SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0111/2023-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0111/2023-S4

Sucre, 10 de abril de 2023

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

Acción de amparo constitucional

Expediente:                46122-2022-93-AAC

Departamento:           La Paz

En revisión la Resolución 01/2022 de 5 de enero, cursante de fs. 253 a 255 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Marina Valeria Aliaga Tapia contra Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva; y, Stphaee Toshira Maldonado Quiroz, Supervisora Nacional de Dotación, Capacitación y Evaluación de Personal, ambas de la Aduana Nacional.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 3 de noviembre de 2021, cursante de fs. 106 a 116; y, de subsanación el 17 de igual mes y año (fs. 119 a 120), la accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingreso a trabajar a la Aduana Nacional mediante convocatoria pública el 22 de febrero de 2011 y conforme Memorándum de designación, fue nombrada como Técnico Aduanero 1 de la Administración de Aduana Interior La Paz, dependiente de la Gerencia Regional del citado departamento. Es así que tras la pandemia desatada por el COVID-19 a nivel mundial y durante la cuarentena, es que el 10 de junio de 2020 mediante nota solicitó a la Jefe de Normas y Procedimientos a.i., se considere la posibilidad de acceder a la modalidad de teletrabajo, en virtud de haber sido diagnosticada con Lupus Eritematoso Sistémico e iniciando tratamiento inmunosupresor, por tal motivo adjuntó certificado médico emitido por el Hospital Obrero considerando lo dispuesto por la Circular AN-GNAGC-CIR-22-2020 de 8 de junio; posteriormente, el 30 de junio del mismo año mediante Memorándum Cite: AN-DRHAC 1098/2020 se ratificó sus funciones a través de la modalidad de teletrabajo; sin embargo, el 4 de marzo de 2021, mediante Memorándum Cite: 2844/2021, la Aduana Nacional dispuso su retiro sin justificación alguna.

Por tal razón, el 9 de igual mes y año, por nota solicitó se considere su desvinculación; toda vez que, vino desempeñando sus funciones de manera regular y presencial, y que por la emergencia sanitaria producto del COVID-19 se encontraba en la modalidad de teletrabajo mismo que se funda en el Decreto Supremo (DS) 4218/2020 de 14 de abril y por Resolución Ministerial (RM) 220/20 de 24 de abril de 2020 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social el cual aprobó el Reglamento de Implementación de teletrabajo.

Añadió que, mediante nota presentada el 11 de marzo de 2021, hizo conocer a la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional, el padecimiento de su enfermedad de base, poniendo en grave riesgo su salud por efectos de la pandemia de COVID-19, solicitando nuevamente se considere su desvinculación de su fuente laboral, adjuntando informes correspondiente a su desempeño de sus funciones durante el teletrabajo; en tal sentido, y al no contar con una respuesta oportuna por parte de la Aduana Nacional, el 19 de marzo de 2021, presentó recurso de revocatoria contra el Memorándum Cite: 2844/2021, con base en la no atención a su petitorio en notas anteriores; asimismo, considerando la pandemia y que mediante DS 4196 de 17 de marzo de 2020 se declaró emergencia sanitaria en todo el territorio nacional previniendo medidas laborales, a efecto de precautelar la salud de las personas con enfermedades de base como en el presente caso; de igual manera, al existir el DS 4218 y su reglamentación aprobada por RM 220/20 y habiendo cumplido con la Circular AN-GNAGC-CIR-22-2020 de 8 de junio, se remitieron informes de actividades cumplidas solicitando se revoque el Memorándum 2844/2021.

Posteriormente, el 6 de abril de 2021, por intermedio de una nota simple AN-GNAGC-C-333-2021, emitida por la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional, se dio respuesta a la primera nota enviada el 9 de marzo de 2021, mediante la cual se pone en conocimiento de la impetrante de tutela que es atribución de la misma la desvinculación del personal en referencia al art. 39 de la Ley General de Aduanas (LGA) –Ley 1990 de 28 de julio de 1999− concordante con el art. 47 inc. a) del Reglamento Interno de Personal (RIP) y que siendo su designación como servidora pública interina y de carácter provisional, no cuenta con estabilidad laboral, de igual forma, señalaron que el pago de vacaciones adeudadas se realizaría de acuerdo a su disponibilidad presupuestaria; por lo que, al no tener una respuesta justificada, motivada y congruente, presentó recurso jerárquico, teniendo como base lo descrito líneas arriba, añadiendo además que con un afán discriminatorio, el Departamento de Recursos Humanos (RR.HH.), por Circular AN-GNAGC-DRHAC-4-2021 de 18 de febrero, solicitó documentación que respalde la inamovilidad laboral, por tal razón se elaboró un informe emitido por la misma unidad en la cual se clasifica al personal de teletrabajo como personal con enfermedad de base recomendando su desvinculación, en una clara postura discriminatoria, ejerciendo violencia institucional y laboral.

