SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0131/2023-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 2 de febrero de 2022, cursante de fs. 1; y, 19 a 24; la accionante, manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 12 de febrero de 2020, fue designada como Cajera Municipal, por el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, con el nivel salarial nueve, funciones que venía desempeñando con mucha responsabilidad, y sin ningún inconveniente ni llamadas de atención; empero, mediante Memorándum SMAF/003/2021 de 23 de julio, fue despedida de su fuente laboral, indicándole que en el día debía abandonar las oficinas, previa entrega de los activos o bienes que pertenecen a la citada entidad municipal.

Es así que, al verse afectada en sus derechos laborales por un despido injustificado, se apersonó a la Jefatura Regional de Trabajo de Riberalta, solicitando su reincorporación; la citada entidad laboral, mediante su Inspector de Trabajo, emitió el Informe de Reincorporación Laboral MTEPS/JRTR/JAP/RL/COD/361/21 de 1 de octubre; mismo que, realizó el análisis de los antecedentes de lo sucedido, y en el marco jurídico sobre la materia, determinó que la destituyeron de forma ilegal, atentando contra sus derechos, fundamentalmente al trabajo, y a la estabilidad laboral; razón por la cual, el Jefe Regional de Trabajo de Riberalta, pronunció la Conminatoria 013/2021 de 8 de octubre, instruyendo al Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, representado legalmente por su Alcalde Ciriaco Rodríguez Vásquez –ahora demandado–, que en el plazo de tres días a partir de su legal notificación con la mencionada Resolución, proceda a su inmediata incorporación al mismo puesto de trabajo, más el pago de salarios devengados desde el momento de su ilegal despido, y demás derechos que le corresponden; sin embargo, hasta la fecha, la autoridad demandada, hizo caso omiso de la precitada Conminatoria 013/2021; pese a que, fue notificado con la misma el 15 de octubre de igual año.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La solicitante de tutela, alegó lesionado sus derechos al trabajo, estabilidad laboral, y seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 14, 46.1 y 2, 48.I, II, III, y IV, 115 y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se le conceda la tutela impetrada; y en consecuencia se disponga: a) La restitución inmediata a su fuente laboral, con todos los beneficios sociales que contaba hasta antes de su despido, y sea con la condenación de daños y perjuicios; b) El pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que le correspondan, hasta la fecha que se haga efectiva su reincorporación, con la reposición de los aportes a la seguridad social de corto y largo plazo, previo cálculo por la Jefatura Regional de Trabajo de Riberalta, dentro del plazo de quince días; y, c) Se respete el mandato constitucional sobre la estabilidad laboral, manteniéndola en su mismo puesto de trabajo, no pudiendo ser removida a otro cargo, ni se le imponga otras funciones, o se le afecte a su nivel salarial.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 9 de febrero de “2021” –siendo lo correcto 2022–, según consta en el acta cursante de fs. 52 a 54, presentes la accionante asistida por su abogado, la autoridad demandada a través de su representante legal, y ausentes el codemandado y el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La impetrante de tutela, a través de su abogado y en audiencia, ratificó de forma íntegra su memorial de acción de amparo constitucional; y ampliándola, señaló que: 1) Según el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, no estaría bajo el régimen de la Ley General de Trabajo, sino por la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP) –Ley 2027 de 27 de octubre de 1999–; empero, la Jefatura Regional de Trabajo de Riberalta, al hacer una evaluación del marco normativo laboral vigente, determinó que estaba protegida por la Ley General de Trabajo; y conforme a ello, emitió la Conminatoria 013/2021, ordenando a la precitada entidad municipal, que en el plazo de tres días, a partir de su legal notificación con la indicada Resolución, se le reincorpore a su fuente laboral, más el pago de salarios devengados, y derechos laborales que le correspondan; 2) Con la señalada Conminatoria 013/2021, se notificó al Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta el 15 de octubre de igual año; empero, la referida entidad municipal omite dar cumplimiento de la misma; hecho que se advierte, del Informe de Verificación In Situ MTEPS/JRTR/JAP/VIS/040/2021 de 26 de octubre, donde el Inspector de Trabajo de la señalada institución laboral, refirió que el citado Gobierno Municipal, no dio cumplimiento de la Conminatoria 013/2021, siendo estos hechos probatorios, que demostrarían la vulneración de sus derechos; 3) Según el informe del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, no estaría bajo el régimen de la Ley General de Trabajo, sino por la LEFP; sin embargo, a raíz de la promulgación de la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019, misma que modifica la Ley 321 –Ley que incorpora a trabajadores asalariados de los Gobiernos Municipales a la Ley General del Trabajo de 18 de diciembre de 2012–; establece que, también entrarán al régimen de la Ley General de Trabajo, los funcionarios municipales, en los Gobiernos Autónomos Municipales que cuenten con once concejales; razón por la cual, el 12 de junio de 2019, el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, emitió el Decreto Municipal 008/2019; por el cual, incorporó a todos los trabajadores y servidores públicos municipales a la Ley General de Trabajo, desde el nivel salarial nueve al quince; 4) Si bien la parte demandada, habría señalado que conforme al “decreto municipal de junio de 2021” (sic) se establece otras condiciones para que los trabajadores puedan pertenecer a la referida Ley; empero, se debería tomar en cuenta que su designación fue el 12 de febrero de 2020, en vigencia del Decreto Municipal 008/2019, y el decreto municipal referida por la parte demandada, es de julio de 2021; por lo que, no puede ser aplicada por naturaleza jurídica, la irretroactividad de la norma; y, 5) Asimismo la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, pronunciada por el Tribunal Constitucional Plurinacional, establece el cumplimiento de la reincorporación laboral, emitidas tanto por las Jefaturas Departamentales de Trabajo como de las Jefaturas Regionales de Trabajo; es decir, las reincorporaciones laborales que tienen conminatorias, que de acuerdo al art. 203 de la CPE, estas resoluciones tienen carácter vinculante; por lo tanto, las mismas deben ser cumplidas obligatoriamente de manera vertical, por todas las autoridades judiciales y administrativas.

