SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0229/2023-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la vida, a la salud, al trabajo, a la estabilidad laboral y a la seguridad social, así como el principio de seguridad jurídica; toda vez que, de manera arbitraria e injustificada fue desvinculado de su fuente laboral en la entidad accionada; ante lo cual, acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, en la que se emitió la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S 0495/SMLV/194/2021, que dispuso su inmediata reincorporación laboral al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que le corresponda a la fecha de su reincorporación; sin embargo, dicha determinación no fue cumplida por la indicada entidad municipal.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación como resultado de la unificación jurisprudencial realizada por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio

Al respecto, la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, aplicando la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, sostuvo que: «Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019- S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas”.

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso “(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones…”» (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia que, de manera arbitraria e injustificada fue desvinculado de su fuente laboral en la entidad ahora accionada; ante lo cual, acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en la que se emitió la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S 0495/SMLV/194/2021 de 15 de noviembre, que dispuso su inmediata reincorporación laboral al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que le correspondan a la fecha de su reincorporación; sin embargo, dicha determinación no fue cumplida por la indicada entidad municipal.

         Con carácter previo a resolver el objeto procesal de la presente acción de defensa, es necesario referirse a la observación realizada por la autoridad accionada respecto a la supuesta ausencia de legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional, en razón a que considera que no tuvo participación ni intervención en el acto lesivo que invoca el accionante, por no haber suscrito el Memorándum de su despido, al respecto cabe mencionar que la SCP 0521/2020-S3 de 9 de septiembre, estableció que: “…aplicando el principio pro actione y favoris debilis cuando se trata de cumplimiento de conminatorias de reincorporación laboral, la jurisprudencia constitucional, ha establecido que no puede exigirse al trabajador la carga de conocer con total exactitud qué funcionario, persona o autoridad de la entidad en la que prestó servicios, tiene la potestad de representación de la misma para reincorporarlo; por ello, si el trabajador dirigió la acción tutelar contra una persona colectiva o alguna de las autoridades, personeros o representantes del establecimiento en el que desarrolló funciones, la acción de defensa no puede declararse inviable por falta de legitimación pasiva, dada la naturaleza y alcance protectivo que abarca el cuestionamiento constitucional respecto al incumplimiento de conminatorias de reincorporación laboral.

         Asimismo, en materia de despidos de trabajadores de su fuente laboral, los personeros o representantes de una entidad sea pública o privada no pueden desconocer ni deslindar responsabilidad por las actuaciones de desvinculación laboral del personal, efectuadas por funcionarios subalternos…” (las negrillas son nuestras); consecuentemente, teniendo en cuenta que el accionante fue desvinculado laboralmente de su fuente de trabajo en el GAM de Sacaba del departamento de Cochabamba, el Alcalde en su condición de MAE de dicha entidad edilicia cuenta con legitimación pasiva para ser accionado en la presente acción tutelar, máxime, si de antecedentes se evidencia que la conminatoria de reincorporación ahora reclamada en su cumplimiento, estaba dirigida al Alcalde del GAM de Sacaba, ahora accionado, quien además interpuso Recurso Jerárquico contra dicha conminatoria; correspondiendo, en consecuencia, ingresar al análisis de la problemática jurídica planteada.

