SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0319/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 25 de febrero y 7 de marzo, ambos de 2022, cursantes de fs. 327 a 332; y, 339 a 340 vta., el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su condición de funcionario policial, fue nombrado y se desempeñaba como Jefe de Seguridad Ciudadana en el GAM de Sacaba; asimismo, formó parte de una Comisión de recepción de equipos tecnológicos, tales como cámaras de seguridad, Uninterruptable Power Supply (UPS) 10 KVA, servidores de datos para un centro de monitoreo, alarmas y accesorios; sin embargo, con base en un Informe realizado por Ronald Rojas Hinojosa, Jefe de Contrataciones del referido ente municipal y una Comunicación Interna C.I./SD-57-2/447/2021 -de 9 de septiembre-, emitida por Flor Liz Illanes Escalier, Encargada de Mantenimiento Sistemas de Seguridad Ciudadana, del indicado Gobierno Autónomo Municipal, el 28 de octubre de 2021, fue notificado con un Auto de apertura de proceso administrativo interno instaurado en su contra y de otras personas, por haber infringido lo establecido por los arts. 9, 12, 46 y 47 del Reglamento Interno de Personal del GAM de Sacaba; 235.1 y 2 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 28 y 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-.

Se indica que al haber sido parte de esa Comisión, su persona habría demostrado incapacidad, negligencia e irresponsabilidad al no verificar aspectos técnicos de los equipos recibidos, los cuales no tendrían aterramiento ni las características contratadas, en cuanto a la Memoria de Acceso Directo (RAM) que debió ser de 3 Terabytes (TB) y que sólo era de 2 TB; asimismo, debieron ser de “…24 siots DIMM y solo es 16 siots DIMM…” (sic); en cuanto al almacenamiento, debió ser de 8 discos duros de 12 TB y sólo entregaron 9 discos duros de 8 TB, además que el servidor de datos no lleva el “sticker” ni marca y el servidor es de marca SUPERMICRO; sin embargo, se entregó con un “sticker” DELL; la frecuencia de salida del UPS debió ser 50/60 HZ + 3HZ; empero, se entregó con una frecuencia de salida 50HZ; se pidió 2-IEC jumpers (batería de reserva) y sólo se entregó cable; se solicitó 4-IEC 320 C 19 (batería de reserva) y la empresa entregó una batería que no cumple con las conexiones de salida.

De lo señalado, se advierte que para la recepción de dichos equipos, se requiere de conocimientos técnicos y tecnológicos, y al ser su persona un funcionario policial y parte de la Comisión de recepción, recibió esos equipos; sin embargo, al no tener los conocimientos referidos, no pudo reclamar los aspectos técnicos observados; los cuales además llevaban “stickers” precintados que no se podían alterar, “bajo alternativa” de perder la garantía, debiendo ser la empresa la que tendría que responder por el incumplimiento de las especificaciones técnicas de compra y venta suscritas entre ella y el GAM de Sacaba.

La Autoridad Sumariante ahora coaccionada, no demostró, fundamentó ni motivó como es que su persona al firmar el acta de recepción de equipos tecnológicos vulneró lo establecido en los preceptos jurídicos por los cuales se inició el proceso administrativo; además, no existe congruencia entre lo que se le acusa y dichas normas. No incurrió en faltas graves o gravísimas, tampoco infringió la Ley de Administración y Control Gubernamentales ni la Constitución Política del Estado, siendo la empresa proveedora la que actuó con mala fe e inclusive con dolo al entregar los equipos con especificaciones técnicas distintas a lo convenido. Es más, según Comunicación Interna CITE: CI/GEST/431/“201” -de 11 de noviembre de 2021-, relativa al Informe de revisión de bienes entregados por la empresa Servicios Especiales de Telecomunicaciones Bolivia SETBOL Sociedad de Responsabilidad Limitada (S.R.L.), según órdenes de compra ANPE 129/2020 y ANPE 131/2020, emitidas por Elio Zapata Sandoval, señaló que no pudo identificar claramente la marca y modelo del UPS instalado en el Data Center de Radio Patrullas 110, no obstante de ser el mencionado el Jefe del Gobierno Electrónico y Sistemas Tecnológicos del GAM de Sacaba.

