SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0113/2023-S2

Los accionantes denuncian la lesión a sus derechos a la petición, al trabajo, al ejercicio de la función pública, al debido proceso, a la defensa, al juez natural y a la doble instancia; toda vez que, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB dispuso su retiro de esa institución, siendo todos funcionarios de carrera; aspecto por el cual, interpusieron recursos de revocatoria contra dicha determinación; empero, la aludida autoridad procedió por medio de cartas notificadas en sus domicilios especiales a responder los mismos, manifestando que las desvinculaciones se encontrarían enmarcadas en la normativa vigente; por lo que, ante la manifestación de esas notas, así como, la existencia de silencio administrativo, formularon recursos jerárquicos, mismos que fueron resueltos nuevamente en segunda instancia por la citada Presidenta demandada, y no así remitidos a la autoridad competente que de acuerdo al Estatuto del Funcionario Público sería la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -codemandada-; circunstancia por la cual ante el incumplimiento de dicha remisión, se reclamó ese aspecto a la referida autoridad estatal de la mencionada Cartera de Estado, solicitando que bajo conminatoria de ley se exhorte el envío de las impugnaciones en grado jerárquico; situación que, no ocurrió, puesto que el Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social -codemandado-, por medio de notas de respuesta, señaló que dicha autoridad ministerial no tendría competencia para sustanciar y resolver los recursos planteados.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El litisconsorcio facultativo en acciones de amparo constitucional

La norma procesal constitucional no regula de manera expresa la conformación de litisconsorcios activos o pasivos y la necesidad y obligatoriedad de conformarlos para que la determinación dispositiva tenga efecto inter partes.

En ese marco, la jurisprudencia en relación a la legitimación activa, a través de la SCP 1870/2013 de 29 de octubre, manifestó que: “… es un requisito para la activación de la acción de amparo constitucional, refiriendo a que el accionante debe demostrar la vinculación entre el acto que impugna y su derecho legítimo supuestamente vulnerado; es decir, que especifique y detalle con claridad el daño o quebrantamiento a sus derechos fundamentales y la relación causal directa con el acto o resolución impugnada, de no ser claros y precisos estos elementos, o cuando no se compruebe que tales actos han afectado directamente sus derechos, corresponde denegar la acción de amparo constitucional interpuesta” (el resaltado es nuestro).

En ese mismo orden de razonamiento, la SCP 0722/2018-S4 de 30 de octubre, al referirse a la legitimación activa de un grupo de personas sostuvo que: “…para el caso de acciones de amparo constitucional formuladas por una pluralidad de impetrantes, de igual modo debe exigirse el cumplimiento de lo exigido por el art. 33.4 de la misma norma; es decir, que la relación de los hechos se exponga de forma precisa, individual y discernible, articulando los distintos actos con los derechos de los cuales son titulares cada uno de los accionantes y con el petitorio, siendo indispensable que el contenido fáctico de la demanda de amparo constituya una unidad coherente, es decir, que los hechos guarden conexitud”.

Caso contrario, se quebrantaría el principio de comprensión efectiva de las sentencias constitucionales, consagrado en el art. 3.8 del CPCo -que exige que éstas sean coherentes e inteligibles-, al tener que resolverse en una sola resolución constitucional, hechos independientes que presuntamente lesionan derechos de varias personas y exigen diferentes pretensiones en sede constitucional; no obstante que corresponderían incoarse en acciones particulares, al no existir relación alguna entre éstos y, más al contrario, configurar una diversidad profusa de antecedentes que afectan de distinta forma a cada uno de los accionantes; resultando dificultoso discernir y analizar eficientemente la pertinencia de la acción constitucional activada para cada caso, su procedencia, el cumplimiento de requisitos y, finalmente, la veracidad o no de todas las denuncias que se formulan.

