SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0178/2023-S1
Fecha: 10-Abr-2023
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memoriales presentados el 21 de octubre de 2020, 25 y 26 de enero de 2022, cursantes de fs. 43 a 49 vta.; 129 a 130 vta.; y, 131 y vta., el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Después, a través de la nota de 16 de junio de 2020, dirigida al Ministro de Justicia y Transparencia Institucional, solicitó la restitución a su fuente laboral, y en caso de no aceptar su petición, pidió se le haga conocer las causas y/o razones debidamente fundadas como motivadas de dicha decisión; y, ante el silencio administrativo, reiteró dicha solicitud a través de las notas de 25 de junio y 30 de julio del mismo año.
En consecuencia, por Oficio MJTI-DGAA-137/2020 de 4 de agosto, Aida Luz Rojas Castro, a nombre del Ministro de Justicia y Transparencia Institucional, respondió a su solicitud señalando que no se podía aplicar retroactivamente la Ley 1309 de 30 de junio de 2020, porque se encuentra dentro la regulación de la Ley y Reglamento del Funcionario Público, sin decir nada sobre los motivos que fundaron el intempestivo agradecimiento de servicios, ni sobre el pago de haberes devengados. Posteriormente, ante la emisión del Decreto Supremo (DS) 4325 de 7 de septiembre de 2020, presentó una nueva solicitud, contestada a través de nota MJTI-DGAA-194/2020 de 22 de septiembre, donde señalaron que no se encuentra dentro de la cobertura de la Ley 1309 de 30 de junio de 2020, ratificando el tenor del indicado Cite: MJTI-DGAA-137/2020, sin expresar las razones por las cuales se prescindió de sus servicios profesionales.
Concluyendo, que el memorando MJTI-DGAA-URH-AS-AC 050/2020 fue un acto arbitrario, porque no cumplió con la exigencia de fundamentación y motivación, refiriendo lacónicamente: “Mediante el presente, se le agradece por los servicios prestados al Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional”, sin señalar por qué agradeció sus servicios; vulnerándose su derecho a la dignidad humana, ya que sin justificación alguna para ello, menoscabando el prestigio adquirido durante veintiocho años de ejercicio leal, correcto y ponderado; infringiéndose el principio del vivir bien; pues, con su renuencia a hacerle conocer los fundamentos reales por los que fue desvinculado de su fuente laboral, le privó a tener un salario mensual y acceder a un nivel de vida acorde a su condición de profesional, en el sentido de que dicho principio pretende lograr que se asegure una vida digna para todos los habitantes, incluida su familia conformada por cuatro hijos menores y en edad escolar y una madre de noventa y tres años que se encuentra a su cargo; entonces, el Ministro de Justicia, pese a la claridad de la citada Ley 1309 de 30 de junio de 2020, que protege la estabilidad del trabajador por la emergencia del COVID-19, tomó la decisión de agradecer sus servicios en plena pandemia, amparado en el falso argumento de que esta norma no alcanzaría a los servidores públicos, siendo que la única excepción se da en caso de los servidores públicos o autoridades de libre nombramiento, que no es el caso en la especie; violándose con ello, su derecho al trabajo en su elemento de la justa remuneración, por no haber recibido la remuneración de los días que efectivamente desarrolló su trabajo, es decir del 3 al 10 de junio de 2020, mucho más si no se cumplió con la previsión establecida en el art. 7 de la merituada Ley 1309.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación, al trabajo, la remuneración justa, la salud, la seguridad social, la dignidad humana, la estabilidad laboral y la alimentación, vinculados a los principios de seguridad jurídica y el vivir bien, citando al efecto los arts. 21, 22, 46.I y II, 48 y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada, disponiendo: a) Dejar sin efecto el memorando MJTI-DGAA-URH-MN-AC 050/2020 de 10 de junio; b) Ordenando la restitución a su fuente laboral como profesional abogado IV dependiente del Viceministerio de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción; y, c) El pago de sus salarios devengados.