SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0323/2023-S3

Por lo que, el 30 de diciembre de 2021, la accionante presentó una Nota a la Alcaldesa accionada, haciendo conocer estas irregularidades; es decir, lo referente a que no se cumplió con el requisito de autorización de la junta de vecinos menos aún del jefe de calle; además que el Secretario General accionado, es servidor público del Concejo Municipal del GAM de El Alto y al mismo tiempo dirigente; por lo que, aprovecha esta condición; no obstante, también se soslayó este reclamo, ya que el 31 de igual mes y año, se promulgó la Ley Municipal 721, afectando de gran manera a 119 afiliados de su Asociación, puesto que existe amenaza latente de que sean echados de la Av. Luis Guardia por la fuerza, generándose peleas y conflictos entre ambas Asociaciones con relación a quién puede o no vender en dicha avenida.

Asimismo, el 4 de enero de 2022, el Directorio de la Junta de Vecinos de la Urbanización San Luis Pampa de El Alto del departamento de La Paz presentó nota al Concejo Municipal y a la Alcaldesa accionada, señalando que no se otorgó autorización a la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “23 de marzo San Luis-El Alto” por lo cual no cumplen requisitos para sancionar dicho proyecto de Ley; empero, también se hizo caso omiso a estas denuncias.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Los impetrantes de tutela denuncian la lesión de sus derechos al trabajo “…con relación a la actividad del comerciante…” (sic), al debido proceso y a la defensa; citando al efecto los arts. 46.I.1; 47.I y II y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE); y, en audiencia citó el art. 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia: a) Se deje sin efecto la Ley Municipal 721; b) Se deje sin efecto la RA Municipal Ejecutiva 077/21; y,       c) Se disponga que los accionantes no sean perturbados en su actividad comercial en la Av. Luis Guardia de la Urbanización San Luis Pampa –se entiende de El Alto del departamento de La Paz-.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 17 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 303 a 310, en presencia de los accionantes asistidos por su abogado; los representantes legales de la Alcaldesa y la Presidenta del Concejo Municipal, ambas del GAM de El Alto; el Director de Ferias y Mercados del mismo ente municipal acompañado de su abogado; y, el Secretario General de la Asociación de Comerciantes Minoristas de Artículos Varios “23 de marzo San Luis-El Alto” con su defensa técnica; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los impetrantes de tutela por intermedio de su abogado, se ratificaron en el contenido de los argumentos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliando los términos del mismo en audiencia, manifestaron que: 1) Desde el momento en que se sancionó y promulgó la Ley 721 “…hay una sobre posición de asociaciones” (sic); y, 2) Existe un Informe “…CITE GAMEA/SMD/DF/AN/ 208/2021…” (sic) suscrito por el Asesor Legal de la Dirección de Ferias y Mercados del GAM de El Alto, en el que se establece que sí se cumplió con la autorización del Jefe de calle y/o vecinos con visto bueno de la junta de vecinos; empero, no existe este requisito ya que corresponde a otra asociación.

Asimismo, ante la consulta efectuada por la Vocal de la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, referente a las perturbaciones de las que serían objeto; mencionó que Juan Eduardo Limachi Guillen, así como la Directiva de la Asociación -se infiere Asociación de Comerciantes Minoristas de Artículos Varios “23 de marzo San Luis-El Alto”-, estarían realizando cobros, agresiones físicas contra la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos de Primera Necesidad y Varios “15 de Agosto San Luis Guardia”.

Por otro lado, con relación a la consulta de si se presentó alguna objeción contra la RA Municipal Ejecutiva 077/21, se mencionó que se enteraron de su existencia el 29 de diciembre de 2021, cuando el Concejo Municipal sesionó para sancionar la Ley Municipal 721, ni siquiera se los notificó en Secretaría de este ente, ni era parte del procedimiento administrativo.