Ahora bien, es pertinente recalcar que los procedimientos constitucionales en general se rigen, entre otros, por los principios de concentración, de economía procesal, celeridad y de no formalismo, procurando el acceso a la justicia constitucional en mayor medida para grupos en situación de vulnerabilidad, como circunstancias que deben analizarse en cada caso concreto; sin embargo, el Código Procesal Constitucional no admite la fusión de intereses diversos de un grupo personas como demandantes en una sola acción constitucional sin que exista una relación de conexitud en los hechos que la motiven, pues cuando los actos demandados son independientes, propios e individuales respecto a cada uno de los peticionantes de tutela, corresponde que interpongan una acción de amparo constitucional por separado, evitando que a consecuencia de una sesgada relación de hechos, los jueces o tribunales de garantías, así como en esta instancia de revisión, estén imposibilitados de emitir una resolución coherente y comprensible, que guarde congruencia en la cadena argumentativa” (énfasis añadido).

Asimismo, con referencia a casos de litisconsorcio voluntario activo, la SCP 0654/2022-S2 de 24 de junio, estableció que: “…para ser viable en acciones de amparo constitucional, deben configurarse condiciones mínimas que hagan posible su consideración en una sola sentencia, presupuestos que deben ser analizadas al momento de la admisión, tales como; que las pretensiones sean conexas objetivamente, ya sea porque las omisiones o actos ilegales indebidos denunciados provienen de un mismo hecho y por una idéntica autoridad; tienen una igual causa petendi o similar; la exposición precisa, individual y discernible, de los hechos y su relación con los derechos invocados de cada uno de los titulares; que las particularidades en los hechos que la distinguen sean expuestas de forma precisa en la demanda, a objeto de que estas sean consideradas y analizadas de forma particular en sentencia; la demanda no puede pretender que el tribunal o juez de garantías logre advertir de la revisión de las pruebas, las singularidades existentes; ya que, es deber de estos exponer con claridad los hechos en los que se funda la pretensión” (las negrillas corresponden al texto original).

III.2.  Análisis del caso concreto

Los accionantes a través de su representante, acuden a la presente acción de defensa, refiriendo la lesión a sus derechos y garantías; debido a que, siendo todos funcionarios de carrera, fueron cesados de sus funciones por medio de memorándums emitidos por la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB; aspecto por el cual, interpusieron recursos de revocatoria; empero, dicha autoridad procedió por medio de cartas notificadas en sus domicilios especiales a responder los mismos, manifestando que las desvinculaciones se encontrarían enmarcadas en la normativa vigente; por lo que, ante la manifestación de esas respuestas, así como, la existencia de silencio administrativo, los prenombrados plantearon recursos jerárquicos, mismos que fueron resueltos nuevamente por la misma autoridad demandada, y no así remitidos a la autoridad competente que de acuerdo al Estatuto del Funcionario Público sería la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -codemandada-; por tal razón, ante el incumplimiento de dicha remisión, reclamaron ese aspecto a la citada autoridad estatal de la mencionada Cartera de Estado, solicitando que bajo conminatoria de ley se exhorte la remisión de las impugnaciones en grado jerárquico, circunstancia que no ocurrió; debido a que, el Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora codemandado-, por medio de notas respondiendo a las solicitudes planteadas, señaló que aquella autoridad ministerial no tendría competencia para sustanciar y resolver los recursos formulados.

Conforme a lo anotado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en el caso de autos se tiene una problemática con relación a un litisconsorcio voluntario, esto en el entendido de la existencia de pretensiones de una pluralidad de personas que en una misma acción podrían ser admisibles en acciones de amparo constitucional; empero, estas se encuentran regidas bajo ciertas condiciones, siendo aquellas, que las mismas sean conexas objetivamente, que las omisiones o actos ilegales e indebidos denunciados provengan de un hecho semejante específico, y a su vez sean emitidos por una idéntica autoridad; poseyendo una igual causa petendi o similar, así como, la exposición precisa, individual y discernible de los hechos y su nexo con los derechos invocados por cada uno de los titulares; de tal manera que, las particularidades en las circunstancias que las distinguen sean expuestas de forma precisa, esto con el objeto de que las mismas puedan ser consideradas y analizadas de manera particular en una sola sentencia.