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual el 5 de febrero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 181 a 190, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El impetrante de tutela, por intermedio de su abogado, en audiencia ratificó los argumentos expuestos en su acción de amparo constitucional, y ampliándolos añadió lo siguiente: 1) Ingresó a trabajar en el Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, a través del Memorando MJTI-DGAA-URH-MN-AC 056/2020 como Profesional IV abogado en materia penal, dependiente del Viceministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, con las características básicas de una relación laboral, dependencia, tiempo de trabajo, remuneración y un trabajo técnico; no era asesor, staff, oficial mayor, es decir, no era un profesional de libre nombramiento, sin embargo, de forma intempestiva, agradecieron sus servicios mediante Memorando MJTI-DGAA-URH-AS-AC 050/2020, suscrito por el ex Ministro de Justicia Álvaro Eduardo Coimbra Cornejo, sin explicarle las razones de su desvinculación; 2) Hizo varias representaciones pidiendo su reincorporación, solicitando le hagan conocer las razones fundadas y motivadas para tomar esa decisión, como también su situación respecto a la emergencia sanitaria conforme la Ley 1309 Ley que Coadyuva a regular la emergencia por el COVID-19, pero lamentablemente no tuvo respuesta, hasta que por Cite: MJTI-DGAA-137/2020, la Directora de Asuntos Generales le indicó que no podía impugnar o representar porque no era funcionario de carrera, cuando el art. 24 y 180.2 de la CPE refiere que se puede pedir explicaciones y merecer respuesta de la autoridad pública; asimismo, señaló que la Ley 1309 regula a aquellos trabajadores que tienen una relación laboral vinculada con la Ley General del Trabajo y no así a entidades públicas; 3) Siguió con los reclamos hasta que por nota MJTI-DGAA-194/2020, suscrita por la Directora de Asuntos Administrativos General, repitió que no formaba parte de la carrera administrativa y que no podía impugnar, y que el DS 4325 que regula la Ley 1309 no era de aplicación, señalando que dicha nota debía ser tomada como definitiva; 4) El informe en ninguna parte mencionó el motivo, es decir, recorte presupuestario, movimiento de personal, señalando que el Ministro tiene facultades de designar, suspender o cesar a cualquier funcionario, lo que es una arbitrariedad; 5) No le pagaron los ocho días que trabajó; 6) Este amparo deviene de más de un año y medio, incluso la madre del peticionante de tutela falleció, pero sigue teniendo cuatro hijos; y, 7) Lo procesaron por no haber realizado el acto administrativo de declaración jurada en la Contraloría General del Estado, lo cual no podía hacerlo, ya que tenía reclamaciones pendientes en el referido Ministerio y una acción constitucional; firmar esa declaración de cese hubiese sido un reconocimiento tácito de su desvinculación.
El Vocal de la Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz realizó las siguientes preguntas al accionante: i) Si activó recursos ante la Dirección General de Servicio Civil; ii) Si cobró de los días que prestó su trabajo; y, iii) Si activó el recurso de impugnación que prevé la Ley 2341.
A lo que el solicitante de tutela respondió: al inc. i) No se realizó ninguna activación de recursos ni impugnación al Servicio Civil, porque la Resolución Ministerial (RM) 325/2021 de 1 de abril emergió después de la presentación de la acción de amparo constitucional que fue presentado en octubre de 2020; al inc. ii) Sí cobró de diez días, pero fue después de la presentación de la acción tutelar; al inc. iii) Presentaron reclamaciones sucesivas, porque las respuestas fueron notificadas posteriormente, incluso apelaron al silencio administrativo porque desconocían las respuestas que fueron comunicadas días antes de la audiencia de defensa.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Álvaro Eduardo Coimbra Cornejo, ex Ministro de Justicia y Transparencia Institucional; a través de informe escrito presentado el 7 de febrero de 2022 cursante a fs. 207 a 211, manifestó que: a) El memorando de agradecimiento de servicios se emitió el 10 de junio de 2020, sobre el cual el accionante no interpuso recurso administrativo alguno para hacer valer sus pretensiones, tampoco acudió a la Dirección General del Servicio Civil, dependiente del Ministerio de Trabajo que conforme la RM 325/21 de 1 de abril de 2021, en el art. 3 inc. d) dispuso que los servidores públicos de libre nombramiento o los designados se encuentran sujetos a este reglamento, por lo que el impetrante de tutela debió agotar todas las vías posibles y administrativas; b) El ahora accionante no estuvo considerado dentro los funcionarios de carrera administrativa, y su vinculatoriedad estaba sujeta a una designación provisional bajo la regulación del art. 6 y 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP)-Ley 2022 de 27 de octubre de 1999-, tal como se evidencia del memorándum de designación y el puesto que ocupaba; c) El memorando de agradecimiento cumple con la debida motivación y fundamentación; d) Los servidores provisorios gozan de los mismos derechos establecidos en el art. “7.I EFP”, empero, no pueden impugnar las resoluciones