Después de transcurrido dos meses desde la presentación de los recursos administrativos interpuestos, mediante nota AN-PREDC-C-2021/0995, emitida por la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional, la referida autoridad señaló que la impetrante de tutela, al no estar comprendida en los alcances del art. 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) −Ley 2027 de 27 de octubre de 1999− y al no ser servidora de carrera, no tenía ningún derecho a la interposición de ningún recurso administrativo por ser funcionaria de carácter provisorio, reiterando además, que dentro de sus atribuciones, se encuentra la facultad de desvincular al personal provisorio; por último, el 28 de mayo de 2021, mediante nota AN-PREDC-C-2021/1123, emitida por la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional, con el mismo contenido de la nota de 12 de igual mes y año, reiteró que dentro de sus facultades está la de desvincular al personal provisional o de libre nombramiento, añadiendo que para considerar la inamovilidad laboral por enfermedad, la accionante debía contar con el carnet de discapacidad; por lo que, para la Aduana Nacional se puso fin a la vía administrativa.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante alegó la lesión de sus derechos al trabajo, estabilidad laboral, salud, debido proceso y a la defensa, citando al efecto los arts. 46.I y II; 48.I.II.III; y, 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia: a) Se ordene su inmediata reincorporación y/o restitución a su fuente laboral, con el mismo ítem, puesto laboral, salarios devengados y asignaciones laborales; y, b) Se condene a los ahora demandados el pago de daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 5 de enero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 245 a 252, presente la parte accionante, al igual que las representantes legales de la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional y ausente la otra codemandada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante en audiencia luego de hacer una relación de los hechos acontecidos, añadió lo siguiente: 1) Con relación a la figura de funcionaria pública interina o de carácter provisional señalada por la parte demandada, es de conocimiento de los mismos que la accionante trabajo en la Aduana Nacional por más de diez años y no lo hizo de manera interina, siendo que el interinato de conformidad al art. 5 de la Ley “2028” es solo por un periodo de noventa días como máximo; 2) Los despidos por argumentos superficiales atentan contra la estabilidad laboral y el derecho al trabajo y por ende el derecho a la salud, siendo fines esenciales del Estado el garantizar el acceso a la salud y al trabajo dando tuición al derecho constitucional para establecer el proceso sumarísimo a fines de establecer la estabilidad laboral; 3) La Constitución Política del Estado no refiere que un funcionario púbico por ser provisorio no tiene derecho a la estabilidad laboral, siendo además que en los diez años que vino trabajando no recibió llamada de atención alguna que pueda justificar su retiro o desvinculación de la Aduana Nacional más allá de una simple facultad privativa de la Presidenta de dicha institución amparada en una ley sin tomar en cuenta la primacía de la Norma Suprema que en su art. 410, refiere que todas las personas naturales y jurídicas se encuentra sometidas a la misma; 4) En cuanto a lo referido por la autoridad demandada en relación a que se habría incumplido el principio de subsidiariedad, la impetrante de tutela agotó la vía administrativa para poder acceder a esta acción de amparo constitucional, tal como se puede advertir en las pruebas documentales adjuntadas a la misma, como ser el recurso de revocatoria, las diferentes notas presentadas a la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional; 5) El Estado tiene como fin el velar por el derecho a la salud de todos los habitantes del país, así lo dispone el art. 36.I de la CPE, y en ese afán el estado emitió el DS 4218 y su reglamentación que da por válido la modalidad de teletrabajo al cual accedió la solicitante de tutela al contar con una enfermedad de base, la cual fue puesta en conocimiento de la Unidad de RR.HH. y que fue debidamente acreditados por los certificados médicos emitidos por la Caja Nacional; 6) Las autoridades ahora demandadas al desvincular a la accionante amparados en el art. 39 de la “Ley de Aduanas”, pretenden que dicha norma este por encima de la Constitución Política del Estado, lesionando su derecho al trabajo el cual está vinculado con el derecho a la salud; toda vez que, al no contar con su fuente laboral dentro de la Aduana Nacional pierde su seguro de salud, y pierde su fuente de ingresos para poder cubrir los gastos de su tratamiento que asciende a la suma de Bs2 000.- (dos mil bolivianos) mensualmente; y, 7) Además causa extrañeza que todos los servidores públicos con enfermedad de base hayan sido retirados de la Aduana Nacional, extremos que seguramente serán informados por la referida institución del porqué de dicha determinación; empero, tiene la información que el actuar es para que ingrese nuevo personal; toda vez que, del criterio erróneo que tiene la Unidad de RR.HH. de dicha institución, es que el personal con enfermedades de base le ocasiona un daño económico al desarrollar sus actividades de teletrabajo en sus domicilios.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional, mediante informe escrito presentado el 5 de enero de 2022, a través de sus representantes legales, cursante de fs. 237 a 244 vta., manifestó lo siguiente: i) La impetrante de tutela fue designada interinamente con carácter provisional por Memorándum 0484/2011 como Técnico Aduanero 1 de la Administración de la Aduana Interior La Paz dependiente de la Gerencia Regional del citado departamento, figurando con el ítem 633 con un haber mensual de Bs5 550.- (cinco mil quinientos cincuenta bolivianos) debiendo asumir funciones desde el 23 de marzo de 2011; ii) A través de Memorándum Cite AN-DRHAC 1098/2020 se le comunico que el desempeño de sus funciones sería mediante de la modalidad de teletrabajo a partir del 24 de junio de 2020, señalándole además que el jefe inmediato superior es responsable de efectuar el control y seguimiento del cumplimiento de las funciones asignadas durante dicha modalidad de teletrabajo; iii) Por Informe AN-GNNGC-DNPNC-I 53-2020, se reportó las actividades realizadas por la solicitante de tutela, en el cual se concluyó y recomendó la continuación de la citada modalidad en tanto subsista el riesgo de contagio de Covid-19; iv) Posteriormente, por Memorándum Cite 0591/2021, se reasignó a la accionante al ítem 361 para que a partir del 1 de enero de 2021 ejerza el cargo de Profesional en Normas y Procedimientos II dependiente del Departamento de Normas de la Gerencia Nacional de Normas con un haber mensual de Bs11 026.-; a lo que, con posterioridad a través de Memorándum Cite: 2844 se dispuso su retiro en virtud al carácter provisional de su designación siendo sus haberes cancelados hasta el 5 de marzo de 2021; v) El 9 de marzo de 2021 la impetrante de tutela presentó nota solicitando se reconsidere su desvinculación y nota de complementación el 11 de igual mes y año, ambas fueron respondidas mediante Cite: AN-GNAGC-C-333-2021 de 6 de abril, notificada el 8 de igual mes y año; el 19 de marzo de 2021, presentó recurso de revocatoria que fue resuelto mediante Cite AN-PREDC-C-2021/0995 de 12 de mayo, notificado el 14 de mayo de similar año; el 22 de abril de 2021, presento recurso jerárquico respondido por AN PRDEC-C-2021/1123 de 28 de mayo de 2021 notificado el 7 de junio de dicho año concluyendo que desde la primera solicitud que realizó el 9 de marzo de 2021 y su complementación y su respectiva notificación empezó a correr el plazo de seis meses para la interposición de la presente acción de amparo constitucional, es decir hasta el 8 de octubre de 2021; empero la accionante el 3 de noviembre de similar año recién interpuso esta acción de defensa es decir extemporáneamente, por tanto al estar fuera del plazo establecido lesionó el principio de inmediatez; y, vi) De la misma forma, en cuanto al Memorándum Cite 2844/2021 de desvinculación el cual fue notificado el 4 de marzo de 2021, corresponde considerar que a partir de la notificación, empezó a correr el plazo de seis meses para la interposición de esta acción tutelar; es decir, hasta el 4 de septiembre de igual año; sin embargo, la impetrante de tutela extemporáneamente la interpuso recién el 3 de noviembre de dicho año.

