SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0229/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 18 de febrero y 25 de “enero” -lo correcto es febrero-, ambos de 2022, cursante de fs. 94 a 107 y 112 y vta., el accionante manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresó a trabajar en el GAM de Sacaba del departamento de Cochabamba, siendo designado en los cargos de Técnico 2 Chofer de Servicios Eléctricos Integrales Municipales y ENC. 5 Chofer de Servicios Eléctricos Integrales Municipales, mediante los Memorándums: a) GAMS/088/15 de 19 de febrero de 2015, con el ítem 169; b) GAMS/MR/149/15 de 31 de diciembre de 2015, con la reasignación al ítem 187; c) GAMS/D.RR.HH/MRI/172/16 de 30 de diciembre de 2016, con el ítem 188; d) GAMS-SMIS/D.RR.HH/MRI/036/17 de 30 de diciembre de 2017 con el ítem 189; e) GAMS-SMIS/D.RR.HH./MRI/043/18 de 31 de diciembre del 2018, con la reasignación al ítem 199; f) GAMS-SMIS./D.RR.HH/MRI/046/19 de 31 de diciembre del 2019, con la reasignación al ítem 197; y, g) GAMS-SMIS./D.RR.HH./MRI/040/20 de 31 de diciembre del 2020, con la reasignación al ítem 190; cumpliendo dichas funciones en varias localidades del municipio tanto en el área rural como urbana, aclarando que las tareas realizadas fueron funciones manuales operativas como técnico.

Sin embargo, el “15” de septiembre de 2021, en Recursos Humanos (RR.HH.) de la referida entidad municipal, se procedió a la lectura del Memorándum de su despido, sin acceder a entregarle dicho documento en ese momento, fracturando de forma ilegal su relación laboral; ante tal situación, considerando su despido injustificado, acudió ante la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia en la que en la audiencia programada la parte accionada expresó que de acuerdo al Decreto Supremo (DS) 29894 -de 7 de febrero de 2009- y la Resolución Ministerial (RM) 685/14 de 10 de octubre de 2014, que aprueba el Manual de Organización y Funciones de la referida Cartera de Estado, se establece que la Dirección General del Servicio Civil es la facultada para emitir normas referentes a la relación laboral entre el Estado y los servidores públicos, quedando claro que las funciones que desarrollaba corresponden al personal operativo, ratificándose de ese modo que fue despedido sin causal alguna y que se encuentra bajo el amparo de la Ley General del Trabajo por disposición expresa de la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019 -modificatoria de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012-.

Posteriormente, y como resultado de dicho actuado se pronunció la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S 0495/SMLV/194/2021 de 15 de noviembre, por la cual se ordenó a la entidad accionada para que a través de su representante legal, proceda a su reincorporación laboral en el último cargo que venía desempeñando sus funciones, así como proceder a la cancelación de sus sueldos devengados y demás derechos laborales que le correspondan hasta el día de su reincorporación, prohibiendo toda clase de acoso laboral y discriminación, otorgando un plazo para tal efecto de tres días hábiles e improrrogables, computables a partir de su notificación.

Empero, dicha determinación no fue acatada por la parte empleadora, a pesar de su notificación el 26 de noviembre de 2021, por lo que el 6 de diciembre de igual año, se procedió a su verificación, corroborándose su incumplimiento mediante el Informe J.D.T.CBBA.-SMLV-VR-081/2021 de 7 de diciembre, y por el contrario contra tal decisión, la entidad municipal accionada interpuso Recurso de Revocatoria el 13 de diciembre de 2021, impugnación que fue resuelta a través de la Resolución Administrativa (RA) 004-2022 de 10 de enero, que resolvió confirmar la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S 0495/SMLV/194/2021. En ese sentido, al haber sido despedido de forma intempestiva e injustificada se vulneró sus derechos al debido proceso, al trabajo y a la estabilidad laboral.

