive, la legislación colombiana únicamente hace referencia a los derechos colectivos, entre los que se incluyen, claro está, a los intereses difusos, pues su Consejo de Estado precisó que si bien la Constitución no hace referencia a los derechos difusos, ello no significa que se los haya excluido, criterio también expuesto por la Corte Constitucional al señalar que no distingue, como lo hace la doctrina, entre los intereses colectivos y los intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término colectivos (Sentencia C 215 de 1999).
Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.
En ese sentido, por ejemplo, se pronunció la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-215/99, al señalar que ‘Las acciones de grupo o de clase (art. 88 inciso segundo, C.P.)…’ se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action.
b. La protección de los derechos e intereses colectivos y difusos en nuestra Constitución Política del Estado
Como se ha señalado, la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos. Sin embargo, dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.
Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, los derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a una colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular, porque se trata de derechos cuyo disfrute no corresponde a un titular determinado y concreto, sino a toda una comunidad que tiene interés en su conservación y mantenimiento, y cuya vulneración genera conflictos de carácter colectivo, dada la pluralidad de sujetos afectados con su alteración.
Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación.
Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos”.
III.2. De la necesidad de probar la violación de los derechos e intereses colectivos o una grave amenaza a éstos, como presupuesto de procedencia de la acción popular
III.3. Análisis del caso concreto
Los impetrantes de tutela acusan la lesión de sus derechos al agua, de acceso al servicio de alcantarillado, e, igualdad ante la ley; toda vez que, los demandados bajo el argumento de que se debía pagar Bs2 880.- por familia, debido a que no asistieron a las reuniones del barrio, rompieron las tuberías del desagüe y de las alcantarillas de sus viviendas, para luego taparlos con mezcla de cemento y yeso dejándolos sin el servicio básico y elemental de alcantarillado exponiéndolos a múltiples infecciones en plena crisis sanitaria, afectando incluso a sus vecinos poniendo en riesgo la salud de niños, jóvenes, adultos y adultos mayores.
Al respecto corresponde precisar que conforme se tiene desarrollado en el fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción popular se instituye como una acción de defensa, cuya finalidad es preventiva, suspensiva y restitutoria, con una tramitación sumarísima e informal; asimismo, según los entendimientos jurisprudenciales desarrollados en el apartado anterior, queda claro que el objeto de la presente acción tutelar, es proteger “derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado; en este marco, se debe tener en cuenta que los intereses y derechos colectivos se distinguen porque son comunes a un grupo o colectividad determinada, cuyos miembros tienen una vinculación común; por otra parte, en el caso de los intereses y derechos difusos cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad, en la que el interés es transindividual e indivisible, porque incumben a una colectividad; en este entendido, no es posible que a través de la acción popular, se tutele derechos de naturaleza individual u homogéneos de carácter subjetivo, para los cuales existen otras acciones tutelares idóneas para su protección; puesto que, los derechos individuales no están dentro el ámbito de protección de la referida acción tutelar.
En este contexto, se debe considerar que, de la revisión y análisis del memorial de la presente acción popular y el de subsanación, el solicitante de tutela de manera imprecisa hace referencia a la supuesta lesión de los derechos al agua, de acceso al servicio de alcantarillado, e, igualdad ante la ley, transcribiendo normativa constitucional y citando jurisprudencia que desarrolla la dimensión colectiva de los referido derechos, exponiendo que al transgredirse los mismos en relación a que se hubiese cortado la conexión del servicio de agua y alcantarillado a sus tres viviendas se hubiese lesionado o amenazado los derechos de la comunidad entre estos, niños, adultos y adultos mayores, sin mayor vinculación o explicación de cómo se hubiese afectado los derechos del barrio en general o los grupos antes mencionados para tutelar su dimensión colectiva mediante la acción popular, menos se advierte prueba en concreto que acredite vulneración alguna de tales derechos en su dimensión colectiva; a pesar de que tal aspecto fue observado por los Vocales de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Proveído de 24 de agosto (fs. 35) de 2022, observaron y dispusieron se precisar los hechos causantes de las acciones u omisiones que provocan vulneraciones a los derechos colectivos o los interés difusos de manera que se pueda conceder la tutela; observaciones sobre las que lo acciones , omitieron alguna aclaración, manteniendo incluso en su intervención en la acción popular, el defecto antes mencionado de no especificar de manera clara, la forma en dichos derechos hubiesen sido transgredidos en su dimensión colectiva.