Stphaee Toshira Maldonado Quiroz, Supervisora Nacional de Dotación, Capacitación y Evaluación de Personal Aduana Nacional, no se hizo presente en audiencia de consideración de esta acción de amparo constitucional, ni remitió informe escrito alguno pese a su legal notificación cursante a fs. 123.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 01/2022 de 5 de enero, cursante de fs. 253 a 255 vta., denegó la tutela impetrada, fundando su fallo en los siguientes argumentos: a) La pretensión principal que expuso la parte accionante es el derecho al trabajo, estabilidad laboral, salud, debido proceso y a la defensa, solicitando se disponga su inmediata reincorporación a su fuente laboral bajo el mismo ítem y salario, el pago de asignaciones familiares de manera retroactiva sin identificar cual fue el acto que quebranto su situación jurídica, o cual fue el acto o la omisión ilegal o indebida; y, b) La impetrante de tutela en su memorial de complementación redujo su petitorio y fallo grávidamente en identificar cual sería el objeto de su pretensión, siendo sumamente preocupante porque la ausencia de la identificación del objeto de la pretensión no puede ser asumida por la Sala Constitucional por mas activista que fuera, no pudiendo hacerse de la voluntad de la accionante y mutar su pretensión, ello conllevaría la lesión al debido proceso de la Aduana Nacional, correspondiendo denegar la tutela solicitada, por la impetrante de tutela ante la ausencia de objeto sobre el que recaiga la pretensión.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Mediante Memorándum 0484/2011 de 22 de febrero, Marlene Daniza Ardaya Vásquez, entonces Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional de Bolivia designó a Marina Valeria Aliaga Tapia –ahora impetrante de tutela– como Técnico Aduanero 1 de la Administración Aduana Interior La Paz dependiente de la Gerencia Regional de La Paz, con ítem 633 y con un haber mensual de Bs5 550.- (fs. 4).