La Resolución de 18 de noviembre de 2021, emitida por la Autoridad Sumariante -coaccionada- es incongruente con la acusación; ya que, se limita a resolver conforme a lo estipulado por el art. 29 de la LACG en concordancia con lo dispuesto por el art. 21 inc. f) del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992 modificado por el DS 26237 de 1 de julio de 2001; es decir, mencionando sus atribuciones. Así también, se advierte la falta de motivación e incongruencia; puesto que, omite pronunciarse sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados, como el pedir -se indique- en qué parte -artículo o inciso- del Reglamento Interno de Personal del GAM de Sacaba, la Ley de Administración y Control Gubernamentales y la Norma Fundamental se adecúa la acusación; siendo incongruente ya que se le acusa de demostrar incapacidad, negligencia e irresponsabilidad en su trabajo, señalando que se infringieron las normas por las cuales se inició el proceso administrativo; sin embargo, en la parte dispositiva señala solamente sus atribuciones que no guardan relación con la acusación.

Se interpone la acción de amparo constitucional contra las autoridades señaladas que intervinieron en el proceso administrativo seguido en su contra, quienes lesionaron sus derechos.

I.1.2. Derechos y principio supuestamente vulnerados

El imperante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; al trabajo, a la tutela judicial efectiva y a la defensa; añadiendo en audiencia a la honra, al honor y a la propia imagen; así como el principio de seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 13.I, 46.I y II, 115, 117.I y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia se deje sin efecto: a) La Resolución de 18 de noviembre de 2021, emitida por la Autoridad Sumariante -coaccionada-; b) La Resolución Administrativa (RA) 94 de 7 de diciembre de igual año, de proceso sumario interno de 7 de igual mes y año, emitida dentro del recurso de revocatoria planteado; y, c) La RA 002/2022 de 12 de enero, pronunciada dentro del recurso jerárquico.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 31 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 771 a 774, presentes el peticionante de tutela asistido por su abogado y los accionados asistidos por su abogado y representante legal, se produjeron los siguientes actuados.

