SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0251/2023-S3

Los accionantes, -Presidenta y Vicepresidente de la Junta Vecinal “San Lázaro” del municipio de Sucre-, interponen la presente acción popular, denunciado como lesionados los derechos a la petición y a contar con límites territoriales y colindancias definidos, último que se vincula con los derechos a la participación y control social, a obtener una personalidad jurídica y a organizarse legalmente para fines lícitos, debido que el Alcalde accionado, no dio respuesta a su solicitud de emisión de un informe técnico que defina los límites territoriales de la Junta Vecinal que representan, a fin de que puedan continuar con el trámite de consolidación de su personalidad jurídica ante el Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.    La acción popular: naturaleza jurídica, alcance y ámbito de protección constitucional

Al respecto, este Tribunal en la SCP 0104/2021-S3 de 26 de abril, siguiendo el entendimiento jurisprudencial asumido por la SCP 0511/2018-S4 de 12 de septiembre, estableció que: «Previo a ingresar al fondo de lo denunciado, resultará de utilidad, identificar el ámbito de tutela desde el punto de vista de los derechos que se protegen mediante la acción popular, para lo cual, se debe partir de lo previsto por el precitado art. 135 de la CPE, en cuyo texto dispone que procederá contra todo acto y omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza, reconocidos por la Constitución, norma concordante con lo dispuesto en el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

De dichas disposiciones constitucionales y legales, se desprende que a través de este proceso constitucional, lo que se protege son los ‘derechos e intereses colectivos’, contenido a partir del cual, se evidencia que de manera implícita, se resguardan también los derechos e intereses difusos.

Ahora bien, tanto los derechos colectivos como los difusos, protegidos por la acción popular en concreto, son aquellos denominados genéricamente como transindividuales o supraindividuales, lo que significa que el derecho en esos casos no es individual, sino que existe como una entidad distinta de cualquier individuo o grupo de individuos, es decir, trasciende al individuo; empero, tampoco se trata de una mera colección de derechos individuales.

A partir de esa amplia perspectiva otorgada por la Constitución Política del Estado, de inicio puede resultar irrelevante determinar qué individuos pertenecen al grupo y cuál podría ser el titular del derecho ‘transindividual’, como sería la pureza del aire, la limpieza de un río, la seguridad de los productos, etc.; que pertenece a la comunidad como un todo, no así a los individuos en forma particular, menos resulta un bien exclusivo de los titulares del poder público, por eso, la doctrina considera que este tipo de derecho no sería puramente público ni privado, sino estaría en medio de ambos.

En síntesis, en los derechos difusos, su titularidad descansa en todas y cada una de las personas; y por lo mismo, no existe un grupo o una colectividad claramente determinada; y, a su vez, en los derechos colectivos, el titular del mismo es una nación y pueblo indígena, originario campesino, es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común.

Con relación a los intereses y derechos colectivos, y los difusos, la precitada SC 1018/2011-R, señaló lo siguiente: “Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El ‘Amparo Colectivo’).

Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad previsto en el art. 30.II.4 de la CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común. Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada”.

Entonces, de la regulación contenida en el art. 135 de la CPE, concordante con el art. 68 del CPCo, se evidencia que el constituyente boliviano tuvo la intención de incluir dentro del campo de acción de este tipo de tutela, no solo los derechos colectivos como expresamente se refirió, sino también los derechos difusos, no otra cosa significa haber incluido en el detalle de los articulados precitados, los derechos al patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública y medio ambiente, que en realidad y conforme a las precisiones conceptuales y diferencias desarrolladas, no son otra cosa que la expresión de los derechos difusos y no así colectivos.

No obstante lo señalado, a efectos de contextualizar adecuadamente los derechos protegidos por la acción popular, también resulta necesario revisar los llamados ‘intereses de grupo’, denominados también ‘intereses individuales homogéneos’, con relación a los cuáles la mencionada
SC 1018/2011-R, determinó lo siguiente: “Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.

En ese sentido, por ejemplo, se pronunció la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-215/99, al señalar que ‘Las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.)…se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action’”.

Respecto a la diferenciación entre los derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos o de grupo, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, desarrolló razonamiento, glosado a continuación:

“i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.

ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén organizados mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;

iii) Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la
SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un ‘origen común’ siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.

En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica”.

De lo referido, es posible concluir, que la suma de intereses individuales, no alcanza a configurar derechos colectivos ni difusos, por lo cual, están fuera de la esfera de protección de la garantía constitucional otorgada por la acción popular, habida cuenta que, si bien existe una pluralidad de personas; sin embargo, el fin que persigue cada una de ellas es particular, configurando intereses de grupo; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos.

En consecuencia, los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, al no existir un interés común trasuntado en algún derecho colectivo o difuso, sino solamente un interés individual del cual se exige su protección por parte de un grupo de personas, el cual, podrá ser tutelado únicamente por la acción de amparo constitucional, lo contrario desnaturalizaría el presente mecanismo de defensa constitucional.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación» (las negrillas son nuestras).