Consiguientemente y siendo evidente que los accionantes alegan la supuesta lesión de los derechos al agua, de acceso al servicio de alcantarillado, e, igualdad ante la ley, invocando la tutela constitucional en su dimensión colectiva, que conforme ya se expuso, en el caso presente, no se configuran como derechos colectivos ni difusos, que puedan ser tutelados por la acción popular, puesto que, no se explicó ni demostró la forma en que estos hubieran sido vulnerados en su dimensión colectiva y hubiesen afectado los derechos del barrio en cuestión o de un grupo o comunidad, sino que por el contrario, dichos derechos por su naturaleza y lo argumentado en la acción de defensa se constituyen en prerrogativas de ejercicio individual que no pueden ser tutelados por la acción de defensa en análisis.
En tal entendido, se evidencia que no existe argumento alguno en el memorial de la presente acción de defensa ni en la intervención del solicitante de tutela en la audiencia de consideración de la referida acción, por el que, se explique cómo los referidos derechos argüidos de transgredidos por los demandados, fueron lesionados en su dimensión colectiva; limitando el fundamento de su acción popular a la sola transcripción de jurisprudencia que reconoce la dimensión colectiva de los derechos de acceso al agua y alcantarillado, que se hubiese dado con la supuesta interrupción de dichos servicios en las tres viviendas en las que habitan los impetrantes de tutela; restringiendo el accionante su reclamo a observar que tal acto vulneraria los derechos de los vecinos del barrio, niños adultos y adultos mayores; evidenciándose por el contrario que si bien son tres vecinos quienes reclaman por la afectación de sus viviendas con la interrupción de los servicios básicos de agua y alcantarillado; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; dado que si bien tienen un origen común según denuncian, estos, buscan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les restituya la conexión que afecta específicamente a sus viviendas y el cese de supuestos amedrentamientos a sus personas en particular.
De lo antes expuesto, se evidencia que, los derechos cuya tutela se solicitan no ingresa en el ámbito de protección de la presente acción de defensa; ahora, si bien a pesar de la falta de argumentos de la parte solicitante de tutela se pudiese inferir que, en lo reclamado en la presente acción popular se acusó afectación a grupos de niños y adultos mayores, cuya denuncia podría merecer la conversión de la acción popular a la acción de amparo constitucional, que es el mecanismo adecuado para la tutela de los derechos ahora causados de transgredidos; tampoco existe argumento alguno de la forma en que los demandados hubiesen lesionado los derechos de los niños y adultos mayores; menos se evidencia prueba alguna que demuestre que se estuviese vulnerando los derechos de un grupo de protección reforzada como los antes mencionados, no existiendo argumento alguno y menos prueba que acredite tal extremo; omitiendo cumplir –los accionantes– con el presupuesto de procedencia de la acción popular, respecto a la carga probatoria (Fundamento Jurídico III.2), para acreditar la lesión de derechos de los grupos vulnerables antes mencionados; puesto que, en el expediente de la presenta acción popular, simplemente se observa muestrarios fotográficos así como actas de las reuniones del Barrio en cuestión, certificaciones e informes que, no evidencia transgresión alguna a derechos de un grupo vulnerable por el que se proceda a la conversión de la presenta acción popular.
En ese marco, resulta claro que, en la acción popular deducida por los impetrantes de tutela, se acusó la transgresión de derechos individuales que se encuentran fuera del ámbito de protección de la acción popular; tampoco cumplió con la carga probatoria y la fundamentación necesaria para acreditar la conversión de la acción; en tal razón y por los fundamentos expuestos corresponde denegar la tutela solicitada.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, efectuó una correcta compulsa de los antecedentes procesales y aplicación de los preceptos constitucionales.