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, en audiencia ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliando en audiencia, manifestó que: 1) De acuerdo a sus funciones relativas a su cargo, le corresponde implementar la política municipal de seguridad y atender demanda de la población; no encontrándose dentro de sus funciones, el conocimiento de aspectos técnicos; 2) Se indica que incumplió las normas por las cuales se le inició el proceso administrativo, sin detallar qué habría infringido específicamente; 3) Se le impuso como falta grave una sanción económica del 20% de su salario, haciendo referencia a “…reincidir en conducta de falta grave…” (sic), siendo que no reincidió en ninguna conducta establecida por los arts. 46 y 47 de Reglamento Interno de Personal del GAM de Sacaba; 4) La Resolución emitida por la Autoridad Sumariante -coaccionada- no cuenta con la debida motivación y fundamentación; asimismo, se indica que existe responsabilidad administrativa sin mencionar qué artículo hubiera vulnerado. Ninguno de los artículos tiene correspondencia con lo que determinó en cuanto a la recepción de equipos; 5) Contra la Resolución de 18 de noviembre de 2021, emitida por la Autoridad Sumariante -coaccionada-, se interpuso recurso de revocatoria, cuya decisión confirmó dicha Resolución, así también, se interpuso recurso jerárquico, emitiéndose la Resolución Administrativa respectiva que confirmó la Resolución recurrida. En esta última Resolución se indicó que de acuerdo a lo establecido por el art 39 inc. 1) de la “Ley de Administración de Bienes y Servicios” (sic) -siendo lo correcto DS 0181 Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios de 28 de junio de 2009- el responsable de la recepción -y los integrantes de la Comisión de recepción- deberán ser servidores públicos de la entidad técnicamente calificados, y su persona no tiene ningún conocimiento sobre los equipos entregados; y, 6) Se lesionó además, su derecho a la honra, al honor y a la propia imagen.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Pedro Gutiérrez Vidaurre, Alcalde; Edson Guillermo Morales Pérez, Director Jurídico y Alfredo Hugo Céspedes Camacho, Autoridad Sumariante, todos del GAM de Sacaba, mediante informe escrito presentado por su representante legal, cursante de fs. 752 a 767 vta., así como en audiencia indicaron que: i) Teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional relativa a la fundamentación y motivación, se tiene de la revisión y análisis de la Resolución de 18 de noviembre de 2021, la RA 94 y la RA 002/2022 de 12 de enero, las mismas se ciñen a la estructura recomendada por dicha jurisprudencia; ii) El 27 de octubre de 2021, se dispuso la apertura del proceso administrativo sumario interno contra el impetrante de tutela y otros, por la presunta transgresión de lo establecido por el art. 235.1 y 2 de la CPE, infracciones concordantes con lo previsto en los arts. 28 y 29 de la LACG; art. 15 del DS 23318-A y los arts. 9, 12, 46 y 47 del Reglamento Interno de Personal del GAM de Sacaba; por faltas en el ejercicio de sus funciones, relativos a la recepción de productos de bienes y servicios identificados en el proyecto UC-195/2020 para la implementación de centros de monitoreo de vigilancia (adquisición de un UPS 10 KVA y un servidor de datos para el centro de monitoreo de Radio Patrullas 110 del municipio de Sacaba); y, el proyecto UC-191/2020 para la adquisición de cámaras, alarmas y accesorios de seguridad ciudadana para los Distritos 2 y 3; la adquisición de nueve cámaras de video vigilancia y ocho alarmas de rápida respuesta para el Distrito 2 (Quintanilla) y Distrito 3 (Pacata), en los que se puede evidenciar irregularidades e inconsistencias en la recepción de los mismos; en virtud de los cuales se acredita de manera objetiva la existencia de indicios de responsabilidad por parte de las dos comisiones de recepción; iii) El peticionante de tutela en su calidad de Jefe de Seguridad Ciudadana del GAM de Sacaba, el 29 de diciembre de 2020, previa revisión técnica y física de los bienes descritos, junto con los demás miembros de las comisiones de recepción designadas, proceden a recibir los mismos de la empresa SETBOL S.R.L. actuando en representación del referido ente municipal, quien demostró negligencia e irresponsabilidad en su fuente de trabajo, incumpliendo sus funciones, atribuciones y deberes administrativos, al firmar el acta de recepción de bienes y servicios sin la debida verificación de los insumos recibidos, evidenciándose irregularidades e inconsistencias en la recepción de los mismos; lo que demostró la existencia de indicios de responsabilidad, que fueron verificados en el proceso administrativo sumario interno y la vulneración del Reglamento Interno de Personal del GAM de Sacaba; iv) Cabe hacer notar que los servidores públicos que fueron parte de las Comisiones de recepción obraron en representación del referido Gobierno Autónomo Municipal; por lo que, no pueden abstraerse de esa responsabilidad asumida de mutuo propio o por designación, pues de no querer ser parte de la Comisión señalada, bien podían excusarse; v) La Autoridad Sumariante -coaccionada- estableció que los bienes y servicios entregados no cumplían con las especificaciones técnicas descritas en las órdenes de compra, aspecto que fue de conocimiento del accionante, como se evidencia en la Nota de 21 de septiembre de 2021, por la cual la Empresa SETBOL S.R.L. le hizo conocer la entrega física de accesorios correspondientes a la orden de compra ANPE 131/2020; así como en la Nota de 12 de octubre de igual año, mediante la cual dicha empresa hizo un compromiso de entrega de accesorios que correspondían a la orden de compra ANPE 129/2020, lo que demuestra que no cumplió con la entrega de bienes y servicios ni con las especificaciones técnicas descritas en dichas órdenes de compra y el impetrante de tutela no verificó su cumplimiento, existiendo omisión e inobservancia a la normativa; vi) Así también, la indicada Autoridad Sumariante de la declaración informativa de Flor Liz Illanes Escalier, Encargada de Mantenimiento de Sistemas de Seguridad ciudadana, pudo establecer que el peticionante de tutela le indicó a la nombrada que no informe de todo lo sucedido, que él se encargaría de hablar con la empresa y solucionar todo el asunto; quien además, solicitó a dicha empresa reponer de a poco los bienes y servicios faltantes, existiendo informes de la misma donde indicaban las cosas que estaban reponiendo; existiendo cajas de controles de alarma en oficinas del accionante y fotos e informes de dicha empresa sobre las reposiciones que se hicieron al servidor en el centro de monitoreo Radio Patrullas 110. En ese sentido, su declaración informativa contiene información falsa ya que indicó que desconocía de la reposición de bienes y servicios por parte de la empresa, siendo que por lo antes referido en realidad se demostró lo contrario; vii) La Autoridad Sumariante -coaccionada- estableció la existencia de responsabilidad administrativa del impetrante de tutela por omisión en el desempeño de sus funciones, por falta de eficacia y eficiencia en sus funciones e incumplimiento