I.1.2. Derechos y principio supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la vida, a la salud, al trabajo, a la estabilidad laboral y a la seguridad social, así como el principio de seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 14, 46.I y II, 48, 49.III 109, 115 y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE); 6, 7 y 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, “8”, “14” y “24” de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia se ordene: 1) El cumplimiento íntegro de la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S 0495/SMLV/194/2021 con la reincorporación inmediata al cargo que ocupaba y salario que percibía hasta el momento de su ilegal destitución y el reconocimiento de los sueldos de los que fue privado injustamente, además de los seguros de corto y largo plazo; y, 2) Se imponga el pago de costas procesales y multas respectivas previo el cumplimiento de las formalidades de ley.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 8 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 309 a 312, en presencia del accionante y el representante legal de la autoridad accionada, ambos asistidos por su abogado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante, a través de su abogado, en audiencia ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional y ampliándo señaló que: i) Como resultado de la promulgación de la Ley 1156 se determina que los Gobiernos Municipales con un número determinado de concejales se encuentran en el marco de la Ley General del Trabajo, respecto también de sus trabajadores asalariados y permanentes que desarrollen tareas manuales técnico operativo; ii) La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, dispone mantener los lineamientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, que determina el alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de los trabajadores en general; iii) Respecto a la falta de legitimación pasiva alegada por la parte accionada, la SCP 0642/2017-S1 de 27 de junio, estableció de manera clara la modulación de la línea jurisprudencial precedente que determina la flexibilización de la legitimación pasiva tratándose de acciones de amparo constitucional cuyo objeto sea el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral en virtud a los principios de pro actione y favor debilis; iv) La Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, es una ley supletoria y no específica, por lo que se aplica en cuanto cada Gobierno Municipal pueda estimar la aplicación de su carta orgánica, no estableciendo régimen alguno, y si bien determina que los secretarios municipales tienen la facultad de despedir y contratar, no le quita al Alcalde su condición de representante legal de la entidad edil; y, v) Ratifica que la presente acción tutelar la dirige contra el Alcalde del GAM de Sacaba y no así en contra del Secretario Municipal de Infraestructura y Servicios del mismo municipio.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Pedro Gutiérrez Vidaurre, Alcalde del GAM de Sacaba, por informe escrito, cursante de fs. 286 a 298, y en audiencia a través de su representante legal y abogado patrocinante, solicitando se deniegue la tutela impetrada señaló que: a) El accionante fue dependiente de la Secretaria Municipal de Infraestructura y Servicios de la referida entidad edil, y de acuerdo a lo previsto por el art. 29 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) -Ley 482 de 9 de enero de 2014-, dicha Unidad tiene las atribuciones de designar y remover al personal de su Secretaría, razón por la que la presente acción de defensa también fue dirigida contra Samuel Carballo Cabrera, Secretario Municipal, considerando que el Memorándum de agradecimiento de servicios fue emitido por el mencionado, habiéndose omitido denunciar y/o solicitar a la Jefatura Departamental del Trabajo conmine a dicho funcionario proceda a su restitución en su fuente laboral, por lo que su persona carece de legitimación pasiva, ya que las responsabilidades del funcionario público son intuito personae; b) La parte Resolutiva de la “SCP 001/2021” respecto a la unificación de la línea jurisprudencial en relación al cumplimiento de conminatorias de reincorporación laboral estableció el alcance de dicha determinación, limitando a aquellos casos donde los actores por ley se denominan y tienen la calidad de trabajadores, máxime si la SCP 0795/2019-S3, cuya vigencia se dispone, no guarda identidad de sujetos, ni de causa, ni de objeto en relación a los motivos que originan la presente causa, considerando que no toda prestación de servicios se constituye en una relación laboral, pues más allá del grado de preparación técnica requerido para cada profesión u oficio, constituye