II.2.    Cursa nota de 10 de junio de 2020 dirigida a Daniela Arratia Tapia, Jefe del Departamento de Normas y Procedimientos, la impetrante de tutela solicitó acogerse a la modalidad de teletrabajo en virtud a sus antecedentes médicos; toda vez que, fue diagnosticada con Lupus Eritemaso Sistémico adjuntando Certificado Médico emitido por Carlos Guachalla Castro; solicitud que fue respondida mediante Memorándum Cite: AN-DRHAC 1098/2020 de 30 de junio, emitido por Julio Gonzales Aguirre, Jefe del Departamento de RR.HH. de la Aduana Nacional, por la cual autoriza el desempeño de sus funciones en dicha modalidad (fs. 6 a 9).

II.3.    A través de Memorándum 0591/2021 de 28 de enero, Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional –autoridad ahora demandada– reasigno de ítem a la solicitante de tutela al cargo de Profesional en Normas y Procedimientos II dependiente del Departamento de Normas, Procedimientos y Técnica Aduanera de la Gerencia Nacional de Normas con un haber básico mensual de Bs11 026.- (fs. 5).

II.4.    Mediante Memorándum 2844/2021 de 4 de marzo, Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional informó a la impetrante de tutela que en aplicación del art. 39 inc. d) de la Ley General de Aduanas (LGA), se procedía a su retiro de la institución a partir del 6 de marzo de 2021 en virtud al carácter provisional de su designación (fs. 3).

II.5.    Por nota presentada el 9 de marzo de 2021 por la ahora accionante dirigida a Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional solicitando reconsideración de Memorándum de despido, la cual fue complementada mediante nota de 12 de igual mes y año (fs. 10 a 13); notas que merecieron respuesta mediante AN-GNAGC-C-333-2021 de 6 de abril, mediante la cual le informa que su designación fue como servidora pública interina y de carácter provisional (fs. 92).

II.6.    Ante dicha respuesta la impetrante de tutela interpuso recurso de revocatoria que fue atendida a través de Nota AN-PREDC-C-2021/0995 de 12 de mayo de 2021, reiterándole en la misma que dicha funcionaria tenía la calidad de funcionaria provisoria; por lo que, mediante memorial de 22 de abril de 2021 presentó recurso jerárquico misma que mereció respuesta por nota AN-PREDC-C-2021/1123 de 28 de mayo, bajo el mismo tenor y contenido (fs. 93 a 102).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, y estabilidad laboral, salud, debido proceso y a la defensa; puesto que, ejerciendo el cargo de Profesional en Normas y Procedimientos II dependiente del Departamento de Normas, Procedimientos y Técnica Aduanera de la Gerencia Nacional de Normas, Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional –autoridad ahora demandada– procedió a desvincularla de manera ilegal, sin ninguna justificación; ante el despido ilegal interpuso los recursos de revocatoria y jerárquico solicitando se deje sin efecto el Memorándum de desvinculación; sin embargo, los citados recursos fueron rechazados bajo el argumento que su ingreso a la institución fue en calidad de funcionarios interinos y con carácter provisional.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre los funcionarios públicos provisorios y los mecanismos de impugnación frente a actos que vulneren sus derechos

La SCP 1620/2022-S4 de 12 de diciembre, analizando la calidad del servidor público, estableció lo siguiente: “El art. 233 de la CPE, dispone lo siguiente: ‘Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñan cargos electivos, las designadas y los designados y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento′.

Por otra parte, el art. 4 de la LEFP, establece que servidor público es aquella persona individual, que: ‘…independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración′.

El art. 5 del señalado cuerpo legal, hace referencia a los funcionarios públicos, clasificándolos de la siguiente manera:

‘a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto.

b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal o Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.

e) Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias′.

Así también, el art. 7 de la referida norma, en cuanto a los derechos que les asisten los servidores públicos de carrera, señaló: ‘…Los funcionarios de carrera tendrán, además, los siguientes derechos:

a) A la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad.

(…)

c) A impugnar, en la forma prevista en la presente Ley y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.

d) A representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de alguno de sus derechos...′.

Así también, el art. 71 de la LEFP, refiriéndose a la condición de funcionarios provisorios, señaló que: ‘Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7º de la presente Ley′.

La normativa desglosada precedentemente nos permite establecer la clasificación realizada respecto a los servidores públicos, los mismos que se encuentran definidos como funcionarios electos, designados, de libre nombramiento y de carrera, y dentro de estas categorías a los funcionarios interinos y a los provisorios, a quienes, bajo una interpretación literal de la norma comprendida en el art. 7 inc. a) de la LEFP, no les asistiría el derecho a impugnar las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios, contrario a los servidores públicos de carrera, lo que a primera vista haría inferir que, tratándose de actos relativos a la remoción de los servidores públicos que no son de carrera, estos no podrían ser de ninguna manera impugnables”.