de deberes y funciones, vulnerando lo establecido por los arts. 29 de la LACG; 235.1 y 2 de la CPE y el art. 9 del Reglamento Interno de Personal del GAM de Sacaba; es decir, debió realizar las denuncias respectivas desde el momento en que detectó irregularidades e inconsistencias en la entrega de bienes y servicios, y no intentar encubrir a la empresa, admitiendo que reponga los bienes y servicios faltantes, lo que tampoco se ajustó a las especificaciones técnicas de los insumos requeridos y pagados, avizorándose la existencia de un posible daño económico a la citada entidad municipal y al Estado; viii) La Resolución de 18 de noviembre de 2021, impugnada a través de la presente acción tutelar, no adolece de ningún fundamento constitucional o legal, es así que en su contenido de manera objetiva se aprecia la exposición de los fundamentos legales en los cuales la Autoridad Sumariante -coaccionada- motivó su Resolución; además, cumple con todos los requisitos formales de una resolución, fundamentalmente con la estructura resolutiva; ix) Contra la RA 94, emitida por la indicada Autoridad Sumariante en grado de revocatorio, el peticionante de tutela interpuso recurso jerárquico; sin embargo, en la presente acción de defensa, no se advierte una impugnación objetiva contra la RA 002/2022; x) En los fundamentos de la RA 002/2022 se hizo constar que: a) El accionante como servidor público, se encuentra sometido a la disposiciones establecidas en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, el DS 23318-A y la Ley del Estatuto del Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; b) Del análisis de la prueba del proceso sumario se pudo determinar que la empresa SETBOL S.R.L. no hizo la entrega de los equipos conforme a los términos de referencia ni las órdenes de compra; sin embargo, dentro del año de garantía, pretendió subsanar y completar la entrega de equipos faltantes y así cubrir las irregularidades cometidas; asimismo, que los responsables de la comisión de recepción, tampoco hicieron una revisión técnica de dichos equipos al momento de recibirlos, incumpliendo con sus funciones, generando responsabilidad administrativa y presunta responsabilidad penal y civil; c) Respecto a la vulneración del derecho al debido proceso, se señaló que la mencionada Autoridad Sumariante compulsó correctamente la prueba, actuando en el marco normativo de la Constitución Política del Estado y normas conexas, sin vulnerar ningún derecho; además, cumplió los plazos procesales notificando al administrado y garantizando su derecho a la defensa y presentación de pruebas; y, d) En cuanto al non bis in ídem, se indicó que el recurrente no fue sancionado dos veces por un mismo hecho, sino que la conducta asumida contravino el ordenamiento jurídico de la institución que regula su conducta, así como la vulneración del Código Penal, encontrándose frente a la lesión de dos normas jurídicas independientes la una de la otra. Por todo lo expuesto, solicitan se deniegue la tutela impetrada; y, xi) El impetrante de tutela se encontraba a cargo de la unidad requirente al ser el encargado de la seguridad ciudadana; además, no se requería de conocimientos especializados para realizar la comparación de datos; puesto que, en el pliego de especificaciones técnicas así como en el contrato se especificó las características de los insumos y lo que correspondía era contrastarlos con los bienes adquiridos; y eso fue lo que omitió el peticionante de tutela, quien si consideraba que no estaba capacitado para la recepción de esos insumos, podía haberse excusado y no lo hizo; empero, en ningún momento manifestó su disconformidad con los bienes que le fueron entregados.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución 053/2022 de 31 de marzo, cursante de fs. 775 a 780 vta., denegó la tutela solicitada, dejando sin efecto la medida cautelar dispuesta en el Auto de 8 de marzo de 2022 -de Admisión-, decisión asumida conforme a los siguientes fundamentos: 1) El accionante identifica como el acto vulneratorio de sus derechos, la Resolución de 18 de noviembre de 2021, que estableció la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, determinando la sanción económica de multa de 20% del líquido pagable de su haber mensual por única vez; así como indicios de responsabilidad civil y penal; es decir, que no precisamente identifica como actos lesivos a las Resoluciones del recurso de revocatoria y jerárquico, ya que pide se deje sin efecto dicho “Auto” y las subsecuentes actuaciones; 2) De las observaciones expuestas con relación a la mencionada Resolución, se tiene que su reclamo gira en torno a la misma, siendo que en el proceso administrativo rigen los mecanismos de revisión de actos administrativos, como los recursos de revocatoria y jerárquico; 3) Al haberse activado esos recursos, la etapa que pone fin al proceso administrativo es el recurso jerárquico y su respectiva resolución, siendo esta la que únicamente podría cuestionarse mediante la acción de amparo constitucional, de acuerdo al principio de subsidiariedad; 4) Al existir recursos dentro del citado proceso, no podría reclamarse directamente la resolución inicial; sin embargo, el impetrante de tutela reclamó de manera directa la Resolución de 18 de noviembre de 2021, que vulneraría sus derechos y si bien solicita que la misma quede deje sin efecto; empero, no fundamentó ni señaló a la “Resolución de Recurso Jerárquico” como lesiva de sus derechos; por lo que, al no existir carga argumentativa, no podría ingresarse a analizar esa “Resolución jerárquica”, para establecer si en la -emisión de la- misma se actuó de acuerdo a los antecedentes y los reclamos que hubiera realizado el peticionante de tutela; ya que en caso de otorgarse la tutela solicitada, sólo se debe dejar sin efecto la “Resolución de Recurso Jerárquico” para que se dicte una nueva resolución; sin embargo, en el presente caso, no se fundamentó cómo esa Resolución vulneró derechos, situación que impide su análisis por ausencia de carga argumentativa; 5) Respecto al reclamo de que las normas administrativas que eventualmente no fueron correctamente interpretadas, además que no se demostró que su conducta se adecuaría a alguna de ellas, son extremos que constituyen interpretación de la legalidad ordinaria; sobre ese extremo se debe considerar la jurisprudencia contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0023/2018-S3 de 8 de marzo y 0267/2021-S3 de 26 de mayo; y, 6) Con relación al cuestionamiento de la falta de análisis, fundamentación y motivación; al respecto, por la relevancia constitucional no todas las actuaciones judiciales o administrativas, como en el presente caso eventualmente insuficientes, equivocadas o con error, necesariamente son supresoras del derecho al debido proceso y por ello no todos los errores procesales son merecedores de la tutela que brinda la acción de defensa. El accionante no estableció cómo en caso de dejarse sin efecto las Resoluciones Administrativas, la nueva que se emita tenga un resultado diferente; tampoco identificó el nexo causal de los hechos fácticos y las normas administrativas, que evidencia la vulneración de derechos.

