SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0142/2023-S2

La solicitante de tutela denuncia la transgresión de sus derechos a participar libremente en la formación, ejercicio del control político y de la función pública, al debido proceso, a la “seguridad jurídica”, a la igualdad y a la legalidad; señalando que, por Resolución Municipal 01/2021 de 6 de mayo, Erlin Vaca Matareco fue elegido como Presidente, y su persona en el cargo de Vicepresidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Nueva del departamento de Pando, mandato que concluye la misma fecha en la gestión 2022; sin embargo, pese a que se encontraban en receso, Yomara Idagua Molina, Sergio Cortez Mogre y Eufronio Ramallo Justiniano -Concejales demandados-, convocaron a sesión extraordinaria; en la que, considera emitieron una fraguada Resolución Municipal 48/2021-22 de 28 de diciembre de 2021 -que modificó el art. 17 de su Reglamento General-, y por Resolución Municipal 01/2022-23 de 5 de enero de 2022, eligieron un nuevo directorio, mismo que emitió otras disposiciones, que al no haber sido dictadas por autoridad competente, son nulas.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La legitimación activa en la acción de amparo constitucional

En cuanto al tema, la SCP 1179/2013 de 30 de julio, sostuvo que: «Antes de ingresar a analizar el caso concreto, es menester referirse acerca de la legitimación que debe gozar quien presenta una acción de amparo constitucional.

Así la SC 0641/2010-R de 19 de julio, en su Fundamento Jurídico III.3 haciendo referencia a la SC 0400/2006-R de 25 de abril, señaló:

“Para hacer referencia a los sujetos activos es necesario partir de una premisa fundamental: así como no existe acción sin sujeto titular y sin sujeto pasivo concretos, tampoco hay acción sin legitimación activa y pasiva.

‘La legitimación en el orden procesal debe relacionarse con el concepto de acción y por consiguiente, con sus sujetos activo y pasivo, se configura con el reconocimiento que el derecho hace a una persona de la posibilidad de ejercitar y mantener con eficacia una pretensión procesal -legitimación activa-, o de resistirse a ella eficazmente -legitimación pasiva-.

En el recurso de amparo la legitimación activa consiste en la identidad de la persona del sujeto activo con la persona a la cual la ley concede el derecho de la acción constitucional, en otras palabras, se tendrá legitimación activa cuando un sujeto jurídico determinado -sujeto activo- se encuentre en la posición que fundamenta la titularidad de la acción, en ese sentido, tendrá legitimación activa quien sea titular de uno de los derechos fundamentales o garantías constitucionales establecidas en la Constitución Política del Estado’.

Teniendo como uno de los requisitos esenciales de la legitimación activa, que el accionante demuestre la concurrencia de un agravio personal y directo a los derechos, tal como lo establece la SC 0626/2002-R de 3 junio, que dice lo siguiente:

‘…a efectos de plantear un amparo, es preciso que toda persona que recurre en busca de la tutela que otorga dicha garantía constitucional acredite debidamente su legitimación activa; es decir, que demuestre conforme exige el ordenamiento jurídico, que los efectos del acto ilegal o indebido que denuncia hubieran recaído directamente en un derecho fundamental suyo…, no se puede plantear una demanda de Amparo, sino demostrando ser el agraviado directo por la autoridad o particular recurrido, pues las únicas personas que pueden denunciar la violación de un derecho fundamental ajeno, son el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público conforme a los arts. 124 y 129-I de la Constitución Política del Estado’.

Siguiendo tal razonamiento la SC 1732/2003-R de 28 de noviembre, estableció que:

‘…dada la configuración procesal establecida, tanto por el Constituyente en las normas previstas por el art. 19 de la Constitución, cuanto por el legislador en las normas previstas por los arts. 28, 29 y 97 de la Ley 1836, una condición esencial de admisión del amparo constitucional es la legitimación activa, entendiéndose por ésta la capacidad procesal que reconoce el Estado a la persona, sea natural o jurídica, para activar las acciones tutelares o las vías procesales de control de constitucionalidad. Ahora bien, para activar el amparo constitucional, el Estado, a través de la norma prevista por el art. 19-II de la Constitución ha reconocido esa capacidad procesal a la persona, natural o jurídica, que se creyere agraviada quien podrá plantear el recurso directamente o mediante un apoderado.