Sin perjuicio de los entendimientos antes glosados, la misma Sentencia Constitucional Plurinacional en comento, abocándose al derecho a la impugnación de los servidores provisorios, presentó el siguiente razonamiento: “No obstante lo señalado anteriormente, cabe señalar que el derecho a la defensa tiene por objeto garantizar el respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, el cual contiene entre sus vertientes al derecho a la impugnación como un medio de protección, el mismo que se encuentra consagrado en el art. 119.II de la CPE, de manera que, en todo procesamiento en el cual se afecten derechos o intereses de las personas, deben garantizarse los mecanismos de impugnación a fin de que el afectado con el acto o resolución que considere lesivo a sus derechos o intereses legítimos, pueda reclamar la restitución de aquellos en los que hubiese incurrido la autoridad pública o privada.

El derecho de impugnación permite a toda persona como parte de un proceso propiamente dicho o fuera de éste, a contradecir o refutar una decisión con la que no esté de acuerdo y le cause un agravio, con la única finalidad de que el afectado tenga la oportunidad de cuestionar las razones por la cuales se llegó a una determinada decisión y que éstas de manera fundamentada sean respondidas por la autoridad que corresponda; de esta forma, la impugnación materializada por los diferentes medios impugnatorios que regula un ordenamiento jurídico, da como resultado que la parte que se siente agraviada por un acto o resolución, acuda a la autoridad que la emitió o al superior en grado, a objeto de que se revoquen los mismos, siguiendo el procedimiento legal previsto.

En consonancia a lo precedentemente expuesto, en el marco de las atribuciones reconocidas al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, orientadas a formular políticas relacionadas con el Servicio Civil, régimen laboral, carrera administrativa, registro, ética y capacitación, emergentes del vínculo laboral entre el Estado, las servidoras y los servidores públicos, fue pronunciada la Resolución Ministerial (RM) 014/10 de 18 de enero de 2010, aprobando el Reglamento de Impugnaciones al Régimen Laboral de la Función Pública, previsto en el Estatuto del Funcionario Público y el DS 25749 de 20 de abril de 2000, hasta en tanto se apruebe la nueva normativa relacionada al servicio público en todo lo que fuera compatible con los Decretos Supremos (DDSS) 29894 de 7 de febrero de 2009 y 0071 de 9 de abril de 2009, instituyéndose así un procedimiento administrativo que regula el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del Régimen Laboral; norma que dispone lo siguiente:

‘Artículo 1. (Objeto). La presente disposición normativa tiene por objeto establecer el procedimiento administrativo que regule el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del Régimen Laboral establecido en el Título IV de la Ley N° 2027 de 27 de octubre de 1999, Estatuto del Funcionario Público y en el Título III del Decreto Supremo N° 25749 de 20 de abril de 2000, en todo lo que fuera compatible con los Decretos Supremos N° 29894 de 7 de febrero de 2009 y N° 0071 de 9 de abril de 2009.

Artículo 2. (Ámbito de Aplicación). La presente disposición normativa es aplicable a todas las acciones de impugnación del régimen laboral que se presentan en las entidades públicas sujetas al ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, comprendiendo a las servidoras y los servidores públicos previstos en los incisos b), c), d) y e) del artículo 5 de la mencionada disposición legal y a la autoridad recurrida.

(…)

Artículo 4. (Partes Intervinientes). Dentro del procedimiento establecido en la presente Resolución Ministerial, son partes intervinientes:

a) El Interesado que se constituye en cualquiera de las servidoras o servidores públicos previstos en los incisos b), c), d) y e) del artículo 5 del Estatuto del Funcionario Público.

b) La entidad pública, a través de la autoridad administrativa recurrida.

Artículo 5. (Acto Administrativo Expreso). I. La autoridad administrativa que, conforme al sistema de administración organizativa que corresponda, tenga la competencia para conocer y resolver sobre el reconocimiento o negativa de un derecho relativo al Régimen Laboral establecido en la Ley N° 2027 y el Decreto Supremo N° 25749, deberá emitir su decisión con un acto administrativo expreso que así lo determine, dentro del plazo previsto en la correspondiente disposición interna aplicable.

II. En caso de que no existiera disposición interna que establezca plazo legal para la emisión de la decisión de reconocimiento o negativa de un determinado derecho del Régimen Laboral, éste será de tres (3) días hábiles administrativos, salvo que por su naturaleza o urgencia dicho plazo deba ser menor, debiendo en estas dos últimas circunstancias, ser requeridas en forma expresa por el interesado.

Artículo 6. (Recursos Administrativos del Proceso de Impugnación al Régimen Laboral). Se establecen los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, mediante los cuales las servidoras y los servidores públicos contemplados en los incisos b), c) d) y e) del artículo 5 de la Ley N° 2027 podrán impugnar las infracciones al Régimen Laboral previsto en la referida disposición legal y el Decreto Supremo N° 25749.

Artículo 7. (Procedencia). I. Podrán ser objeto de los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, única y exclusivamente, los actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que violen o infrinjan los derechos reconocidos a las servidoras y servidores públicos en el Régimen Laboral previstos en la Ley N° 2027 y el Decreto Supremo N° 25749.

II. La forma, condiciones, plazos y requisitos para la tramitación de los recursos de revocatoria y jerárquico, serán los establecidos en la presente disposición normativa.