En su derecho a la réplica, manifestó que, fue directamente designada por el entonces encargado de Recursos Humanos (RR.HH.) del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, que posterior a ello inició con su trabajo, donde nunca tuvo quejas respecto a sus laborales asignadas, más aún recibió felicitaciones por el trabajo que realizaba.

I.2.2. Informes de la autoridad y funcionario público demandados  

Ciriaco Rodríguez Vásquez, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, a través de su representante legal, por memorial de 9 de febrero de 2022, cursante de fs. 50 a 51, alegó que: i) El art. 1.II de la Ley 321, modificada por la Ley 1156, establece que: “Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección; 2. Secretarías Generales y Ejecutivas; 3. Jefatura; 4. Asesor; y, 5. Profesional” (sic); ii) Asimismo, el art. 233 de la CPE, efectúa una diferenciación entre los servidores públicos que forman parte de la carrera administrativa, y las personas que desempeñan cargos electivos, por designación o de libre nombramiento; en ese sentido, se entiende que, “los funcionarios o servidores públicos, cuyo cargo provenga del libre nombramiento o designación de la Maxima Autoridad Ejecutiva (MAE), son considerados provisorios, que por mandato del art. 71 de (EFP), tienen una condición de provisional; es decir, se trata de cargos públicos en los que el titular debería ser ocupado por un servidor publico de carrera, pero por necesidades institucionales se toma la decisión de llenar dicho espacio a través de una deisgnacion que indiscutiblemente tiene una esencia provisional” (sic); iii) La accionante, no se encuentra en la categoría de trabajadora sujeta a la Ley General de Trabajo; toda vez que, al superar dos sueldos mínimos nacionales y no tener continuidad o permanencia en un mismo cargo igual o superior a cuatro años, se la consideraría como servidora pública sujeta a la Ley 2027 y no a la Ley General de Trabajo; también conforme a lo establecido en el art. 1.II.5 (Profesionales) de la Ley 321, modificada por la Ley 1156; iv) Por lo expuesto, se evidenciaría que la impetrante de tutela, tenía la calidad de servidora pública municipal, encontrándose dentro de la categoría de funcionarios de libre nombramiento; es decir, de funcionarios provisorios; puesto que, su designación se limitó a cubrir un espacio, y no realizó ninguna carrera administrativa; v) Pese a no ser una funcionaría de carrera administrativa la solicitante de tutela, tenía el derecho de realizar las acciones correspondientes que le franquea la Ley 25749, a objeto de impugnar el Memorándum SMAF/003/2021 de agradecimiento, conforme indica el art. 56 y siguientes de la Ley 2341; sin embargo, tenía plazos que dejó precluir; y, vi) Conforme a los fundamentos expuestos de orden legal y fáctico, y las disposiciones legales vigentes, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

En audiencia, a través de su abogado apoderado, manifestó que: a) En la Conminatoria 013/2021, se advierte que no se consideró lo establecido en el art. 1.II de la Ley 321, donde establece que se exceptúa a los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes ocupen cargos de dirección, secretarios generales, ejecutivos, asesor, y profesionales; b) El nivel salarial que se le estableció a la impetrante de tutela no corresponde; toda vez que, la misma cuenta con título de ingeniera comercial y diplomados; es decir, la finalidad de la Ley 321, es de proteger a aquellas personas que no puedan acceder a otros cargos más altos o con salarios superiores; y, c) Si bien la Ley 1156, modifica el art. 1 de la Ley 321; empero, solo cambió el parágrafo I, quedando vigente lo señalado en el parágrafo II, sobre la excepción del profesional, misma que no fue considerada en la Conminatoria 013/2021, situación análoga señalada en las “S.C. 1398/2016 (…) 0346/2016 del 8 de marzo...” (sic); en consecuencia, al evidenciarse que en la citada Conminatoria, no se consideró la condición de profesional de la ahora accionante, solicitó que se deniegue la tutela impetrada.