(…)

De la jurisprudencia citada, se concluye que la legitimación activa es un requisito de procedencia de la acción de amparo constitucional, en la que el accionante debe demostrar esa vinculación entre el acto que impugna y su derecho supuestamente vulnerado; es decir, que especifique claramente el daño o menoscabo a sus derechos fundamentales y la relación causal directa con el acto o resolución impugnada, porque de no ser claros estos elementos, o cuando no se pruebe que tales actos han afectado directamente sus derechos, entonces la presente acción corresponderá ser declarada improcedente y se deberá denegar la tutela solicitada…”’» (las negrillas son agregadas).

III.2.  Normativa aplicable a los concejos municipales en el Estado de derecho plurinacional comunitario, descentralizado y con autonomías

Al respecto, la SCP 1315/2016-S1 de 2 de diciembre, señaló que: “La Norma Suprema del Ordenamiento Jurídico, en su art. 1 establece que ‘Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país’.

A su vez el art. 283 de la misma, refiere que ‘El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde’. En tanto que, el art. 275 de la CPE, prevé que ‘Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción’.

Empero ante la falta de aprobación de las cartas orgánicas como norma básica de la gestión pública municipal, el 9 de enero de 2014 se puso en vigencia la Ley 482, que de manera supletoria regula la estructura organizativa y funcionamiento de los gobiernos autónomos municipales, siempre y cuando no cuenten con su carta orgánica municipal vigente y/o en los temas que no hubieran legislado en el ámbito de sus competencias.

Ahora bien, tomando en cuenta que la Ley 482 tiene aplicación supletoria; la normativa legal emitida por los gobiernos autónomos municipales, en el marco de sus facultades y competencias, tienen carácter obligatorio (leyes, decretos, resoluciones, reglamentos, entre otros); de manera que, los actos de la Administración Municipal deben regirse de acuerdo a los presupuestos procedimentales establecidos en aquellos, a efectos de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales imperantes en el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario, que de conformidad al art. 109.I de la Norma Suprema, tienen aplicación directa. En tal sentido, los concejos municipales como órganos legislativos municipales, se rigen de acuerdo a su reglamento en vigencia, los mismos que deben ser interpretados conforme a la Constitución Política del Estado” (el resaltado es propio).

En cuanto a la elección de la directiva en los concejos municipales de los gobiernos autónomos municipales y el derecho de participar en el ejercicio y control del poder político, el precitado fallo constitucional indicó que: “Los actos de los concejos de gobiernos autónomos municipales, se rigen de acuerdo a sus reglamentos internos y de conformidad a la Constitución Política del Estado; de manera que, son estas normas las que deben cumplirse en cuanto a las formalidades para la realización de las sesiones de los que ahora son los órganos legislativos municipales. En este sentido, lo concerniente a la elección de sus directivas, deben regirse estrictamente por sus previsiones reglamentarias, a efectos de garantizar los derechos fundamentales de sus integrantes.

Refiriéndose a este último aspecto, la SC 1987/2010-R de 26 de octubre, refirió que ‘…para que una sesión sea válida, debe ser convocada por el Presidente del Concejo, a lo que se añade que la misma tiene que efectuarse de manera escrita y pública, debiendo sujetarse a un temario específico y efectuársela con una anticipación de por lo menos cuarenta y ocho horas”’ (el énfasis es nuestro).