Artículo 8. (Improcedencia y rechazo). I. No proceden los recursos de revocatoria y jerárquico contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite y contra los actos interlocutorios simples, incluyendo informes, dictámenes o inspecciones.

II. Los recursos que sean improcedentes deberán ser rechazados por la autoridad competente, al igual que las impugnaciones que sean interpuestas fuera de plazo o no cumplan con los requisitos señalados en el artículo 16 de la presente disposición normativa, salvando el principio de informalismo.

Artículo 9. (Renuncia al Recurso de Revocatoria). El interesado afectado, de manera potestativa, podrá interponer directamente el recurso jerárquico, sin necesidad de haber previamente presentado y tramitado el recurso de revocatoria.

La autoridad administrativa no podrá, bajo circunstancia alguna, denegar el recurso jerárquico directo, debiendo, tramitarse el mismo, conforme a lo establecido en el parágrafo VII del artículo 29 de la presente disposición normativa.

(…)

Artículo 18. (Forma de Resolución). La autoridad que resuelva el recurso interpuesto emitirá su resolución en cualquiera de las siguientes formas•

a) Confirmando total o parcialmente el acto administrativo impugnado.

b) Revocando total o parcialmente el acto administrativo impugnado.

c) Anulando obrados hasta el vicio más antiguo.

Artículo 19. (Contenido de la Resolución). I. Las resoluciones emitidas en aplicación del presente procedimiento deberán ser motivadas, estableciendo los fundamentos de hecho y de derecho en los que se fundare la decisión y la valoración de las pruebas de cargo y de descargo presentadas.

II. Las resoluciones deberán atender todas las cuestiones o aspectos que se hubiesen planteado en el recurso.

(…)

Artículo 26. (Recurso de Revocatoria). El recurso de revocatoria deberá ser presentado por el interesado afectado, ante la misma autoridad administrativa que hubiese emitido el acto administrativo, impugnando conforme a lo establecido en el artículo 5 de la presente disposición normativa.

El recurrente presentará su recurso de revocatoria dentro del plazo de cuatro (4) días hábiles administrativos, computables a partir del día siguiente a su notificación con el acto administrativo impugnado.

Artículo 27. (Trámite y Plazo de Resolución). I. La autoridad administrativa dentro del plazo de ocho (8) días hábiles administrativos de haber sido interpuesto el recurso de revocatoria, deberá sustanciar y resolver dicho recurso.

II. Si vencido el plazo no se dictare resolución, el recurso de revocatoria se lo tendrá por denegado, pudiendo el recurrente interponer el recurso jerárquico.

III. Excepcionalmente y por causales debidamente justificadas, la autoridad administrativa podrá ampliar el plazo para la resolución del recurso de revocatoria en tres (3) días hábiles administrativos.

Artículo 28. (Competencia). El Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, es la autoridad competente para conocer y sustanciar el recurso jerárquico establecido en la presente disposición normativa.

Artículo 29. (Trámite). I. El recurso jerárquico podrá ser interpuesto por el recurrente ante la autoridad administrativa que hubiese resuelto de forma expresa o por silencio administrativo el recurso de revocatoria, dentro del plazo de cinco (5) días hábiles administrativos siguientes a la fecha de su legal notificación o de vencido el término para la resolución del recurso de revocatoria.

II. En el plazo máximo de dos (2) días hábiles administrativos, computables desde la fecha de interposición del recurso jerárquico, éste y todos sus antecedentes deberán ser elevados ante el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, quien a su vez derivará al Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, para su correspondiente tramitación, hasta la elaboración del informe en conclusiones que sirva de sustento al Ministro para dictar la Resolución definitiva. El incumplimiento de remisión será causal de responsabilidad para la autoridad administrativa encargada, y habilitará de oficio o a requerimiento del recurrente a continuar el proceso con la documentación que directamente proporcione este último.

(…)

VI. La admisión del recurso deberá ser realizada en el plazo máximo de cinco (5) días hábiles administrativos, computables a partir de su radicatoria en la Dirección General del Servicio Civil. A momento de admitir el recurso, se dispondrá la apertura del período de prueba, si así correspondiere.

(…)

Artículo 30. (Plazo de Resolución). El Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, resolverá el recurso jerárquico, en el plazo de veinte (20) hábiles administrativos, computables desde la última notificación con la admisión.

Si vencido el plazo, no se hubiese dictado la correspondiente resolución administrativa definitiva, está se tendrá por denegada.

(…)

Artículo 32. (Efectos de la Resolución). I. Las resoluciones administrativas definitivas dictadas por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, tienen el carácter de definitivas y serán vinculantes, de ejecución inmediata y de cumplimiento obligatorio para las partes…′.