Finalmente, en lo concerniente a la consulta de si el art. 7 del DM 46/2015, establece que la autorización también puede ser otorgada por la junta de vecinos, la parte accionante respondió que Juan Eduardo Limachi Guillen, Secretario General de la Asociación de Comerciantes Minoristas de Artículos Varios “23 de marzo San Luis-El Alto”, presentó una autorización que no corresponde a su asociación; y con referencia a ello el Presidente de la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, consultó si se pretende que establezca criterios de falsedad o pertinencia de la documentación, cuando resulta conveniente acudir a otras instancias, la parte accionante señaló que optaron por la interposición de este mecanismo constitucional, debido a que resulta ser un recurso sencillo y rápido para proteger principalmente su derecho al trabajo.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa del GAM de El Alto, a través de sus representantes legales en audiencia, solicitó que se deniegue la tutela impetrada, con base en los siguientes fundamentos: i) La Ley 721 fue promulgada de acuerdo a las atribuciones que tiene el GAM de El Alto, descritas en la Constitución Política del Estado y la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, que le faculta a otorgar autorizaciones provisionales sobre las áreas públicas; ii) En cuanto a la vulneración del derecho al debido proceso, los accionantes no precisaron qué vertiente del debido proceso fue vulnerada en sede administrativa por los órganos ejecutivos y legislativo; iii) Con referencia a la vulneración de su derecho al trabajo, no existe un nexo de causalidad entre la acción u omisión que se acusa a los órganos ejecutivos y legislativos; toda vez que la accionante manifestó “…de ser afiliada a la asociación de comerciantes minoristas 23 de marzo lo cual no demuestra con documentación mucho menos el tema de la sobre posición…” (sic), además que la parte accionante no demostró con documentación fehaciente su legitimación activa; es decir, que ellos representarían a una Asociación, pues no hicieron referencia a ninguna Resolución Municipal o certificación del Gobierno Autónomo Departamental que acredite la personería jurídica de la Asociación; asimismo, no se está dirimiendo el derecho al trabajo sino el derecho al comercio, ya que no existe empleador y empleado; y, iv) La pretensión de la accionante de disponer la nulidad de la Ley Municipal 721 y la RA Municipal Ejecutiva 077/21, no se encuentra dentro del alcance de la acción de amparo constitucional.

Iris Alexsandra Flores Quispe, Presidenta del Concejo del GAM de El Alto, a través de su representante legal, mediante informe escrito cursante de fs. 164 a 167, y en audiencia, solicitó que se deniegue la tutela impetrada, bajo los siguientes fundamentos: a) Los accionantes no explican de qué manera se vulneró su derecho al trabajo y otros, tampoco especificaron qué derecho constitucional es objeto de la legislación impugnada “…limitándose a realizar ideas y expresiones, pero no un desarrollo en su explicación…” (sic); y, b) Si lo que se pretende es anular o dejar sin efecto una normativa municipal, corresponde que la misma se realice a través de una acción de inconstitucionalidad prevista en el art. 132 de la CPE, además porque las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional tienen carácter vinculante para los órganos del poder público, y particulares.

Martín Aliaga Mamani, Director de Ferias y Mercados del GAM de El Alto, mediante su representante legal, en audiencia, señaló que la Dirección de Ferias y Mercados se rige por la Ley “291” -se infiere Ley Municipal Autonómica 291- y el Decreto Municipal “046” en lo concerniente a los requisitos para la aceptación de nuevos asentamientos colectivos; con base en dichas normas, los diferentes técnicos del área verificaron los diez requisitos primordiales, posteriormente una vez realizado el informe del técnico se procedió a su verificación en la Secretaría de movilidad urbana, y también una inspección ocular, de igual modo se remitió un informe a “mercados” -se infiere Dirección de Feria y Mercados-.