         Efectuada dicha precisión, de la revisión de los documentos aparejados al expediente constitucional y de las conclusiones arribadas, se advierte que el impetrante de tutela, fue designado por los entonces Alcaldes del GAM de Sacaba, para ejercer los cargos de Técnico 2 Chofer de Servicios Eléctricos Integrales Municipales y ENC. 5 Chofer de Servicios Eléctricos Integrales Municipales dependiente de la Secretaría Municipal de Infraestructura y Servicios de dicha entidad municipal mediante los siguientes Memorándums: a) GAMS/088/15 de 19 de febrero de 2015, con el ítem 169; b) GAMS/MR/149/15 de 31 de diciembre de 2015, con la reasignación al ítem 187; c) GAMS/D.RR.HH/MRI/172/16 de 30 de diciembre de 2016, con el ítem 188; d) GAMS-SMIS/D.RR.HH/MRI/036/17 de 30 de diciembre de 2017 con el ítem 189; e) GAMS-SMIS/D.RR.HH./MRI/043/18 de 31 de diciembre del 2018 con la reasignación al ítem 199; f) GAMS-SMIS./D.RR.HH/MRI/046/19 de 31 de diciembre del 2019, con la reasignación al ítem 197; y, g) GAMS-SMIS./D.RR.HH./MRI/040/20 de 31 de diciembre del 2020, con la reasignación al ítem 190 (Conclusión II.1).

         No obstante, por Memorándum GAMS-SMDHI/DRH/MAS/018/2022 de 13 de septiembre, el Secretario Municipal de Infraestructura y Servicios del GAM de Sacaba, habría puesto a su conocimiento del accionante el agradecimiento de sus servicios en esa institución pública en el cargo que ocupaba -con nota de aclaración que el mismo se rehusó a firmar- (Conclusión II.2); lo que motivó que el impetrante de tutela, acuda ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, a objeto de denunciar su despido injustificado, instancia administrativa en la que se emitió la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S 0495/SMLV/194/2021, dirigida al Alcalde accionado, y por la que se conminó a la inmediata reincorporación del accionante a su fuente laboral en el GAM de Sacaba, en el plazo de tres días al mismo puesto que ocupaba a tiempo de su destitución, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales; determinación con la cual se notificó a dicha entidad edil el 26 de noviembre del mismo año (Conclusión II.3).

         Sin embargo, tal determinación no fue acatada, aspecto que se evidencia del Informe J.D.T.CBBA.-SMLV-VR-081/2021 de 7 de diciembre, emitido por la Inspectora de la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, que concluyó que de la verificación realizada en la entidad accionada se evidenció que la misma no dio cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S 0495/SMLV/194/2021 (Conclusión II.4); advirtiéndose que contra la misma la parte empleadora presentó recurso de revocatoria, siendo confirmada por RA 004-2022 de 10 de enero. Y posteriormente, por memorial presentado el 27 de enero de 2022, el Alcalde accionado a través de su representante legal interpuso Recurso de Jerárquico, el cual se encontraría pendiente de Resolución (Conclusión II.5).

Bajo ese contexto, es menester referir que conforme al entendimiento desglosado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, ante la existencia de jurisprudencia dispersa en cuanto al incumplimiento de las conminatorias emitidas por las jefaturas departamentales o regionales de trabajo, la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó los presupuestos doctrinales ante el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, relativos a que se puede interponer de forma directa la acción de amparo constitucional, no siendo aplicable el principio de subsidiariedad; quedando establecido que la indicada conminatoria no se constituye en una resolución definitiva en cuanto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, sino que posee carácter provisional; por consiguiente, el empleador se encuentra constreñido a dar cumplimiento inmediato a las conminatorias de reincorporación laboral, incluso aun de estar planteados los recursos de revocatoria, jerárquico o cualquier otro mecanismo recursivo en sede judicial o administrativa. Determinándose asimismo que no se puede ingresar a analizar la fundamentación de las referidas conminatorias, habida cuenta que tal aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria, por ello su cumplimiento debe ser integral sin omitir ninguna de sus determinaciones.

En ese marco, se verifica que la entidad edil accionada, al no haber dado cumplimiento de lo dispuesto en la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S 0495/SMLV/194/2021 a pesar de su notificación, efectivamente desconoció los derechos invocados en la presente acción tutelar al trabajo y a la estabilidad laboral; aspecto que en coherencia con el entendimiento y sistematización señalado precedentemente, permite a este Tribunal, conceder la tutela provisional solicitada por el impetrante de tutela, con relación a dichos derechos, debiendo la autoridad accionada, cumplir y acatar la indicada Conminatoria en su integridad sin omitir ninguna de sus decisiones.