una prestación a favor de otro y su contraprestación debida, tomando en cuenta que se trata de una entidad autónoma de derecho público que pertenece al sector público, por lo que los dependientes de dicha entidad pública poseen la calidad de servidores públicos; por consiguiente, la Conminatoria de reincorporación emitida tergiversa la realidad jurídica; c) El accionante fue vinculado laboralmente bajo la normativa vigente que rige al sector público (Ley de Administración y Control Gubernamentales; Estatuto del Funcionario Público; DS 26115 de 16 de marzo de 2001 -Normas Básicas de Administración de Personal- y el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública -DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992- entre otras), no siendo aplicable la estabilidad laboral a la generalidad de los servidores públicos; d) A partir de la Ley del Presupuesto General del Estado gestión 2021 y el DS 4469 -de 3 de marzo de 2021- la calidad de funcionario de carrera fue modificada a la de funcionario provisorio, por lo que la estabilidad laboral para el sector público no se encuentra contemplada ni regulada en las leyes vigentes; e) El Servicio Estatal de Autonomías (SEA) como Organismo de consulta, apoyo y asistencia técnica a los distintos niveles de Gobierno en el proceso de Implementación y Desarrollo del Régimen de Autonomías, según Informe Técnico SEA-DE-UDLC-IT 041/2021 de 14 de octubre, concluyó que el regirse por la Ley General del Trabajo o la Ley 2027 no involucra la pérdida de la condición de servidor público debido a que las funciones que realiza son funciones públicas; f) El accionante ingresó a trabajar en esa entidad municipal por designación directa por el entonces Alcalde del GAM de Sacaba, prescindiendo de convocatorias o exámenes de competencia, es decir en el marco del Estatuto del Funcionario Público y las Normas Básicas de Administración de Personal; g) De acuerdo al DS 29894 y la RM 685/2014, las denuncias en el ámbito del sector público, en donde estén involucrados el Estado con sus servidores públicos corresponden ser resueltas por la Dirección General de Servicio Civil a través de su Unidad especializada, por lo que la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba infringió el art. 122 de la CPE al usurpar funciones que no le competen; h) Existe ausencia de Reglamentación legal y expresa para tramitar la reincorporación de servidores públicos; toda vez que, el procedimiento para la reincorporación laboral de los trabajadores establecido por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010 y RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, no hace alusión expresa a las reincorporaciones de los servidores públicos ni hace referencia al sector público, limitándose su aplicación al ámbito privado; i) El art. 2.I de la Ley 1156 transgrede lo previsto por los arts. 13, 14, 109, 233 y 410 de la CPE, dado que no se estatuye la estabilidad laboral a favor de los servidores públicos; asimismo, la Ley 1156 no cambió la forma de contratación ni de organización de los Gobiernos Municipales, ni determina de forma expresa el cambio a la calidad de “trabajador”; por consiguiente, no se puede presumir de manera automática su aplicación; estableciéndose por el art. 7.III del Estatuto del Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- que los derechos reconocidos para los servidores públicos y régimen jurídico excluyen otros derechos determinados por la Ley General del Trabajo y la normativa que rige exclusivamente para los trabajadores, encontrándose sujetos a las disposiciones estatutarias de cada entidad, además que el art. 1 del Reglamento de la Ley General del Trabajo, aprobado mediante DS 244 de 23 de agosto de 1943, excluye en su ámbito de aplicación a los funcionarios públicos; j) Dentro el trámite de reincorporación laboral jamás se les hizo conocer la denuncia planteada por el accionante a objeto que puedan asumir defensa, pues tampoco se encuentra plasmada en la Conminatoria, extremos que se observaron a momento de interponer la nulidad de citación lo que vulnera su derecho a la defensa y al debido proceso; y, k) La Conminatoria de reincorporación fue emitida sin determinar la figura legal infringida por dicha entidad municipal, ni realizar el análisis de la calidad de personal, forma de contratación, régimen laboral que hagan variar la condición laboral del accionante o el por qué resulta factible su reincorporación, así como la incidencia de la aplicación de la Ley de Administración y Control Gubernamentales; art. 6 del Estatuto del Funcionario Público; art. 60 del DS 26115; y, la Ley de Administración Presupuestaria con la Ley General del Trabajo; asimismo, en dicha decisión se omite identificar y establecer los sueldos y salarios que percibía el accionante, así como el lugar exacto al que debe ser reincorporado.