III.3.  Derecho al ejercicio de la función pública

La SCP 0149/2018-S2 de 30 de abril, indicó que: “El derecho de participación política, se encuentra inmerso dentro de los derechos políticos consagrados en el Título II, Capítulo Tercero, Sección II, arts. 26 al 29 de la CPE, que en su art. 26.I estipula: ‘Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por intermedio de sus representantes, sea de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres’.

De cuya norma, se extrae que son derechos políticos el sufragio, el ser elegido, el desempeñar cargos públicos. El art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), consagra los derechos a la participación en la dirección de los asuntos públicos, a votar, a ser elegido y de acceder a la función pública, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad; determina también, las causales que limitan a los ciudadanos la capacidad de ejercer sus derechos políticos, las cuales deben ser implementadas por los Estados con criterios de proporcionalidad, razonabilidad y en aplicación de los principios pro persona y de buena fe, que rigen los tratados internacionales para garantizar y asegurar el ejercicio efectivo de los mismos.

Por otra parte, el art. 144 de la CPE, establece que la ciudadanía consiste en concurrir como elector o como elegible a la formación y al ejercicio de funciones en los órganos del poder público; y, en el derecho a ejercer funciones públicas, salvo las excepciones establecidas en la ley.

En ese marco, se tiene que el derecho a ejercer la función pública, se encuentra vinculado con el derecho a la ciudadanía; vale decir, por una parte, con el derecho de concurrir como elector o como elegible; y por otra, con el derecho del ejercicio de funciones en los órganos de la administración pública.

Respecto a los derechos de ciudadanía y ejercicio de la función pública, el Tribunal Constitucional en la SC 0657/2007-R de 31 de julio, determinó que cualquier acto que menos cabe o intente impedir a una persona el poder desempeñarse en un cargo para el cual fue electa o electo, afecta gravemente su derecho a ejercer esa función pública, así como su derecho al trabajo” (el resaltado es agregado).

Por su parte, en la SC 0377/2011-R de 7 de abril, se desglosó que: “El        art. 144.II de la Ley Fundamental, establece que la ciudadanía se ejercerá por todos los ciudadanos que hubieren cumplido los dieciocho años, independientemente de su nivel de instrucción, ocupación o renta. Precepto constitucional, que taxativamente establece que la ciudadanía está compuesta por dos elementos, el primero, consistente en el derecho de concurrir como elector o como elegible a la formación y el segundo relativo al ejercicio de funciones en los órganos del poder público, sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas por ley.

En ese contexto, el segundo elemento deviene del primero; es decir, que por efecto del derecho a ser elegido o designado previo cumplimiento de los requisitos que acrediten la idoneidad y los procedimientos democráticos, conlleva el derecho a ejercer materialmente el cargo en la función pública para el que fue electo que satisfaga sus necesidades económicas y laborales. La interrupción o impedimento de funciones al servidor público electo, implica afectar el normal desarrollo de su derecho a ejercer la función pública y al trabajo (SC 0980/2010-R de 17 de agosto)”.

III.4.  Análisis del caso concreto

Antes de ingresar a compulsar el caso, resulta necesario señalar que de acuerdo a lo desglosado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, toda persona que considere que sus derechos están siendo restringidos, suprimidos o amenazados, puede formular acción de amparo constitucional, directamente u otra en su nombre con poder suficiente; para ello, a más de proporcionar la carga argumentativa necesaria, es su deber suscribir el memorial de dicha acción tutelar; exigencia que si bien es formal, en los hechos materializa la voluntad del impetrante de tutela de presentar ese mecanismo constitucional, y al no hacerlo recae en la falta de legitimación activa para plantearla; en ese contexto, Erlin Vaca Matareco, al no firmar el escrito presentado, carece de la indicada legitimación; por lo que, corresponde analizar el caso solamente respecto a Mirtha Vaca Matareco; no obstante lo expuesto, cabe incidir en que la Sala Constitucional del Tribunal Departamental de Justicia de Pando -en la etapa de admisión- pudo advertir esa omisión y disponer que el nombrado subsane tal aspecto; empero, no lo hizo y al estar superada dicha fase no es posible retrotraerla en esta instancia.