que impliquen su remoción, es decir, no gozan de la inamovilidad laboral; al servidor público se le deberá especificar la falta por la cual es destituido de su fuente laboral, previo el inicio de un proceso administrativo interno, en cambio, a los servidores públicos provisorios, simplemente se les comunicará el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta por lo que tampoco se les iniciará proceso administrativo interno; e) No se halla vulneración alguna al derecho a la motivación y fundamentación, al derecho de la dignidad humana y el principio de vivir bien, el derecho al trabajo empleo y justa remuneración; f) El memorándum de agradecimiento no debe necesariamente establecer una causal, su motivación y fundamentación se encuentra al amparo de las normas legales vigentes que son de conocimiento obligatorio de todo servidor público; g) No se irrespetó la condición de ser humano del ahora impetrante de tutela, en ningún momento se lo vejó, maltrató ni física ni verbalmente, es más, se le agradeció sus servicios como profesional; h) En cuanto a la supuesta vulneración del derecho al trabajo, al ser un funcionario público de libre remoción, su desvinculación se encuentra dentro las permisiones establecidas en el art. 233 de la CPE y arts. 6 y 71 del EFP; i) Los funcionarios provisorios no tienen derecho a la estabilidad laboral, pero sí tienen derecho a un debido proceso cuando se les impute faltas en el ejercicio de sus funciones, sin embargo, el memorando MJTI-DGAA-URH-AS-AC 050/2020 no establece su desvinculación por alguna falta en el ejercicio de sus funciones; y, j) Pidió que no se conceda la tutela solicitada y en consecuencia, dejar firme y subsistente el Memorando MJTI-DGAA-URH-AS-AC 050/2020, de agradecimiento de servicios.
Asimismo, en audiencia, a través de su abogado, manifestó que: 1) Existía por parte del accionante una dependencia con el Viceministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción , en ese entender, la legitimación pasiva, es un requisito a momento de interponer una acción de amparo constitucional, lamentablemente no cumplió con esa situación y decidió únicamente interponer una acción en contra de quien fungía como Ministro de Justicia, pero en inicio el agradecimiento de servicios vino de la Unidad de Recursos Humanos y de la Unidad que dependía, quienes no fueron accionados; y, 2) Los servidores públicos provisorios no requieren de una explicación a efectos de ser desvinculados de su fuente laboral.
El Vocal de la Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz preguntó a la parte demandada la razón del despido a los siete días de actividad laboral; a lo que Álvaro Eduardo Coimbra Cornejo -ahora demandado-, respondió que la carrera administrativa está a un lado de la Ley General del Trabajo y no aplica el Estatuto del Funcionario Público; los presidentes electos designan a los ministros y éstos a los viceministros y directores para abajo, quienes son de libre nombramiento; el peticionante de tutela fue designado a recomendación del viceministerio y se lo desvinculó porque el viceministro no estaba de acuerdo con el trabajo que estaba realizando el solicitante de tutela.
Por su parte, Iván Manolo Lima Magne, Ministro de Justicia y Transparencia Institucional, a través de informe escrito presentado el 26 de enero de 2022, cursante a fs. 169 a 170 vta., manifestó lo siguiente: i) El 3 de junio de 2020, mediante Memorando MJTI-DGAA-URH-MN-AC 056/2020, la anterior administración, incorporó al cargo de “Profesional Abogado de Materia Penal, dependiente de la Unidad de Procesamiento Penal del Viceministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción“ al ahora accionante; ii) El 10 del mismo mes y año se emitió el memorando MJTI-DGAA-URH-AS-AC 050/2020, en el cual se agradeció sus servicios, refiriéndole que se le cancelaría por los servicios prestados hasta esa fecha, es decir el 10 del mencionado mes y año; iii) Es cierto y evidente que el impetrante de tutela presentó reiteradas notas, a las que se emitieron los respectivos informes: a la nota de 16 y 25 de junio del referido año, se elaboró el informe MJTI-DGAJ-URH 065/2020, por la Encargada de Registro de Personal; a la nota de 30 del mismo mes y año, en respuesta se emitió la nota MJTI-DGAA-137/20 elaborada y suscrita por la entonces Directora General de Asuntos Administrativos adjuntando el Informe Jurídico MJTI-DGAJ-UAJ 190/2020 de 31 de julio; finalmente a la nota de 9 de septiembre del indicado año, se emitió la nota MJTI-DGAA-194/2020, elaborada y suscrita por la entonces Directora General de Asuntos Administrativos, adjuntando el Informe Jurídico MJTI-DGAJ-UAJ 263/2020 de 14 de septiembre; iv) Dicha documentación