Conforme a lo señalado y considerando el principio de progresividad en materia de derechos laborales, que tiene como sustento y base el principio protector, con el que se busca con preferencia precautelar al trabajador como uno de los pilares fundamentales de la relación laboral, la SCP 0180/2019-S4 de 25 de abril, razonó que: ‘…al entrar en vigencia la RM 014/10, es posible que los servidores públicos de la clasificación antes mencionada gocen del derecho a impugnar las resoluciones que impliquen no solo su remoción; sino todos aquellos actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que lesionen o infrinjan los derechos reconocidos a estos en el Régimen Laboral previstos en el Estatuto del Funcionario Público y su Decreto Reglamentario, a través de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, con estricto cumplimiento de las condiciones, plazos y requisitos para su tramitación.

Dicho razonamiento, de ninguna manera implica el reconocimiento de la estabilidad laboral a los citados servidores públicos, puesto que la única finalidad, es la de dar estricto cumplimiento a la Resolución Administrativa en favor de los servidores públicos y el de resguardar el derecho de impugnación que les asiste, a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, permitiéndoles cuestionar, contradecir o refutar una decisión que a más de no estar acorde a sus interés, presuntamente les causaría agravios en su emisión′ .

Si bien la normativa transcrita hace referencia al tipo de funcionarios públicos previstos en los incisos b), c) d) y e) del artículo 5 de la LEFP; es decir, a los funcionarios designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos; empero, su aplicación también resulta extensiva a los funcionarios provisorios, que bajo el mismo fundamento expuesto anteriormente, tienen el derecho a impugnar los actos relativos a su desvinculación laboral, pues es evidente que la única exclusión respecto a tal regla solo resulta aplicable razonablemente con relación a los funcionarios públicos electos, a quienes por la forma de acceso a la función pública y el periodo al cual se sujeta su mandato, no se aplica el entendimiento anterior, estando en todo caso sujetos a procedimientos específicos que los regulan” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Análisis del caso concreto

La impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al trabajo,  estabilidad laboral, salud, debido proceso y a la defensa; puesto que, ejerciendo el cargo de Profesional en Normas y Procedimientos II dependiente del Departamento de Normas, Procedimientos y Técnica Aduanera de la Gerencia Nacional de Normas, Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional –autoridad ahora demandada– procedió a desvincularla de manera ilegal, sin ninguna justificación; ante el despido ilegal interpuso los recursos de revocatoria y jerárquico solicitando se deje sin efecto el Memorándum de desvinculación; sin embargo, los citados recursos fueron rechazados bajo el argumento que su ingreso a la institución fue en calidad de funcionarios interinos y con carácter provisional.

 

Ahora bien, de la revisión de los antecedentes se tiene que, mediante Memorándum 0484/2011, Marlene Daniza Ardaya Vásquez, entonces Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional de Bolivia designó a Marina Valeria Aliaga Tapia –hoy impetrante de tutela– como Técnico Aduanero 1 de la Administración Aduana Interior La Paz dependiente de la Gerencia Regional de La Paz (Conclusión II.1.); ante la emergencia suscitada a nivel mundial por la pandemia de COVID-19 la accionante mediante  nota de 10 de junio de 2020 dirigida a Daniela Arratia Tapia, Jefe del Departamento de Normas y Procedimientos, solicitó acogerse a la modalidad de teletrabajo en virtud a sus antecedentes médicos; toda vez que, fue diagnosticada con Lupus Eritemaso Sistémico adjuntando Certificado Médico; solicitud que fue respondida mediante Memorándum Cite: AN-DRHAC 1098/2020, emitido por Julio Gonzales Aguirre, Jefe del Departamento de RR.HH de la Aduana Nacional, por el cual autoriza el desempeño de sus funciones en dicha modalidad (Conclusión II.2.).

Posteriormente, a través de Memorándum 0591/2021, la autoridad ahora demandada reasignó de ítem a la impetrante de tutela al cargo de Profesional en Normas y Procedimientos II dependiente del Departamento de Normas, procedimientos y Técnica Aduanera de la Gerencia Nacional de Normas (Conclusión II.3.); por Memorándum 2844/2021 la autoridad hoy demandada procedió a cesar de sus funciones de tutela que en aplicación del art. 39 inc. d) de la LGA su retiro de la institución a partir del 6 de marzo de 2021 en virtud al carácter provisional de su designación; Ante lo sucedido por nota presentada por la accionante dirigida a la autoridad demandada solicitó reconsideración de Memorándum de despido, la cual fue complementada mediante nota de 12 de igual mes y año; notas que merecieron respuesta por AN-GNAGC-C-333-2021, por la cual le informa que su designación fue como servidora púbica interina y de carácter provisional; Ante dicha respuesta interpuso recurso de revocatoria que fue atendida mediante Nota AN-PREDC-C-2021/0995, reiterándole en la misma que dicha funcionaria tenía la calidad de funcionaria provisoria; por lo que, mediante memorial de 22 de abril de 2021 presentó recurso jerárquico que mereció respuesta a través de nota AN-PREDC-C-2021/1123 bajo el mismo tenor y contenido de la precitada Nota AN-PREDC-C-2021/0995 (Conclusiones II.4.; II.5. y II.6.).