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución 034/“2021” -siendo lo correcto 2022- de 8 de marzo, cursante de fs. 313 a 318 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo el cumplimiento íntegro de la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S 0495/SMLV/194/2021, determinación asumida bajo los siguientes fundamentos: 1) Evidentemente, el accionante ingresó a trabajar en la entidad municipal accionada el 19 de febrero de 2015 para desempeñar labores como Técnico 2 Chofer de Servicios Eléctricos Integrales Municipales con el ítem 169; sin embargo, el “15” de septiembre de 2021 fue cesado de dicha fuente laboral, por lo que habiendo acudido ante la Jefatura Departamental de Trabajo se emitió la Conminatoria de reincorporación laboral, disponiendo que la parte empleadora reincorpore al accionante al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y demás beneficios sociales, y siendo notificada la entidad edilicia el 26 de noviembre de ese año, no dio cumplimiento a dicha determinación, conforme el Informe J.D.T.CBBA.-SMLV-VR-081/2021, teniéndose de antecedentes también la RA 004-2022 que determinó confirmar la Conminatoria; 2) Bajo esos antecedentes y tomando en cuenta los fundamentos jurídicos de la Resolución de Doctrina Constitucional, se advierte que se cumplen con los requisitos exigidos, ya que en el caso se emitió la Resolución de Conminatoria y al no haberse dado cumplimiento a la misma se activó el amparo constitucional, correspondiendo a la Sala Constitucional velar por el acatamiento integral de dicha decisión sin omitir ninguna de sus determinaciones en aplicación de los entendimientos y sistematización de la SCP 0795/2019-S3, razonamientos que constituyen la jurisprudencia en vigor más aun teniendo en cuenta que por RA 004-2022 se confirmó la Conminatoria .D.T.CBBA./D.S 0495/SMLV/194/2021; 3) En aplicación de la referida Resolución de Doctrina Constitucional no le corresponde a la jurisdicción constitucional realizar examen alguno respecto a la razonabilidad de la Conminatoria vinculada a la definición de la relación laboral existente, siendo la vía laboral, judicial o administrativa especializada en materia laboral la llamada a dilucidar el carácter de la misma de manera definitiva y resuelva el fondo de la controversia, dado que la protección otorgada por la instancia administrativa tiene una connotación provisional, conforme se tiene dispuesto por el art. 50 de la CPE, estando el empleador obligado al cumplimiento inmediato de la Conminatoria, aun de haber planteado recurso de revocatoria o jerárquico, u otro recurso que este pendiente de resolverse; 4) Dicho entendimiento jurisprudencial en absoluto implica el desconocimiento de los derechos e intereses de la parte patronal, puesto que la parte accionada, sin perjuicio de la ejecución inmediata y obligatoria de las conminatorias tiene la facultad de impugnar en sede administrativa o judicial promoviendo la revisión de dichas determinaciones, teniéndose en la instancia jurisdiccional una amplia etapa probatoria necesaria para su dilucidación; consecuentemente, con relación a los fundamentos expuestos que presuntamente conllevarían a la inejecutabilidad de la conminatoria por la condición de funcionario público no sujeto a la Ley General del Trabajo ni a su Decreto Reglamentario, estos deben ser conocidos por los tribunales ordinarios en el que a través de la inmediación, oportunidad y contradicción pertinentes y la compulsa de las pruebas se determine el carácter de la relación laboral; por consiguiente, la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S 0495/SMLV/194/2021 debió ser cumplida de forma integral independientemente de las observaciones alegadas, no existiendo ninguna circunstancia que impida su cumplimiento; y, 5) En cuanto a la falta de legitimación alegada por la parte accionada la SCP 0115/2018-S1 de 16 de abril, haciendo referencia a la SCP 0642/2017-S1 de 27 de junio, estableció que esta debe ser flexibilizada tratándose de la interposición de acciones de amparo constitucional cuando el objeto sea el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral emitida contra la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad accionada en la acción tutelar interpuesta por un funcionario de la misma institución en dependencia directa de dicha MAE, excepción entendida al tratarse de derechos sociales emergentes de un despido ilegal que no pueden ser soslayados por omisiones formales, por lo que al haberse emitido la Conminatoria contra el Alcalde accionado, es decir la MAE de la entidad edil dicha determinación debió ser cumplida.