Juan Eduardo Limachi Guillen, Secretario General de la Asociación de Comerciantes Minoristas de Artículos Varios “23 de marzo San Luis-El Alto”, mediante su abogado en audiencia, solicitó que se deniegue la tutela impetrada y se impongan costas a la parte accionante, señalando que: 1) Los accionantes no pueden actuar en representación de una persona jurídica, debido a que no acreditaron a través de una Resolución del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, si son una asociación; asimismo, no acreditaron la representación que ostentan; por lo que, no se cumple con la demostración de la legitimación activa; 2) No se probó la legitimación pasiva ni el nexo de causalidad, debido a que entre otros derechos, se denunció la lesión del derecho al trabajo de la parte accionante; sin embargo, el ejercicio de su derecho al trabajo no depende de ningún acto u omisión asumido por su parte, pues esta precisión tampoco se advirtió en los memoriales de interposición y subsanación de la acción de amparo constitucional; 3) Existe incongruencia entre lo argumentado y pedido en esta acción de defensa, pues si lo que se pretende es que se deje sin efecto una Ley Municipal no puede recurrirse a una acción de amparo constitucional, ya que no es el mecanismo procesal correcto para verificar la aplicabilidad o inaplicabilidad de una norma jurídica sino a una acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto prevista en el art. 73.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo); 4) Se deben considerar los principios que rigen la actividad legislativa municipal, entre ellos el principio de legalidad y presunción de legitimidad, que implica que las actuaciones de la administración pública están sometidas a la Ley, pero se presumen legítimas en tanto no se cuestione su constitucionalidad; es decir, una Ley goza de presunción de constitucionalidad; asimismo, se debe tomar en cuenta el principio de buena fe, proporcionalidad, informalismo que rige la actividad municipal; 5) La Ley Municipal Autonómica 291, hace referencia al uso provisional de espacios de dominio público municipal y pago de patentes que está reglamentada por el DM 46/2015, que tiene por objeto regir las relaciones entre los trabajadores gremiales del GAM de El Alto, el uso provisional de espacios de dominio público municipal, el pago de patentes municipales, en cuyo art. 7 inc. e) de dicho Decreto Municipal, se establece los requisitos para la autorización de asentamientos colectivos, entre ellos de manera disyuntiva exige la autorización del jefe de calle y/o la junta de vecinos; en el presente caso, se autorizó tal asentamiento por la junta de vecinos como un requisito para la obtención de la Ley en cuestión; 6) Se les cuestionó que en su denominativo no se hace referencia a la palabra “San Luis”, “…pero acá la aclaración es que la Urbanización San Luis Pampa en la avenida 1 San Luis Guardia es decir desde el Manzano F1 lote H manzano D1 H 16 hasta la calle G desde la avenida Cochabamba   la ubicación ya nos da la noción Sr. Presidente de dónde se refiere este asentamiento o está asociación de comerciantes no se puede subjetivizar Sr. Presidente en el entendido que aquí no dice San Luis y por tanto como no dice San Luis y dice Urbanización San Luis Pampa estaría incumplido dicho requisito…” (sic); además, en el plano que verifica la ubicación del asentamiento, se hizo la consideración de todos los elementos y requisitos para la promulgación de la ley; 7) Los impetrantes de tutela cuestionaron que se deje sin efecto la RA Municipal Ejecutiva 077/21; sin embargo, no se observó el principio de subsidiariedad ya que, el art. 8 inc. e) del DM 46/2015, establece que se emite un informe remitido a la Secretaría de Ferias y Mercados y que esa Resolución será notificada por Secretaría Administrativa de Desarrollo Económico para que en el plazo de diez días hábiles pueda ser objetada por quienes se consideren afectados por la misma y que acrediten interés legal; empero, en dicho plazo no se presentó reclamo alguno y con relación a ello el          art. 53.2 del CPCo establece que no procede la acción de amparo constitucional frente a actos consentidos libremente e inclusive si se les negaba el reclamo podían activar los recursos de revocatoria y jerárquico; 8) Se alegó la vulneración de sus derechos a la defensa; sin embargo, los accionantes no tendrían de qué defenderse en un proceso legislativo; asimismo, con referencia al debido proceso, se demostró que la Resolución Administrativa Municipal Ejecutiva fue notificada conforme a procedimiento y en el plazo de diez días no se realizó ninguna objeción, además no se precisó qué vertiente de este derecho fue conculcada; 9) No existe carga argumentativa válida, suficiente e idónea para establecer la conculcación de derechos, tampoco carga probatoria, ya que inclusive al tratarse de audiencias virtuales corresponde subir elementos de prueba al sistema cisco webex a fin de generar convicción y se pueda refutar los mismos; 10) En cuanto al derecho a la petición, se mencionó que el 29 de diciembre de 2021, se presentó una nota; sin embargo, sobre este aspecto no se demostró que hayan agotado la vía de reclamación, tampoco se invocó la vulneración de este derecho; y, 11) Respecto de la sobreposición de asentamiento que se denuncia, la misma puede ser reclamada en la vía administrativa agotando los recursos administrativos inclusive llegando a un proceso contencioso administrativo; lo propio con el Informe del GAM de El Alto, porque la Ley de Procedimiento Administrativo prevé los mecanismos legales. 