Ahora bien, de conformidad a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, los funcionarios provisorios no gozan del derecho a la estabilidad laboral prevista solo para los funcionarios de carrera de acuerdo al art. 7.II inc. a) del EFP y tampoco es aplicable el caso de retiro por la vía de la destitución previo proceso disciplinario; puesto que, este también es un derecho exclusivo de aquellos funcionarios incorporados a la carrera administrativa, según determina el art. 41 de dicho Estatuto.

 

En ese sentido, se evidencia en antecedentes que la accionante mediante Memorándums fue designada y desvinculada en calidad de funcionaria interina y con carácter provisional en aplicación del art. 39 inc. d) de la LGA, que establece que es una atribución específica de la Presidencia Ejecutiva de la Aduana Nacional entre otras, seleccionar, contratar, evaluar, promover y remover al personal de esa institución; en ese contexto, considerando que la designación de la impetrante de tutela en la Administración Aduanera fue en calidad de funcionaria interina y con carácter provisional, y que en esa misma calidad se procedió a su retiro aplicando el precepto normativo antes señalado, se tiene por cierto que no se lesionó derecho fundamental alguno de la nombrada y su desvinculación de esa entidad se encuentra enmarcada en la normativa legal vigente; en ese sentido, la autoridad hoy demandada, al emitir el Memorándum de retiro, no vulneró el derecho al trabajo; puesto que, la accionante conocía desde su ingreso a la Aduana Nacional, cuál era la naturaleza jurídica de su designación y por ello no contaba con estabilidad laboral.

En cuanto a la supuesta vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos a la defensa, al juez natural y a la legalidad, con relación a las Notas emitidas por la autoridad ahora demandada por las que resolvió los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos por la accionante, debe manifestarse que, en el marco de los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional, subsumidos a los hechos denunciados en la acción de defensa que se analiza, si bien la impetrante de tutela, en virtud a lo dispuesto por la RM 014/10 de 18 de enero de 2010, se halla facultada para la interposición de dichos recursos, mereciendo en consecuencia la emisión de una resolución debidamente fundamentada; en el caso presente y dada la calidad de funcionaria provisoria con la que cuenta la solicitante de tutela, tal reclamo carece de relevancia constitucional, toda vez que, aún de disponerse por este Tribunal que la entidad demandada, resuelva en el marco del debido proceso dichos mecanismos de impugnación, el resultado de tal tramitación será siempre el mismo; es decir, se arribará a la misma conclusión, estableciéndose que, por su condición de funcionaria provisoria y en el marco de lo dispuesto por el art. 39 inc. d) de la LGA, no goza de inamovilidad laboral y tampoco se hace precisa la instauración de proceso previo de desvinculación; consecuentemente, sobre este extremo, no corresponde emitir pronunciamiento.

Adicionalmente y en consonancia con lo señalado en el párrafo que antecede, ninguna de las respuestas ofrecidas por la entidad demandada resulta ser motivo de cuestionamiento en la presente acción tutelar, siendo que, conforme se tiene establecido, el petitorio o pretensión procesal formulada por el accionante, alcanza a solicitar que por esta vía, se ordene su inmediata reincorporación y/o restitución a su fuente laboral, con el mismo ítem, puesto laboral; así como, el pago de salarios devengados y asignaciones laborales; condenándose a las autoridades ahora demandadas el pago de daños y perjuicios; es decir, que la parte accionante por un lado, no expresó argumentos que exterioricen la manera en la cual, las decisiones asumidas por la institución demandada en respuesta a los recursos intentados, hubieran vulnerado sus derechos fundamentales; y por otro, tampoco buscó a través de esta acción de defensa que aquellas sean dejadas sin efecto; consecuentemente y al respecto, corresponde igualmente denegar la tutela solicitada.

Finalmente, en cuanto a que la autoridad ahora demandada hubiera ejercido una clara postura discriminatoria, ejerciendo violencia institucional y laboral en contra de la parte accionante, aludiendo a dicho efecto la supuesta elaboración de un informe emitido por el Departamento de RR.HH. que clasifica al personal de teletrabajo como personal con enfermedad de base recomendando su desvinculación, debe manifestarse que, en el marco de los argumentos expuestos previamente, con relación a la condición de funcionaria provisoria de la impetrante de tutela y la consecuente posibilidad de su remoción del cargo aún sin proceso previo que no implica de modo alguna la lesión a los derechos reclamados, este Tribunal no advierte acción alguna que denote una actitud discriminatoria por parte de la demandada, siendo que esta, conforme se tiene establecido, se halla legalmente facultada, conforme prevé el art. 39 inc. d) de la LGA, para desvincular a funcionarios que ostenten la condición de provisorios, no habiéndose demostrado por parte de la accionante, que su remoción hubiera sido expresamente dispuesta por su condición médica; por consiguiente, dicha denuncia no puede ser acogida y menos aún considerada por esta jurisdicción a los fines perseguidos por la impetrante de tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 01/2022 de 5 de enero, cursante de fs. 253 a 255 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia; DENEGAR la tutela impetrada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO

René Yván Espada Navía MAGISTRADO