III.2.    Análisis del caso concreto

Los accionantes, -Presidenta y Vicepresidente de la Junta Vecinal “San Lázaro” del municipio de Sucre-, activan la jurisdicción constitucional, aduciendo que con la finalidad de constituir una persona colectiva con personalidad jurídica propia, bajo el denominativo de Junta Vecinal “San Lázaro”, varias vecinas y vecinos se organizaron para efectuar el trámite respectivo ante el Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, requiriendo para ello -según la Ley Departamental 283/2016 y el Decreto Departamental CH/119- obtener del GAM de Sucre, representado por la autoridad accionada, el croquis o plano de los límites territoriales y colindancias de la junta vecinal que representan; sin embargo, el referido Alcalde municipal no dio respuesta a sus notas de solicitud de dicho informe, vulnerando con ello sus derechos a la petición y a contar con límites territoriales y colindancias definidos, último que también restringe sus derechos a la participación y control social, a obtener una personalidad jurídica y a organizarse legalmente para fines lícitos. 

Precisado el objeto procesal de esta acción de defensa, previo a su respectivo análisis, resulta necesario contextualizar los antecedentes que motivaron su interposición, los que radican de la intención de formalizar la constitución de la Junta Vecinal “San Lázaro” con la otorgación y reconocimiento como persona jurídica por parte del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, a cuyo fin, acudieron ante la autoridad accionada, para solicitar la emisión de un informe técnico que defina los límites de ubicación y colindancia de dicha asociación respecto a otras adyacentes, por ser éste un requisito previsto en la Ley Departamental 283/2016 y el Decreto Departamental CH/119.

En ese marco fáctico, es evidente que los accionantes representan a una organización social aún no reconocida legalmente, pero que tiene la intención de obtener su personalidad jurídica como junta vecinal, para cuyo fin, dentro del trámite respectivo, señalan que requieren adjuntar el croquis o plano de los límites territoriales y colindancias con otras juntas vecinales, el mismo que es otorgado por el GAM de Sucre -ahora representado por el Alcalde accionado- y que al presente, al no responder favorablemente a su solicitud, se lesiona el derecho a la petición de esa asociación, el mismo que estará satisfecho -precisamente- cuando se les haga conocer su delimitación geográfica respecto a otras juntas vecinales; contenido de su petición, al que también califican de “derecho colectivo” y lo vinculan con otros de carácter individual, como la asociación y la personalidad jurídica, aduciendo además que la “omisión de repuesta” de la autoridad accionada, implicaría truncar la posibilidad de ejercer su derecho a la participación y control social.

De dicha precisión fáctica, resulta necesario recordar que conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, a partir de la naturaleza jurídica, finalidad y alcance de la acción popular, la tutela de derechos vía esta acción, se halla enmarcada al resguardo de derechos y/o intereses colectivos o difusos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad, salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Norma Suprema; de modo que, los derechos -invocados en la presente acción tutelar y cuya tutela se busca- a la libre asociación, a la personalidad jurídica, a la petición y a conocer sus límites y colindancias, vinculados al propósito de constituir una junta vecinal -es decir, una persona de derecho privado-, para con ese título ejercer la participación y control social, son eminentemente subjetivos, pues componen intereses particulares de un grupo de personas, intereses que no se asimilan como de carácter difuso ni colectivo, habida cuenta de ser posible la plena identificación de quienes tienen voluntad individual de constituirse legalmente en una persona de derecho privado y que acuden a esta jurisdicción representados por su Presidenta y Vicepresidente, siendo ése su fin principal y no así resguardo de intereses difusos o colectivos.

Así, se hace preciso enfatizar que el art. 135 de la CPE, establece de forma clara y expresa que la acción popular procede contra todo acto y omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad, salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza, estableciendo que dicho postulado también abarca a los derechos o intereses difusos. En ese orden, los derechos colectivos y difusos que son objeto de tutela por esta acción de defensa, -denominados genéricamente como transindividuales o supraindividuales-, tienen por característica fundamental no ser individuales, sino que trasuntan a identidad distinta a cualquier individuo o grupo de individuos por sobre lo individual, pues no emergen de una colectividad identificada como tal, sino de la suma de personas que ven afectados sus derechos más allá de su individualidad, repercutiendo en una colectividad.

Por ello, es que en el caso concreto, la suma de voluntades individuales para constituir una persona jurídica, no implica cumplir el presupuesto de procedencia de la acción popular a partir de su naturaleza jurídica y alcance. En cuya circunstancia, no corresponde ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada ni conceder la tutela pretendida por los accionantes, pues la vía idónea para el reclamo de sus derechos particulares como asociación que aspira a consolidarse legalmente como la Junta Vecinal “San Lázaro”, encuentran protección vía acción de amparo constitucional, previo cumplimiento de los requisitos para la procedencia de ese mecanismo de defensa. En consecuencia, corresponde denegar la tutela solicitada, ante la manifiesta improcedencia de esta acción de defensa para conocer, y menos aún, eventualmente, tutelar derechos subjetivos de un grupo de personas.

Finalmente, es necesario acotar respecto a la conversión de esta acción popular a una de amparo constitucional, que fue realizada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, que aquello no es viable en mérito a que, la figura de la reconducción de acciones reconocida por la SCP 0210/2013 de 5 de marzo, opera a efectos de resguardar los derechos fundamentales de personas o grupos en condiciones de vulnerabilidad; condición que no reviste ni fue acreditada por la organización social representada por los accionantes, no siendo conducente por ello una conversión de oficio.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, no obró de forma correcta.