Hecha la aclaración ut supra, de los antecedentes remitidos a este Tribunal y conforme las Conclusiones arribadas en el presente fallo constitucional, se tiene fotocopia legalizada de la Credencial de Concejal Titular para el municipio de Villa Nueva, provincia Federico Román del departamento de Pando, otorgada por el Tribunal Electoral Departamental del mismo departamento a la accionante (Conclusión II.1); asimismo, por Resolución Municipal 01/2021 de 6 de mayo, el Concejo del citado Gobierno Autónomo Municipal, en sesión extraordinaria de igual fecha, eligió su directiva para la gestión 2021-2022, conformada por Erlin Vaca Matareco, Presidente; la impetrante de tutela en calidad Vicepresidenta; y, Eufronio Ramallo Justiniano, Secretario (Conclusión II.2); posteriormente, a través de la Resolución Municipal 47/2021-22 de 28 de noviembre de 2021, el indicado Concejo, en aplicación del art. 141 de su Reglamento General, decidió ingresar en receso de sus actividades legislativas, deliberantes y fiscalizadoras a partir del 29 de diciembre de ese año -se entiende por el lapso de quince días- (Conclusión II.3); cursa también Resolución Municipal 48/2021-22 de 28 de diciembre de 2021, por medio de la cual, se aprobó la modificación y complementación del art. 17 del Reglamento General del aludido Concejo Municipal -inherente a su Directiva-, que no se encuentra suscrita por el nombrado Presidente -Erlin Vaca Matareco-, solamente por Eufronio Ramallo Justiniano, Secretario (Conclusión II.4); por otra parte, consta Convocatoria. –S.E.-H.C.M.V.N. 01/2022 de 4 de enero, a través de la cual, los demandados en su condición de Concejales citaron a la sesión extraordinaria a llevarse cabo el 5 del mismo mes y año a horas 14:00, consignando como uno de los puntos del orden del día: “2. Elección de la nueva mesa directiva…” (sic), en la que tampoco se advierte firma de su Presidente ni de la solicitante de tutela (Conclusión II.5); de la Resolución Municipal 01/2022-23 de 5 de enero de 2022; se tiene que: i) Por Resolución Municipal “…048 de (…) 28 de Diciembre del 2021…” (sic), se modificó y complementó el art. 17 del Reglamento General del referido Concejo Municipal, inherente a la directiva de esa instancia; y, ii) En sesión extraordinaria 01 de 5 de enero de 2022, se eligió a la directiva de aquel Concejo, quedando conformado de la siguiente manera: Yomara Idagua Molina, Presidenta; Erlin Vaca Matareco, Vicepresidente; y, Eufronio Ramallo Justiniano, Secretario, -la primera y el tercero demandados- (Conclusión II.6); mediante Resoluciones Municipales 02/2022-23 y 03/2022-23, ambas de 13 de enero de 2022, suscritas por los citados Presidenta y Secretario, se aprobó y modificó la partida presupuestaria del Programa 3301 Apoyo al Fortalecimiento a Seguridad Ciudadana; y, se contrató los servicios de un asesor jurídico, auxiliar de secretaria y de un responsable de limpieza todos para el aludido Concejo; por las Resoluciones Municipales 04/2022 de 18 del mismo mes; y, 06/2022 de 27 de igual mes, se designó como Alcalde Interino a Sergio Cortez Mogre -hoy codemandado- mientras dure la ausencia del titular el 18, 19, 20, 27 y 28 de ese mes y año    (Conclusión II.7); finalmente, figura el Reglamento General del nombrado Concejo Municipal (Conclusión II.8).