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 036/2022 de 17 de marzo, cursante de fs. 311 a 314; denegó la tutela impetrada, imponiendo costas procesales a la parte accionante, que se definirá una vez que esta Resolución adquiera calidad de cosa juzgada constitucional; determinación asumida, con base en los siguientes fundamentos:     i) Conforme lo previsto en el art. 51 del CPCo, la SC 1643/2011-R de 21 de octubre, y las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0046/2012 de 26 de marzo y “785/2019-S4”, la acción de amparo constitucional constituye un mecanismo tutelar de defensa de derechos que se encuentra regido por los principios de subsidiariedad e inmediatez; por lo que, no puede ser considerado como un recurso de impugnación o revisión como en sede ordinaria, sino que se activa cuando se evidencia la supresión o restricción de derechos y garantías constitucionales y no exista otros medios intraprocesales de defensa donde se pueda reclamar la vulneración denunciada; asimismo, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 57 del citado Código, existen dos “dispositivos” de activación, relativos a estar en presencia de actos u omisiones de carácter ilegal o indebido a efecto de materializar la tutela, y que el mismo suprima, restrinja o amenace suprimir derechos o garantías constitucionales; ii) Con respecto a la primera pretensión no corresponde otorgar la tutela por la especialidad de la acción de amparo constitucional, ya que independientemente de la cita del art. 25 de la CADH, que reconoce el derecho de acceder a un recurso sencillo, rápido, efectivo ante tribunales competentes, no corresponde al ámbito de aplicación de la acción de amparo constitucional el dejar sin efecto una Ley Municipal o norma del ordenamiento jurídico, ya que para este fin las acciones de inconstitucionalidad son los únicos mecanismos que reconoce nuestro ordenamiento jurídico; iii) En lo referente a la pretensión de dejar sin efecto la RA Municipal Ejecutiva 077/21, los accionantes no observaron el principio de subsidiariedad, ya que contaban con un mecanismo idóneo de impugnación, pues de acuerdo a lo establecido en el DM 46/2015, se tenía la posibilidad de cuestionar la autorización de asentamiento de comerciantes, en el plazo de diez días improrrogables a computarse desde que se toma conocimiento de este hecho; además de advertir que está Resolución hubiese incurrido en la consideración de documentación incorrecta, el legislador ordinario también diseñó recursos de impugnación contemplados en la Ley de Procedimiento Administrativo; y,                iv) Finalmente, en lo concerniente a la actuación del Secretario General de la Asociación de Comerciantes Minoristas de Artículos Varios “23 de marzo San Luis-El Alto”, no se pudo advertir, cómo o de qué manera la entidad de carácter privado a la que representa hubiera generado la afectación de los derechos al trabajo, debido proceso y a la defensa que denuncia la parte accionante, más cuando no tuvo intervención alguna y/o participación en la toma de decisiones de la Ley Municipal 721 y RA Municipal Ejecutiva 77/21; por lo que, en lo que concierne al referido Secretario General este carece de legitimación pasiva.

En la vía de enmienda, complementación y aclaración, la parte accionante mediante memorial cursante de fs. 315 a 317, solicitó que se aclare y complemente el entendimiento de la Sala Constitucional con respecto a la petición de dejar sin efecto la Ley Municipal 721 con base en lo previsto en el art. 25 del CADH, dado que la acción de amparo constitucional es el mecanismo idóneo para tutelar el derecho al trabajo de los accionantes; así como se aclare y complemente el criterio jurídico para no dejar sin efecto la RA Municipal Ejecutiva 077/21, pese a que se presentó documentación que evidencia que la Urbanización San Luis Pampa de El Alto jamás otorgó autorización de asentamiento a favor de la Asociación de Comerciantes Minoristas de Artículos Varios “23 de marzo San Luis-El Alto”.

Sobre el particular la Sala Constitucional, mediante Auto de 21 de marzo de 2022, cursante a fs. 317 vta., no dio lugar a la solicitud de aclaración y complementación argumentando que es el propio legislador constituyente que estableció la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional “…cuyo alcance a título de aplicabilidad del art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, no puede ser exorbitada al hecho de dejarse un instrumento normativo…” (sic), no siendo una decisión de la Sala Constitucional, sino que responde al cumplimiento del texto constitucional; lo propio con referencia al segundo punto, pues de acuerdo a lo previsto en los arts. 128 y 129 de la CPE, el constituyente boliviano no diseñó esta acción tutelar como un medio para dejar sin efecto Resoluciones Administrativas a título de haber sido obtenidos a través de instrumentos y/o documentos presuntamente irregulares o falsificados, pudiendo la parte accionante activar la vida ordinaria.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1.    Se tiene RA Municipal Ejecutiva 077/21, por la que la Alcaldesa Municipal de El Alto, Mónica Eva Copa Murga -ahora accionada-, homologa en todo su contenido la RA Municipal de Secretaría 020/2021, emitida por la Secretaría Municipal de Desarrollo Económico, que autoriza el asentamiento provisional a la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “23 de marzo San Luis – El Alto” (fs. 9 a 13 y 154 a 158).