Gustavo Mancilla Saravia, Secretario Municipal Administrativo y Finanzas del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, no se presentó a la audiencia de consideración de esta acción tutelar, ni remitió informe escrito alguno, pese a su citación, cursante a fs. 27.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Frank Yordy Rodríguez Méndez, Cajero Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, no se presentó a la audiencia de consideración de esta acción de defensa, ni remitió informe escrito alguno, pese a su citación, cursante a fs. 26.

I.2.4. Resolución

El Juez Público de la Niñez y Adolescencia, de Partido del Trabajo y Seguridad Social Primero de Riberalta del departamento de Beni, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 03/2022 de 9 de febrero, cursante de fs. 55 a 58 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo la restitución inmediata de la accionante, a su fuente laboral que ocupaba, antes de ser despedida por el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, en el cargo de Cajera Municipal; y, en cuanto al pago de los salarios devengados que le correspondan a la impetrante de tutela, dispuestas en la Conminatoria 013/2021; la misma deberá recurrir ante la autoridad administrativa o judicial, a efecto de hacer efectivo dicho beneficio, que “pudiere” corresponderle; determinación con base en los siguientes fundamentos: 1) De la revisión y contenido de la referida Conminatoria, se establecería que la misma se encuentra debidamente fundamentada y motivada; asimismo, al advertir que fue notificada con la citada Resolución, a la autoridad demandada, el 15 de octubre de 2021, donde cuya autoridad no cumplió con la orden de reincorporación, dispuesta por el Jefe Regional de Trabajo de Riberalta, dicho acto de omisión se constituiría en vulneración de los derechos al trabajo y estabilidad laboral de la solicitante de tutela; 2) La accionante, al ser contratada el 12 de febrero de 2020, en calidad de Cajera Municipal, con el nivel salarial nueve, por el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta; evidencia que dicho acto fue dentro de la vigencia de la Ley 1156 y el Decreto Municipal 008/2019; por lo que, se establecería la transgresión de las leyes laborales y del citado Decreto, por parte de la referida entidad municipal; lo cual, determinaría que la destitución de la impetrante de tutela, fue ilegal y atentoria a sus derechos al trabajo y estabilidad laboral; 3) En cuanto al pago de los salarios devengados y demás derechos, que le pudiera corresponder y solicitados en esta acción tutelar por la solicitante de tutela; corresponde señalar que en virtud a la naturaleza jurídica de esta acción de defensa, no es posible determinar las dimensiones o cuantía para el pago de los salarios devengados, que emerjan de desvinculaciones laborales, debiéndose acudir a la instancia administrativa u ordinaria para tal efecto; toda vez que, el pago de dicho beneficio ahora reclamado, debería surgir de un proceso contencioso, tramitado con las más amplias garantías procesales, sobre la base de la valoración de las pruebas legales de cargo y de descargo; esto conforme a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales “0083/2014-S3 de 27 de octubre”, “0237/2017-S3 de 27 de marzo”, y la “0656/2020-S3 de 28 de octubre”; mismas que, establecen que la justicia constitucional, no se encontraría habilitada, para determinar la dimensión ni la cuantía de los salarios devengados; que si bien, sería posible materializar una eventual reincorporación; empero, el pago de dicho beneficio, no podrían operativizarse a través de esta instancia constitucional; por lo que, corresponde que la accionante, deba acudir a la autoridad competente llamada por ley, a efectos de materializar dichas pretensiones; y, 4) Conforme a las determinaciones del art. 10.IV del Decreto Supremo (DS) 28699, modificada por el DS 0495, y lo establecido en la SCP 0591/2012 de 20 de julio, lo resuelto en la Conminatoria 013/2021, no es definitivo; puesto que, la misma podría ser impugnada en la vía administrativa o judicial; por lo que, esta instancia constitucional, en resguardo de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, no solo del trabajador, sino también del empleador, no podría ordenar el pago de los salarios devengados; ya que su definición, requiere de la observancia del debido proceso, y su calificación devendrá necesariamente de un contradictorio, donde se establecerá el despido injustificado, y por ende los salarios devengados.