Ahora bien, la impetrante de tutela denuncia la transgresión de sus derechos a participar libremente en la formación, ejercicio del control político y de la función pública, al debido proceso, a la “seguridad jurídica”, a la igualdad y a la legalidad; señalando que, por Resolución Municipal 01/2021, fue elegida Vicepresidenta del referido Concejo, mandato que concluye la misma fecha en la gestión 2022; sin embargo, pese a que se encontraban en receso, los Concejales demandados convocaron a sesión extraordinaria; en la que, considera emitieron una fraguada Resolución Municipal 48/2021-22 -que modificó el art. 17 del Reglamento General del citado Concejo Municipal-, y por Resolución Municipal 01/2022-23, eligieron un nuevo directorio, que además dictó otras disposiciones; mismas que al no haber sido dictadas por autoridad competente, son nulas.

Al respecto, conforme a lo desglosado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, los gobiernos autónomos municipales, se rigen por sus cartas orgánicas, en ausencia de estas, y de manera supletoria, a través de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, que regula su estructura organizativa y funcionamiento; sin embargo, la normativa legal que emiten en el marco de sus facultades y competencias -como los reglamentos-, tienen carácter obligatorio; en tal sentido, sus actos deben estar enmarcados en tales presupuestos procedimentales; aquello garantiza el ejercicio de los derechos fundamentales imperantes en el Estado Constitucional de Derecho, que de acuerdo al art. 109.I de la CPE, tienen aplicación directa; no estando excluidos de aquella labor los Concejos Municipales.

En ese orden, de acuerdo a lo señalado en el Reglamento General del aludido Concejo Municipal, aquel se encuentra integrado por cinco miembros titulares e igual número de suplentes (art. 5); quienes tienen la potestad de elegir una directiva compuesta por un Presidente o Presidenta, Vicepresidente o Vicepresidenta y un Secretario o Secretaria -bajo la dirección de la Presidente o Presidenta saliente, quien también la o lo posesionará- (art. 10); su mandato es de un año -pudiendo ser reelectos- (art. 17); las causales de su cesación se generan por renuncia, muerte, pérdida de mandato, suspensión del cargo o impedimento definitivo (art. 42); dentro de las funciones del Presidente o Presidenta, se encuentran: “Convocar a las Concejalas y Concejales para que asistan a las Sesiones en fecha y hora establecida, estas convocatorias deberán tener el orden del día”, “Presidir, declarar cuarto intermedio, suspender y clausurar las sesiones, audiencias y otros del Pleno del Consejo Municipal” (art. 45.2 y 8); por otro lado, la convocatoria a sesiones extraordinarias debe ser pública, escrita, con anticipación mínima de doce horas y máximo de veinticuatro, y realizada por el Presidente o Presidenta (art. 78).

Del contexto fáctico y normativo desglosado precedentemente, se establece que; no obstante, que la directiva de la que formaba parte la impetrante de tutela tenía una vigencia de mandato hasta el 6 de mayo de 2022 -Resolución Municipal 01/2021-; y, estando dicha instancia en receso desde el 29 de diciembre de 2021 -por el lapso de quince días-, lo cual se puede verificar en la Resolución Municipal 47/2021-22; los Concejales demandados emitieron, por una parte, la Resolución Municipal 48/2021-22, a través de la cual se aprobó la modificación y complementación del art. 17 (Directiva del Concejo Municipal) -misma que no se encuentra suscrita por Erlin Vaca Matareco, quien en esa fecha fungía como Presidente-; asimismo, la Convocatoria –S.E.-H.C.M.V.N. 01/2022 y Resolución Municipal 01/2022-23; tampoco fueron firmadas por el nombrado Presidente; cuando por disposición de su Reglamento General, es dicha autoridad quien debe convocar a las sesiones ordinarias y presidirlas; empero, los aludidos cambiaron la directiva sin respetar su propio procedimiento, pues las autoridades electas para la gestión 2021 no incurrieron en ninguna de las causales previstas en el art. 42 del mismo para su cesación; lo que, sin lugar a dudas transgredió los derechos denunciados por la peticionante de tutela siendo necesario brindarle la tutela requerida.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, obró de forma correcta.