Correspondiendo aclarar que, si bien la parte accionada en su informe prestado refuta la Conminatoria de reincorporación, enfatizando que habría sido emitida sin realizar un análisis de la reclamación del accionante y la figura legal infringida por la entidad municipal accionada, la forma de contratación y el régimen laboral que hagan variar la condición laboral del prenombrado o el por qué resulta factible su reincorporación; asimismo, en cuanto a la incidencia de la aplicación de la Ley de Administración y Control Gubernamentales; los arts. 6 y 7.III del Estatuto del Funcionario Público, art. 60 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB SAP) aprobado mediante DS 26115; y, la Ley de Administración Presupuestaria con la Ley General del Trabajo; considerando por ello que no le asiste al accionante la estabilidad laboral por su condición de servidor público, que fue designado de forma directa por el entonces Alcalde de esa entidad municipal, prescindiendo de convocatorias o exámenes de competencia y vinculado laboralmente bajo la normativa vigente que rige al sector público, razón por la que a su criterio la Dirección General de Registro Civil debe conocer y resolver las denuncias en el ámbito del sector público. Observaciones que además habrían sido de conocimiento de la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba mediante el Recurso de Revocatoria que interpuso.

Al respecto, como se estableció -líneas arriba- la conminatoria laboral posee un carácter extraordinario y provisional, por lo que conforme a las subreglas desarrolladas en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, no le corresponde a la justicia constitucional ingresar a analizar si la conminatoria de reincorporación efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto de valoración fáctico-probatoria-normativa, le corresponde a la jurisdicción laboral, instancia competente para resolver con carácter definitivo las controversias que surjan de la relación laboral; consiguientemente, la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S 0495/SMLV/194/2021, debió ser cumplida de manera inmediata por la parte accionada, aun a pesar de las observaciones alegadas, a más que la referida conminatoria había sido ya ratificada -pese a los argumentos de la parte accionada-, en vía de revocatoria.

En consecuencia, corresponde ordenar su cumplimiento integral, inmediato y de forma provisional; no advirtiéndose la existencia de elemento alguno que justifique o hubiese impedido el cumplimiento de la reincorporación dispuesta por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, obligación de la entidad municipal accionada que abarca la reincorporación del accionante a su fuente laboral en el GAM de Sacaba, al mismo puesto que ocupaba a tiempo de su destitución, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales conforme fue dispuesto en dicha conminatoria, siendo su acatamiento coercitivo, en tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto.

Asimismo, en cuanto a los derechos a la vida, a la salud y seguridad social, también invocados como lesionados por la parte accionante, los mismos no pueden ser soslayados por este Tribunal, pues se tiene que como consecuencia de la ruptura o interrupción de la relación laboral podrían afectarse de forma indirecta los mencionados derechos, considerando su alcance en relación al trabajador y a su familia, por lo que, corresponde también su tutela vinculada al incumplimiento de la conminatoria, aclarándose que ello no implica reconocer un despido injustificado, pues ese aspecto como se señaló ut supra corresponde a la jurisdicción ordinaria.

Con relación al derecho al debido proceso no corresponde efectuar su análisis, al no haber establecido el peticionante de tutela la forma en que fue conculcado; asimismo, respecto a la seguridad jurídica, el mismo se constituye en un principio el cual no puede ser tutelado directamente mediante la acción de amparo constitucional, debido a que el objeto de ésta acción tutelar es la protección de derechos; empero, no así el cumplimiento de principios; motivos por los cuales, en cuanto al referido principio, corresponde la denegatoria de la tutela impetrada

Finalmente, con relación a la solicitud de pago de costas formulada por la parte accionante, no corresponde su atención al estarse concediendo la tutela de forma provisional y en razón a la regulación potestativa establecida en el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de forma parcialmente correcta.