era de pleno conocimiento del peticionante de tutela, la nota de respuesta de 4 de agosto del mencionado año, fue entregada el 9 de septiembre del mismo año a horas 10:00, y la nota de 22 de septiembre del señalado año, fue entregada el 2 de octubre del mismo año a horas 11:00; v) El fundamento del Informe Jurídico MJTI-DGAJ-UAJ 190/2020, señaló que con relación a la solicitud del solicitante de tutela, que la Ley 1309, regula la protección a la estabilidad laboral de las personas que se encuentran reguladas por normas laborales de las organizaciones económicas: estatal, privada, comunitaria y social cooperativa y no así de Entidades Estatales sujetas al Estatuto del Funcionario Público como el Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, razón por la cual no corresponde esta petición al ser otra la regulación de la actividad laboral en el marco de la Ley General del Trabajo; vi) Con relación al Informe Jurídico MJTI-DGAJ-UAJ 263/2020, señaló que en relación a la solicitud del accionante sobre la aplicación del DS 4325, que reglamenta el art. 7 de la Ley 1309, que dicha disposición legal regula la protección a la estabilidad laboral de las personas que se encuentran regulados por normas laborales de las organizaciones económicas: estatal, privada, comunitaria y social cooperativa, sometidas al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo y no así de entidades estatales ajenas a esas características como es el caso del Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, razón por la cual no corresponde atender la solicitud; y, vii) Al no existir vulneración de ningún derecho, porque se dio cumplimiento a la normativa vigente en el momento de su desvinculación, solicitó denegar la tutela impetrada.
Asimismo, en audiencia, a través de sus abogados, manifestó que: a) “…el informe que ha presentado la exautoridad también accionado el Dr. Coimbra, ha sido amplio en cuanto a mencionar la condición de funcionario provisorio que tenía el ahora accionante, y ello también se viene reflejando a partir del propio Memorándum de designación de funciones que ha sido presentado en calidad de prueba por el accionante, en el cual se establece específicamente que ha sido incorporado, pero no se hace mención a que fuera como consecuencia de un proceso de selección de carrera administrativa, en cuya consecuencia se tiene por demás acreditado, que el mismo tenía la condición de funcionario provisorio, que en la intervención del abogado patrocinante en esta audiencia, también ha reconocido esa condición, es decir, la situación de funcionario provisorio no se encuentra en discusión” (sic); b) La problemática traída por el solicitante de tutela mereció pronunciamiento por el Tribunal Constitucional Plurinacional en sentido negativo, no necesitando expresar los motivos de desvinculación; c) En cuanto a lo señalado por el accionante respecto a que se le catalogó como un funcionario de segunda, esta problemática también fue resuelta a partir de múltiples Sentencias Constitucionales, que han establecido el marco de inamovilidad laboral, donde los funcionarios provisorios no gozan de ese derecho de inamovilidad laboral, no tienen derecho a conocer los motivos de desvinculación, basta con comunicarles el cese de funciones y no pueden impugnar esa determinación; d) La Ley 1309 reglamentada por el DS 4325, el cual en su art. 5 refiere que también cobertura a los servidores públicos que estuviesen sujetos a la Ley del Estatuto del Funcionario Público, sin embargo, el art. 3 del mismo Decreto Supremo no establece cuál es el alcance de dicha cobertura de inamovilidad como producto de la pandemia COVID-19, y hace una remisión al art. 309 de la CPE, refiriéndose que la cobertura alcanza a aquellos funcionarios que se encuentren en dependencia de empresas u otras entidades económicas de propiedad estatal, que tengan la administración de los recursos naturales, no siendo el caso del Ministerio de Justicia, el cual no se constituye en una organización económica, no genera recursos a partir de una rentabilidad o a través de la transformación de bienes, ni presta servicios que generen esa remuneración; e) El art. 5 del DS 4325 determinó el procedimiento para la reincorporación, estableciendo en su primer inciso la solicitud escrita a la entidad pública empleadora, y en el segundo, al no tener una respuesta efectiva por ésta, el recurso de impugnación en la vía administrativa, y en el presente caso la parte impetrante indicó que en reiteradas notas a partir del 15 de junio del año 2020, habría presentado una última nota de 9 de septiembre del mismo año, en las cuales no se encuentra el planteamiento de un recurso de impugnación, el cual habilitaría en