II.2.    Cursa fotocopia simple de Ley Municipal 721 de 29 de diciembre de 2021, promulgada el 31 de igual mes y año, de Homologación de la RA Municipal Ejecutiva 077/21 de 12 de noviembre del citado año, en favor de la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “23 de Marzo San Luis - El Alto”, que a su vez homologó en todo su contenido a la RA Municipal de Secretaría 020/2021 de 14 de octubre, que autorizó el asentamiento colectivo provisional en favor de la mencionada Asociación de Comerciantes, ubicada en “…la Avenida Luis Guardia desde la Calle ‘L’ hasta la Avenida Gral. José Ballivián y en la calle Ayacucho de las zonas Urbanización 1° de Mayo, Urbanización San Luis Pampa y Urb. Primavera del Distrito Municipal N° 3 de la ciudad de El Alto, con un total de 823 puestos de venta, distribuidos en (7 filas), Fila ‘A’ con 167 puestos, Fila ‘B’ con 217 puestos, Fila ‘C’ con 217 puestos, Fila ‘D’ con 155 puestos, Fila ‘E’ con 25 puestos, Fila ‘F’ con 21 puestos, Fila ‘G’ con 21 puestos; acorde al plano de asentamiento que forma parte indivisible de la presente Resolución…” (sic). Autorizando el asentamiento para los días miércoles y sábado de cada semana de horas 7:00 a 16:00 (fs. 19 a 25).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos al trabajo “…con relación a la actividad del comerciante…” (sic), al debido proceso y a la defensa; puesto que: a) Los miembros del Concejo Municipal y la Alcaldesa del GAM de El Alto -ahora accionada- sancionaron y promulgó, respectivamente, la Ley 721, por la que se homologó la RA Municipal Ejecutiva 077/21, que autorizó el asentamiento colectivo de la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “23 de Marzo San Luis - El Alto”, en la misma avenida, zona y los mismos días en los que realizan su actividad, sin presentar la autorización de los jefes de calle y/o vecinos con visto bueno de la junta de vecinos que la normativa municipal exige para este fin; lo cual provoca una amenaza latente de que sean echados por la fuerza de la avenida en la que desempeñan su actividad comercial, así como genera peleas y conflictos entre ambas Asociaciones con respecto a quién puede o no vender en dicha avenida; b) Pese a que se solicitó al Director de Ferias y Mercados del citado ente municipal -coaccionado- a que realice una investigación sobre el incumplimiento de requisitos; este hizo caso omiso a estas denuncias y peticiones; y, c) El Secretario General de la Asociación de Comerciantes Minoristas de Artículos Varios “23 de marzo San Luis-El Alto”                    -coaccionado- presentó autorización de asentamiento a la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “23 de marzo”, es decir correspondiente a otra asociación.

En consecuencia, corresponde en revisión, determinar si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Jurisprudencia reiterada: Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

Sobre la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional y su objeto, en función a la finalidad de restitución de derechos, la SCP 0665/2016-S1 de 15 de junio, estableció que: «La acción de amparo constitucional se encuentra establecida en el art. 128 de la CPE, que señala expresamente: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de personas individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

A su vez, el art. 129.I de la referida Norma Suprema, refiere que esta acción tutelar: “…se impondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata…”.

La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, con relación a esta acción ha referido que: “…el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio.

(…)

la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esta acción (…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.

De igual forma, el Código Procesal Constitucional, regula la acción de amparo constitucional, a partir del art. 51 al 57, en los que se establece el objeto, la legitimación pasiva, improcedencia, subsidiariedad, el plazo para su interposición, la norma especial de procedimiento y los efectos de la Resolución que se pronuncia dentro de ésta acción, cuyo objeto conforme el art. 51 de la referida norma, se constituye en: “…garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

En ese entendido se concibe a la acción de amparo constitucional, como una verdadera acción de defensa, inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, cuando éstos sean restringidos, suprimidos o amenazados por actos ilegales, omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares».