En audiencia (fs. 773 vta.), en la vía de enmienda y complementación, el impetrante de tutela solicitó se aclare sobre la falta de remisión -envío- del Reglamento Interno de Personal del GAM de Sacaba por parte de los accionados y que no fue tomado en cuenta ese extremo en la audiencia de consideración de esta acción de amparo constitucional.

Al respecto, los Vocales Constitucionales rechazaron la solicitud de enmienda y complementación, señalando que los institutos de la aclaración, enmienda y complementación, son distintos; por lo que, no pueden manejarse como uno solo, debiendo precisarse y fundamentar la razón del porqué de su aplicación; en ese sentido, el peticionante de tutela hizo una alusión indistinta de dichos institutos, sin tener en cuenta que los mismos tienen una naturaleza diferente; además, no discriminó cada uno de ellos. Por otra parte, la Resolución emitida fue clara respecto a los motivos que los condujeron a determinar de la manera en que lo hicieron, no existiendo nada que aclarar o argumentar; además, si consideraba que no se remitieron las actuaciones solicitadas, debió realizar su reclamo al inicio de la citada audiencia; consecuentemente, al no hacerlo en su momento se tiene que precluyó su derecho. Finalmente, respecto a la normativa que menciona, la misma fue disgregada puntualmente, determinándose que ello corresponde a la legalidad ordinaria, sobre la cual no existió la suficiente carga argumentativa (fs. 773 a 774).