algún caso extraordinario, algún recurso jerárquico, no habiéndose agotado la vía administrativa; y, f) El abogado del peticionante de tutela señaló que no se le pagó el sueldo, sin embargo, el 10 de noviembre del indicado año, el solicitante de tutela se apersonó a oficinas del Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional y firmó una planilla de entrega de boletas de pagos correspondientes al mes de junio del mencionado año, asimismo, se tiene la impresión SIGMA adjuntada al informe de acción de amparo constitucional, que es una papeleta de pago donde establece el pago por diez días, en un monto líquido pagable con los descuentos de ley, haciendo la suma de Bs3 781,00 (tres mil setecientos ochenta y un bolivianos).-
Ante la pregunta efectuada por la Presidenta de la Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, sobre si existe alguna norma interna o decreto que regule las designaciones y remociones, la parte demandada refirió que se tiene el DS 29894 de 7 de febrero de 2009 y el Manual de Puestos y Procedimientos y un Manual de Organización y Funciones que establecen los perfiles mínimos que deben cumplir cada uno de los puestos, pero no existe un procedimiento en particular, simplemente es atribución del Ministro, salvo delegación expresa.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, mediante Resolución 015/2022 de 05 de febrero, cursante de fs. 191 a 199 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: 1) El acto vulneratorio constituye un memorando de desvinculación laboral; 2) El accionante señaló que este despido intempestivo afectó su dignidad, porque no le dieron las razones, pese a que desempeñó su trabajo conforme a lo encomendado y observó que la “ley no hace diferencia de funcionarios de primera y de segunda” (sic); existen empleados o trabajadores que se encuentran bajo la Ley General del Trabajo, y conforme al Estatuto del Funcionario Público, hay una diferencia de los tipos de funcionarios públicos en el art. 5 que se refiere a funcionarios electos, designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos, con ello la ley reconoce diferencias entre funcionarios y ello no implica que se trate de funcionarios de primera o segunda como refirió la parte impetrante; 3) El peticionante de tutela reconoció que ingresó a trabajar a través de una invitación directa, no por concurso de méritos, sino como un funcionario provisorio; 4) Los funcionarios provisorios no cuentan con los mismos derechos que un funcionario de carrera como ser la inamovilidad funcionaria, estabilidad laboral y la destitución previo proceso interno, por ello la autoridad administrativa no se encuentra en la obligación de dar una explicación de las causales de desvinculación, porque en razonamiento contrario si la autoridad da una explicación o una motivación, ésta debe emerger de un proceso administrativo interno donde la Autoridad Administrativa deberá demostrar la causal de desvinculación, a efecto que el trabajador desvinculado pueda asumir defensa en un debido proceso, lo cual hace que el acto de desvinculación como es el memorando MJTI-DGAA-URH-AS-AC 050/2020, no sea un acto vulnerador de derechos ni podría acusarse como un acto discrecional y arbitrario porque surge a partir de las potestades que tiene la autoridad administrativa, como señaló el DS 28699, el cual le da la facultad de designar y remover personal; y, 5) Establecida la situación de funcionario provisorio del solicitante de tutela, éste mediante dos notas, pidió el restablecimiento de sus derechos en base a la Ley 1309 y el DS 4325, refiriendo que no podía haber sido despedido en cuarentena, siendo la respuesta negativa por parte de la autoridad demandada, al respecto, dicho Decreto Supremo estableció que no se aplica a los servidores públicos de libre nombramiento, por lo que, el accionante como funcionario provisorio, no se encuentra dentro del alcance de la referida Ley, por lo que, no corresponde determinar ninguna vulneración de derecho en este caso.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Por decreto constitucional de 17 de mayo de 2022, cursante a fs. 216, se solicitó la documentación complementaria, en cuyo mérito se dispuso la suspensión del cómputo del plazo para la emisión de la presente Sentencia, habiéndose reanudado dicho plazo, de acuerdo a decreto de 28 de marzo de 2023 a fs. 229.
- Encabezado
- I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
- II. CONCLUSIONES
- “Mediante el presente, se le agradece por los servicios prestados al Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, en el puesto Profesional IV, cargo Profesional Abogado en Materia Penal dependiente de la Unidad de Procesamiento Penal del Vic