III.2.  Análisis del caso concreto

En la problemática jurídica planteada, el impetrante de tutela denuncia que se vulneraron sus derechos al trabajo “…con relación a la actividad del comerciante…” (sic), al debido proceso y a la defensa; puesto que: 1) Los miembros del Concejo Municipal y la Alcaldesa del GAM de El Alto del departamento de La Paz -ahora accionada- sancionaron y promulgó, respectivamente, la Ley 721 de 29 de diciembre de 2021, por la que se homologó la RA Municipal Ejecutiva 077/21 de 12 de noviembre de igual año, que autorizó el asentamiento colectivo de la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “23 de Marzo San Luis - El Alto”, en la misma avenida, zona y los mismos días en los que realizan su actividad, sin presentar la autorización de los jefes de calle y/o vecinos con visto bueno de la junta de vecinos que la normativa municipal exige para este fin; lo cual provoca una amenaza latente de que sean echados por la fuerza de la avenida en la que desempeñan su actividad comercial, así como genera peleas y conflictos entre ambas Asociaciones con respecto a quién puede o no vender en dicha avenida; 2) Pese a que se solicitó al Director de Ferias y Mercados del citado ente municipal -coaccionado- a que realice una investigación sobre el incumplimiento de requisitos; este hizo caso omiso a estas denuncias y peticiones; y, 3) El Secretario General de la Asociación de Comerciantes Minoristas de Artículos Varios “23 de marzo San Luis-El Alto” -coaccionado- presentó autorización de asentamiento a la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “23 de marzo”, es decir correspondiente a otra asociación.

De lo precedentemente desarrollado se identifica que la problemática jurídica planteada se vincula directamente con la validez formal de una Ley Municipal, que homologó la RA Municipal Ejecutiva 077/21, la cual a su vez aprobó en todo su contenido la RA Municipal de Secretaría 020/2021 de 14 de octubre, que autorizó el asentamiento colectivo provisional para los días miércoles y sábado de cada semana en favor de la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “23 de marzo San Luis - El Alto” ubicada en la Av. Luis Guardia, Urbanizaciones San Luis Pampa y Primavera del Distrito Municipal 3 de la ciudad de El Alto del departamento de La Paz (Conclusiones II.1 y II.2).

Razón por la que, los accionantes solicitan que se deje sin efecto no solo la Ley Municipal, sino también las Resoluciones Administrativas emitidas en el ente ejecutivo del GAM de El Alto, que sustentan el procedimiento específico para constituir nuevos asentamientos colectivos, alegando que presuntamente se inobservó los requisitos exigidos en el art. 7 inc. e) del DM 46/2015.

En ese orden, es evidente que los accionantes equivocaron la vía constitucional para considerar la procedencia de esta pretensión, pues de conformidad con el entendimiento descrito en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la acción de amparo constitucional es un proceso de naturaleza tutelar que en su dimensión procesal, se encuentra concebido como un mecanismo que otorga a la persona la facultad de activar la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos y garantías constitucionales contra actos u omisiones ilegales o indebidas -no así normas jurídicas- de los servidores públicos o de persona individual o colectiva que restrinja, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley -art. 128 de la CPE-.

Delimitando así el constituyente boliviano, el objeto de protección de este mecanismo de defensa, el cual difiere de las acciones reconocidas en el ámbito del control normativo de constitucionalidad, por el cual se faculta a este Tribunal a verificar y determinar la validez formal y material de una disposición normativa que forma parte del ordenamiento jurídico boliviano, ello a partir del cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia que se exige para este fin; entre ellas de una carga argumentativa que permita lograr la pretensión de someter la norma jurídica en cuestión a un test de control normativo de constitucionalidad y desvirtuar la presunción de constitucionalidad que recae sobre la misma.

De modo que, no puede determinarse la invalidez de la autorización de asentamiento colectivo; dado que la misma tiene como fundamento una norma de rango legal vigente, respaldada por su presunción de constitucionalidad sustentada en el principio de seguridad jurídica y supremacía constitucional; establecida en el art. 4 CPCo que prevé: “Se presume la constitucionalidad de toda norma de los Órganos del Estado en todos sus niveles, en tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional no declare su inconstitucionalidad”.