Bajo esas consideraciones, se puede advertir que en la presente acción de defensa, los impetrantes de tutela -quince en total- sostienen que todos tenían la calidad de funcionarios de carrera pertenecientes a la ANB -ingreso a la institución por medio de concursos de méritos y exámenes de competencia- mismos que fueron retirados en distintos momentos; alegando que, en este caso la autoridad que procedió con los despidos -Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB-, desconocía la normativa especial por la cual se rigen en este caso el ingreso, promoción y retiro en la carrera administrativa -Estatuto del Funcionario Público-, los cuales sustentaron la lesión a sus derechos a la petición, al trabajo, al ejercicio de la función pública, al debido proceso, a la defensa, al juez natural y a la doble instancia.

Empero, del análisis al legajo procesal, se observa que cada caso posee determinadas particularidades, esto en el entendido de que si bien todos utilizaron a efectos de hacer su reclamo correspondiente los medios y/o recursos de impugnación respectivos, en una primera instancia el recurso de revocatoria y seguidamente el recurso jerárquico contra la determinación asumida por una de las autoridades demandadas en este caso la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la ANB, se tiene con respecto a los mismos, que concretamente el segundo recurso utilizado -recurso jerárquico- que en mérito a lo manifestado por los impetrantes de tutela, estos fueron planteados en virtud al “…SILENCIO ADMINISTRATIVO y/o considerando las cartas de ‘RESPUESTA A SU RECURSO DE REVOCATORIA’, suscritas por la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional…” (sic), aspecto que presenta singularidades, en el entendido de que, si bien los quince accionantes refieren haber activado la segunda vía de impugnación en virtud a la existencia del “silencio administrativo negativo”, estos no infieren cual o cuales lo habrían hecho merced a las respuestas emitidas a su recurso de revocatoria, más aun teniendo presente que dichas notas de respuesta en su mayoría se encuentran con datas diversas y algunas hasta posteriores a la fecha de presentación de los recursos jerárquicos, hechos que crea confusión en el entendido de la manifestación de situaciones que por sus particularidades no podrían ser consideradas en una sola sentencia de manera objetiva, esto en el entendido de lo desarrollado por la SCP 0654/2022-S2, citada en el Fundamento    Jurídico III.1 de este fallo constitucional; la cual, con respecto al establecimiento de un litisconsorcio facultativo activo, refirió que un requisito para que pueda ser considerado es: “…la exposición precisa, individual y discernible, de los hechos y su relación con los derechos invocados de cada uno de los titulares; que las particularidades en los hechos que la distinguen sean expuestas de forma precisa en la demanda, a objeto de que estas sean consideradas y analizadas de forma particular en sentencia; la demanda no puede pretender que el tribunal o juez de garantías logre advertir de la revisión de las pruebas, las singularidades existentes; ya que, es deber de estos exponer con claridad los hechos en los que se funda la pretensión”.

En ese sentido, teniendo en cuenta todas estas falencias referidas a la incomprensión de la demanda, misma que al contener una multiplicidad de hechos los cuales se suscitaron en diversas fechas, impiden que en revisión se pueda emitir una resolución coherente y comprensible; en el entendido de que, los antecedentes no guardan congruencia respecto a la cadena argumentativa, denotando la inexistencia de una relación de conexitud en los hechos que la motivan, aspecto que incumple con el principio de comprensión efectiva de las sentencias constitucionales, configurándose en el presente caso un litisconsorcio activo voluntario; el cual, por sus particularidades descritas en el acápite de conclusiones del presente fallo constitucional, hace inviable que pueda resolverse las pretensiones solicitadas por los impetrantes de tutela en una sola sentencia; por tal situación, en mérito a lo desarrollado corresponde denegar de la tutela solicitada, aclarando que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática expuesta.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.