Por lo que, cualquier cuestionamiento ya sea al contenido, procedimiento o forma de una norma jurídica con repercusión directa o indirecta a derechos y garantías constitucionales, no puede efectuarse sino a través de los mecanismos de control normativo que permitan declarar su invalidez o incompatibilidad con el texto constitucional; pues lo contrario, desnaturalizaría la presente acción de defensa; dado que, los accionantes pretenden implícitamente que vía amparo constitucional se realice un test de constitucionalidad, excediendo así el alcance de este mecanismo de defensa.

Ahora bien, en cuanto a la aplicación de lo previsto en el art. 25 de la CADH -que apela el accionante- cabe señalar que esta disposición reconoce una garantía jurisdiccional de acceso a la justicia y el derecho a la protección judicial en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”. De modo que, lo previsto en este precepto convencional no entra en contradicción con la naturaleza jurídica que se reconoce a la acción de amparo en el ámbito constitucional, por el contrario, esta acción de defensa encuentra su fundamento jurídico en la misma, ya que además de su naturaleza protectora de derechos y garantías constitucionales ante actos u omisiones ilegales e indebidas de servidores públicos o particulares y la finalidad de asegurar el goce efectivo de los mismos, es un proceso constitucional de tramitación especial y sumarísima en defensa de los mismos. Consiguientemente, no puede constituir esta disposición, el sustento jurídico para solicitar la flexibilización de la procedencia de sus pretensiones vía amparo constitucional, ya que en todo caso dicha disposición concuerda con el alcance diseñado por el constituyente para esta acción de defensa.

Por consiguiente, al interponerse la acción de amparo constitucional, la parte accionante equivocó la vía idónea para que se atienda su pretensión de dejar sin efecto Ley Municipal 721 y actuaciones relacionadas con la misma, debiendo en consecuencia y por mandato constitucional, cuestionar este aspecto por medio de un recurso específico, cual es la acción de inconstitucionalidad; de modo que, este Tribunal se encuentra impedido de efectuar un análisis de fondo de la problemática jurídica planteada.

En la misma línea, en lo referente al cuestionamiento a la RA Municipal Ejecutiva 077/21 y la solicitud concerniente a dejar sin efecto la misma, este Tribunal considera en el marco del análisis precedentemente efectuado que ésta pretensión carece de relevancia constitucional, por cuanto el contenido de dicha Resolución, relativa a la autorización de asentamiento colectivo de la Asociación de Comerciantes Minoristas de Artículos Varios “23 de marzo San Luis-El Alto” ya se homologó y consolidó con la sanción y promulgación de la cuestionada Ley 721. Consecuentemente, cualquier determinación que pueda asumirse en lo concerniente a esta Resolución no tendría incidencia ni efecto modificatorio sobre la validez de la Ley ya vigente que en lo sustancial se cuestiona.

Finalmente, con respecto a la denuncia de supuestas medidas de hecho de las que presuntamente serían objeto los accionantes y en relación con ello su solicitud de que se disponga a no ser perturbados en su actividad comercial en la Av. Luis Guardia de la Urbanización San Luis Pampa, perturbación que en audiencia de consideración de esta acción tutelar, se señaló que se deben a acciones ejecutadas por Juan Eduardo Limachi Guillen, así como la Directiva de la Asociación -se infiere de Comerciantes Minoristas de Artículos Varios “23 de marzo San Luis-El Alto”-, consistentes en cobros y agresiones físicas contra la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos de Primera Necesidad y Varios “15 de Agosto San Luis Guardia”; este Tribunal no puede establecer con objetividad y certeza si la ejecución de dichas acciones constituyen vías de hecho, ya que en lo referente al supuesto cobro no puede identificarse si el mismo carece de sustento legal, por cuanto no se aclara ni acredita las circunstancias en las que se suscitó; asimismo, en lo relativo a las presuntas agresiones, los accionantes no aportaron elementos de prueba relacionados con estas acciones o la amenaza latente que existiría al respecto; incumpliendo uno de los supuestos para conceder el amparo que se solicita por vías de hecho referido a la carga probatoria a ser realizada por la parte peticionante de tutela, quien debe acreditar de manera objetiva la existencia de actos o medidas de hecho, asumidas sin causa jurídica (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1035/2021-S3 de 7 de diciembre y 0531/2018-S1 de 17 de septiembre, entre otras) aspecto que no se da en el presente caso.

Por todo lo expuesto, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 036/2022 de 17 de marzo, cursante de fs. 311 a 314, pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia DENEGAR la tutela impetrada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática jurídica planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO