SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0442/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

Los accionantes por memorial presentado el 10 de junio de 2021, cursante de fs. 204 a 228, manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Declarada la emergencia sanitaria, dos semanas después del 10 de marzo de 2020 se reportaron los dos primeros casos, la pandemia impactó de modo diferenciado a hombres y mujeres, quienes se vieron afectadas por el incremento de violencia en todas sus formas; puesto que, desde el inició de la cuarentena total, entre el 22 de marzo y 3 de mayo de 2020, de acuerdo con la información de la Fiscalía General del Estado se registraron mil setecientos cuarenta y tres denuncias y reportaron once muertes, constituyendo uno de los sectores más golpeados y afectados por la imposibilidad de generar recursos económicos, situación similar con el personal femenino en el sector salud que asciende a un 70%, siendo necesario contar con información fiable y actualizada para desarrollar un plan de contingencia ante los más de sesenta y seis mil casos positivos durante la tercera ola del Coronavirus (COVID-19), cuyo epicentro es el departamento de Cochabamba, donde fallecieron cincuenta personas por día y con más de veinte pacientes que esperaban una de las cuatrocientas camas de las Unidades de Terapia Intensiva, con un total de quince mil ciudadanos fallecidos, el 60% durante los cinco primeros meses, en el rango de treinta y cuarenta y cinco años de edad al haberse iniciado la vacunación con los adultos mayores, existiendo una escases de oxígeno que debió ser provisto a diario por los familiares que realizaban largas filas en las Plantas al no haber tramitado oportunamente el Gobierno Central los permisos de importación, alcanzando el 27 de enero de 2021 el índice más alto de contagios por día, dos mil ochocientos ochenta y seis y el 26 de mayo de ese año, tener la cifra de mayor letalidad, ciento dos decesos.

A cien días de la vacunación, de casi once millones de habitantes menos del 10% fue vacunado, llegando a “1,5 millones” las dosis de la vacuna china Sinopharm, existiendo al menos doscientos cincuenta mil vacunados con la AstraZeneca que desconocen cuándo recibirán la segunda dosis; ante este hecho los Gobiernos Autónomos Municipales de Cochabamba y Santa Cruz restringieron con toques de queda, cierres de tráfico y la no transitabilidad de ciudadanos; empero, sin respaldo del Gobierno Central ni de la Policía Boliviana resultando difícil que los ciudadanos acaten las normas, aspecto al que se suma la falta de medicamentos generada por la especulación e incremento descontrolado de precios hasta el doble, habiendo elevado los centros médicos públicos sus cobros sin que el Seguro Universal de Salud (SUS) tenga la posibilidad de cubrirlos ante la negativa del Gobierno Central de aplicar mayores medidas en su afán de posibilitar la reactivación económica; existiendo desinterés de la población de sesenta y cincuenta años de edad, para recibir la vacuna por temas políticos, religiosos, fanatismo y otros, lo que permitió bajar la inoculación a cincuenta y cuarenta años de edad en las vacunas Sputnik V, AstraZeneca Sinopharm y Ptizer, logrando colocar la primera dosis a “1,2 millones” de habitantes y la segunda a trescientos cuarenta mil, reportándose hasta la fecha catorce mil trescientos doce muertes y trescientos sesenta y un mil quinientos ochenta contagios, proyectándose el pico más alto en las dos primeras semanas de septiembre, con más de ciento treinta mil casos, producto de las movilizaciones del 28 de julio y 15 de agosto de 2021, encontrándose Bolivia de acuerdo con estándares de la Organización Mundial de la Salud (OMS) con un déficit de camas en los hospitales y médicos especialistas, insuficientes respiradores y equipos de bioseguridad incrementándose de setenta y tres a cuatrocientas camas, de tres a treinta y uno laboratorios para diagnosticar; encontrándose el país de acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en riesgo de desempleo del 70% en el comercio, servicios, manufactura, construcción y restaurants, siendo necesario para permitir a las entidades territoriales autónomas comprar la mayor cantidad de vacunas del exterior; por lo que, piden modificar los Decretos Supremos (DDSS) 4432 de 29 de diciembre de 2020 y 4438 de igual mes y año, al impedir ambas normas a las Entidades Territoriales Autónomas comprar dosis en el exterior y solo permitir adquirirlas mediante proveedores en el mercado interno, a pesar que el Ministerio de Salud y Deportes resolvió coadyuvar con los trámites para que alcaldes y gobernadores las adquieran sin aclarar si existen o no facilidades, instalándose una mesa de dialogo el 10 de febrero de 2021, a requerimiento del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, al que se sumaron los Gobiernos Autónomos Departamentales de Santa Cruz, Tarija y el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto.

Refirieron que el art. 3 de la Ley de Emergencia Sanitaria -Ley 1359 de 17 de febrero de 2021- aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, con el desacuerdo de los profesionales de salud, invade las competencias de las autonomías departamentales, municipales y comunidades indígena originario campesinas, a pesar que estas últimas aplican la medicina tradicional, que contraviene los arts. 289 y, 290.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE) y la gestión de salud que corresponde a los Gobiernos Autónomos previsto por el art. 299.II.2 de la Ley Fundamental; agregan que el art. 4 inc. b).1 y 2 de la indicada Ley, referido al suministro centralizado por parte de la administración pública de medicamentos afectados con dificultades de abastecimiento, sustrayendo del concurso recurrente que debe existir entre el nivel central, departamental y municipal en procesos de adquisición y suministro de insumos sanitarios, condicionando su prescripción a grupos de riesgo, realización de pruebas analíticas y diagnósticas, complementación de protocolos que limitan su autonomía, sin considerar que la obtención de medicamentos por autoridades descentralizadas tendrían un resultado más operativo y eficaz en atención a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" -Ley 031 de 19 de julio de 2010- ante las ofertas en páginas digitales de empresas farmacéuticas proveedoras contra lo dispuesto por los arts. 232 de la CPE y la Ley del Ejercicio Profesional Médico -Ley 3131 de 8 de agosto de 2005-; por su parte el art. 6 segundo acápite de la indicada Ley de Emergencia Sanitaria, al conferir solo al Ministerio de Salud y Deportes la declaratoria de evaluación y gestión de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional a través de una Resolución Ministerial le asignó un “superpoder” con la consiguiente pérdida de jerarquía en la toma de decisiones políticas y gestión pública, incongruencia que genera contravención con el art. 175.I.1, 2 y 3 de la CPE; puesto que, al ser calificada como una pandemia de diseminación mundial por la OMS con más de “2,7 millones” de fallecidos y “127,6 millones” de infectados, no se puede rehuir de las decisiones colectivas que por responsabilidad pública debían incluir al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia con la finalidad de lograr resultados tal cual establecen la Constitución Política del Estado, leyes y Políticas Públicas en situación de urgencia y gravedad, pudiendo declararse su inconstitucionalidad al vulnerar la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y la Ley de Gestión de Riesgos -Ley 602 de 14 de noviembre de 2014-.

Agregaron que era inverosímil que competencias orgánicas en materia social, como la salud pública sean sustraídas, suspendidas y mutadas por un criterio y una ley de excepcionalidad sin declarar al país un estado previo de excepción, contrariando los arts. 137 y 138 de la CPE, debiendo garantizarse los principios de objetividad, transparencia y publicidad en los actos de contratación pública conforme el art. 232 de la Norma Suprema y la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, evidenciando dicha norma la intencionalidad de anular el sistema de salud privado y una desmedida subida de los medicamentos, vacunas y su distribución de manera que solo el Gobierno Central tenga monopolio del sistema de salud, distribución de medicamentos y vacunas; por otra parte, respecto de la evaluación previa a la contratación de profesionales médicos, se interpreta que la norma pretende sustituir o despedir a los médicos de sus fuentes de trabajo sin considerar que estuvieron a la vanguardia de la pandemia del COVID-19 y que más de un centenar del personal de salud falleció, aspecto que vulnera su derecho al trabajo reconocido por el art. 46.I.2 de la CPE; de igual manera la cláusula de confidencialidad en materia de contratación de equipos e insumos médicos, prescinde del control fiscal y compromete recursos económicos del Estado, ante la inobservancia de los principios de transparencia y publicidad vulnerando los arts. 26.II.5, 232 y 320 de la Norma Suprema concordantes con la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- y el DS 0181 de 28 de junio de 2009, creando un ámbito de excepcionalidad y reserva en favor de contratos controlados por el Estado alejados de las normas constitucionales.

Del contenido de la Ley de Emergencia Sanitaria -Ley 1359 de 17 de febrero de 2021- se advierte que cumpliría en el fondo con algunas características de una ley declaratoria de estado de excepción, más cuando en su art. 6 reconoce una situación de excepcionalidad nacional debido a una emergencia sanitaria, surgiendo una figura ambigua alejada de disposiciones legales y de la propia Constitución Política del Estado y los Tratados Internacionales y asignar los arts. 6, 13, 22 y 34 facultades casi ilimitadas al Ministerio de Salud y Deportes para administrar, evaluar y gestionar la emergencia sanitaria, aunque en la forma no cumple las exigencias constitucionales ni estándares internacionales; de igual manera los arts. 19, 21, 26, 30 y 31 de la referida Ley, establecen suspensiones a las obligaciones estatales de garantizar el derecho a la protesta pública, libertad de expresión, libertad personal, reunión y acceso a la información ingresando en una contradicción con los arts. 137 y 138 de la CPE; el único respaldo a la figura de emergencia sanitaria se encuentra en el art. 75 del Código de Salud y en la Ley de Gestión de Riesgos -Ley 602 de 14 de noviembre de 2014- que incorporan disposiciones ambiguas sobre el término de medidas extraordinarias y no establecen límites a la actuación del Órgano Ejecutivo durante el período de emergencia; por lo que, si la normativa no cumple con los requisitos básicos de una ley de suspensión de derechos, puede suponerse que la Asamblea Legislativa pretende establecer a través de una ley restricciones a los Derechos Humanos (DDHH), las que serán consideradas legítimas siguiendo los estándares normativos del Sistema Interamericano y Sistema Universal debiendo analizarse los siguientes aspectos: a) Que sean establecidas por una ley emanada por el Congreso Nacional; b) La medida limitativa debe ser necesaria y concordante con la finalidad perseguida; y, c) Las limitaciones deben ser proporciones frente a los beneficios y ventajas que se pretenden alcanzar. Conforme la Convención Americana sobre Derechos Humanos no pueden existir mayores limitaciones que las contenidas expresamente en un instrumento internacional, cumpliéndose en el caso con el primer requisito, siendo necesario analizar los demás para saber si son o no legítimas y si se encuentran o no en riesgo; de igual manera al reconocer la prohibición explicita al libre ejercicio del derecho a la protesta pacífica prevista por el art. 19, la cual fue modificada refiriendo la imposibilidad de interrumpir los “…servicios del sistema Nacional de Salud…”, redacción vaga y ambigua al mencionar de forma general una prohibición, que tomando en cuenta que podría ser utilizado para restringir el derecho a la protesta pacífica, lo que implica una grave vulneración a los estándares internacionales en materia de DDHH si se considera que la huelga o protesta puede originarse ante la falta de atención, equipamiento y condiciones mínimas de trabajo para los profesionales en salud.

Transcribiendo las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0240/2015-S1 de 26 de febrero, referida a la necesidad de acreditación de una amenaza grave de violación de derechos e intereses colectivos para la procedencia de una acción popular; 0687/2000-R de 14 de julio, 1294/2004-R de 12 de agosto, 1112/2012 de 6 de septiembre y 1154/2012 de 6 de septiembre, sobre el derecho a la vida; 1580/2011-R de 11 de octubre, 1825/2011-R de 7 de noviembre, 1248/2012 de 17 de septiembre, 1134/2012 de 6 de septiembre; y, en lo relativo a la obligación estatal de proteger el derecho a la vida y crear condiciones indispensables; 0699/2012 de 13 de agosto y 1134/2012 de 6 de septiembre, que amplía la noción del derecho a la vida, el vivir bien; Sentencias del Tribunal Constitucional Español y Colombiano; además, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; SCP 1061/2017-S3 de 18 de octubre, sobre el ámbito de protección de la acción popular, integración del art. 135 de la CPE con derechos de similar naturaleza o vinculados a los consignados en dicho precepto constitucional; SCP 1560/2014 de 1 de agosto, respecto del derecho a la salubridad pública y sobre los derechos de los usuarios y consumidores y su protección vía acción popular; concluye indicando que el Gobierno Central aplicó una fallida estrategia de lucha contra el COVID-19 con tres pilares siendo estos: 1) Vacunación masiva; 2) La Inmunización a partir de la población de acuerdo al riesgo; y, 3) Coordinación con los distintos niveles de estado con participación de la sociedad a través de sus organizaciones, al haber resultado ineficiente la adquisición de vacunas, pruebas diagnósticas, medicamentos, dispositivos médicos, insumos, reactivos, equipamiento médico, otros bienes, obras y servicios para la contención, diagnóstico y atención de esta enfermedad, resultando inevitable no asumir acciones frente a un deficitario sistema sanitario que requiere hospitales de primer nivel como las postas médicas con la función de prevención, promoción, diagnóstico y tratamiento de etapas iniciales de la enfermedad; hospitales de segundo nivel, para patologías con mayor complejidad y de tercer nivel para enfermedades que deben ser tratadas con médicos de especialidad; por lo que, la construcción de hospitales es un aspecto que requiere de extensa planificación, en el que se considere el lugar de la construcción, la población existente, equipos y cantidad de médicos especialistas, evidenciándose en la pandemia la falta de los mismos, de programas de especialización del personal médico y dotación de equipos a hospitales ya existentes.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Los accionantes denuncian la vulneración del derecho colectivo a la salubridad pública citando al efecto los arts. 15.I y III, 16.I, 18.I, 19.I, 21.2 de la CPE; 3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); 6.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, 4.1 Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela; y en consecuencia: i) Se disponga liberar la adquisición y dotación de las vacunas para permitir que los Gobiernos Autónomos Departamentales, Municipales e inclusive la sociedad civil organizada coadyuven en esa labor de forma directa y eficaz, protegiendo el derecho a la salubridad pública y sobretodo la vida de los bolivianos en riesgo; ii) Se adopten medidas para garantizar la provisión segura, permanente e ininterrumpida de oxígeno en todos los hospitales y centros de salud a nivel nacional, priorizando aquellos en los que la demanda sea mayor en función al número de contagiados; iii) Se ordene con carácter obligatorio y de forma inmediata que el Ministerio de Salud y Deportes a través del SUS dote a todos los entes administradores de salud pública y seguridad social, medicamentos esenciales de primera necesidad para pacientes con COVID-19 en estado crítico en las Unidades de Terapia Intermedia e Intensiva; iv) Se ordene a la Policía Boliviana, inclusive a las Fuerzas Armadas (FF.AA.) de ser necesario, coadyuvar a los Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales en el cumplimiento de las determinaciones y medidas a asumir para evitar el contagio masivo del virus; v) Se ordene de manera obligatoria a los Ministerios de Salud y Deportes, Justicia, Gobierno, Viceministerio de Defensa del Consumidor, Policía Boliviana y Ministerio Público realizar labores de investigación, procesamiento, fiscalización y supervisión constante y eficaz para evitar la especulación en el precio de medicamentos; se ordene a la Aduana Nacional asumir acciones para evitar el contrabando de medicamentos, insumos médicos y cualquier otro tipo de mercadería que busque el enriquecimiento a costa de la salud; vi) Se orden el pago de sueldos adeudados al personal de salud que prestó sus servicios, durante la pandemia en el plazo de setenta y dos horas; vii) Se deje en suspenso la Ley de Emergencia Sanitaria y cualquier proyecto de ley o norma que sea atentatoria a los DDHH y/o que no se consensuó con la ciudadanía, así como los DDSS 4432 y 4438 que atentan contra la vida de la población; y, viii) Se prohíba actos de concusión, exacción o cobro ilegal para obtener certificados de defunción, retirar cadáveres de la morgue, acceder a la atención médica gratuita, caso contrario, se ordene el procesamiento inmediato de los funcionarios que se estarían beneficiando con la salud del pueblo.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de Garantías

Celebrada la audiencia virtual el 13 de julio de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 1830 a 1856 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado en audiencia, ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción popular y ampliándolo, manifestaron que los puntos que el Gobierno Central debe trabajar con responsabilidad como respuesta frente a la pandemia son: a) Que las entidades llamadas por ley brinden una información actualizada, oportuna, veraz y fidedigna de los alcances y contingencias de la pandemia para no tomar decisiones equivocadas o no reconocer la verdadera magnitud de la problemática en la compra de medicamentos, vacunas y cierre o limitación de determinadas actividades; b) Incrementar el porcentaje de población efectivamente vacunada con una primera dosis y que no hubiese alcanzado una segunda, situación que genera que la inmunización no llegue a ser altamente eficaz, encontrándose el Estado Boliviano con uno de los índices más bajo producto de las trabas, obstrucciones y burocracia que atentan contra la salubridad pública ante las prohibiciones a las Gobernaciones, Municipios y entes privados; c) Falta de control en la venta y comercialización de medicamentos, situación que generó agio y especulación, al ingresar medicamentos sin contar con el control aduanero ni autorización que garantice su eficacia y legalidad en su obtención, evitando que su precio se conviertan en inalcanzable; d) La Ley de Emergencia Sanitaria y los DDSS 4432 y 4438 interpretados de forma incorrecta o limitativa generan obstáculos en la adquisición de vacunas, dotación igualitaria y equitativa de insumos sanitarios o productos médicos para que cada región departamental autónoma asuma con responsabilidad la entrega o suministro de esos productos; e) Falta de pago de sueldos adeudados hasta de 6 meses al Personal de Salud, para cubrir sus necesidades y la dotación de insumos básicos para enfrentar la situación de riesgo permanente con riesgo de perder su vida durante su ejercicio; f) Las determinaciones asumidas a nivel central por los Ministerios de Gobierno de la Presidencia, Justicia y Transparencia Institucional avaladas por el Ministerio de Salud y Deportes para que entes destinados a brindar seguridad interna como la Policía Boliviana no participen en acciones de control de las medidas que asume cada uno de los Gobiernos Autónomos Municipales y Departamentales dejan desprotegido al colectivo humano, al no existir una entidad que se encargue de hacer cumplir las decisiones asumidas en cada región; g) Los Ministerios de Gobierno y Defensa, así como la Aduana Nacional y el Gobierno Central no adoptaron medidas efectivas contra el contrabando de medicamentos e insumos médicos que están ingresando al país sin control de vigencia y calidad para su venta en el mercado negro y por redes sociales; h) Se debe permitir que los Gobiernos Autónomos Municipales y Departamentales, y entes privados coadyuven con la adquisición directa de las vacunas al haber demostrado que el proceso de vacunación está ingresando a un estado de lentitud y falta de efectividad; i) Deben asumirse acciones respecto de la provisión ininterrumpida de oxígeno, no solo en capitales de departamento del eje central sino en regiones, municipios y departamentos, debiendo suministrarse de manera oportuna en aquellos lugares donde el número de contagios sea mayor; y, j) La falta de colaboración y coordinación del Gobierno Central con los Gobiernos Autónomos Departamentales, Municipales y entes privados representa alta complejidad de la restructuración del sistema sanitario que no cuenta con instalaciones, recursos e insumos necesarios para afrontar el siguiente pico elevado de la pandemia.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes; Alejandra Lucía Hidalgo Ugarte, Viceministra de Seguros de Salud y Gestión del Sistema Único de Salud; María Renee Castro Cusicanqui, Viceministra de Promoción, Vigilancia Epidemiológica y Medicina Tradicional; Álvaro Terrazas Peláez, Viceministro de Gestión del Sistema Sanitario, mediante sus abogados apoderados Rocío Reina Guachalla Ortíz y Yamil Pericón Vidovic, conforme el Testimonio de Poder 674/2021 de 9 de julio (fs. 306 a 309), por informe presentado el 13 de julio de 2021, cursante de fs. 1376 a 1412 vta. y reiterado en audiencia manifestaron lo siguiente: 1) Esta acción tutelar tiene carácter político, al haber expresado el Ministro de Salud y Deportes del entonces gobierno de facto que se encontraba preparado para atender la pandemia y que se contaba con condiciones para detectar y tratar los casos; lo que no ocurrió, al limitarse a encerrarnos en una cuarentena sin considerar que la misma afectaba a sectores vulnerables como las mujeres, en su mayoría se dedicaban al comercio informal con la consiguiente represión y vulneración de sus derechos; 2) Otro aspecto que evidencia el carácter político de esta acción tutelar es que está dirigida únicamente contra el nivel central del Estado y no a los Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales en atención a que el tema de salud es concurrente y que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización estableció que es una labor de responsabilidad de los Gobiernos Autónomos Municipales, razón por la que enarbolando las banderas de la autonomía se creó el “SINSA” para fiscalizar todo el sistema de salud, cuando dicha labor corresponde a las Gobernaciones y Municipios, pretendiendo ahora que sea el nivel central quien asuma esa responsabilidad ante el cobro exorbitante de las clínicas privadas; 3) No correspondía presentar una acción popular; puesto que, los argumentos expuestos refieren vulneración a derechos individuales y no colectivos o difusos de los médicos porque no se les dotó de insumos, ni se les canceló los sueldos y atentó contra su derecho a la huelga, aspectos que debieron ser reclamados vía acción de amparo constitucional; por otra parte, también expresaron argumentos que hacen a una acción de inconstitucionalidad al cuestionar la Ley de Emergencia Sanitaria y los DDSS 4432 y 4438 sin ser evidente que contengan artículos que vulneren derechos; y, 4) El DS 4521 de 16 de junio de 2021, permite a los Gobiernos Autónomos Departamentales acceder a compras directas en el exterior bajo condiciones establecidas por el Gobierno Central siendo destinado a la Gobernación de Santa Cruz con esa finalidad, un monto de dinero considerable para llevar adelante esa adquisición.

Con el uso de la palabra el abogado codefensor refirió que: i) No se mencionó ni demostró el acto u omisión vulnerador de intereses o derechos colectivos en el que hubieren incurrido cada una de las autoridades ahora accionadas, mencionándose a sus mandantes en la segunda página de un memorial de más de 40 hojas; ii) Si bien se mencionó a los Gobiernos Autónomos Departamentales de Santa Cruz y Cochabamba; empero, dichas autoridades no fueron accionadas y más aún cuando el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz procedió a la entrega de pruebas COVID-19 vencidas, ya que, ni el Comité Cívico menos los Asambleístas accionantes presentaron denuncias o acciones de amparo constitucional, resultando contradictorio que para pedir información tengan que presentar una acción popular contra once autoridades, cuando bastaba una solicitud; iii) La Dirección General de Gestión Nacional del Sistema Único de Salud requirió un presupuesto al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para financiar productos para los establecimientos de tercer nivel de los Gobiernos Autónomos Departamentales; iv) Sobre la falta de tramitación oportuna de permisos para importar oxígeno, aclaró que los accionantes modificaron las noticias a su conveniencia, constituyendo el 80% de su memorial una copia de artículos de prensa, careciendo sus afirmaciones de veracidad al encontrarse en ejecución las medidas asumidas de forma inmediata ante la comunicación de restricciones en su importación, a pesar que su aprovisionamiento es de responsabilidad de las Entidades Territoriales Autónomas conforme determina la Ley Marco de Autonomías y Descentralización siendo su responsabilidad proveer este medicamento esencial que se encuentra en la lista de “DINAMEC”, plan que el Ministerio de Salud y Deportes está desarrollando para coadyuvar en su mejoramiento y disponibilidad; v) La tasa de letalidad de la segunda y tercera ola establecidas en 2.6% y 2.7% no alcanzó al porcentaje de la primera producida en el gobierno de facto y que llegó al 6.2%, aspecto que demuestra que se están llevando adelante acciones efectivas para garantizar la salud de la población; vi) Hasta el 2 de junio de 2021, se contaba con más de trescientas treinta mil personas de cincuenta a cincuenta y nueve años de edad y más de un millón de adultos mayores de sesenta años vacunados con la primera dosis, habiéndose superado la cantidad de setenta mil dosis aplicadas por día y alcanzado un 31% de población que ya la recibió, lo que determinó reducir el rango de administración hasta los dieciocho años como edad mínima, significando que en el país ya se aplicaron más de tres millones de dosis, lo que hace un 74%; vii) Solicitan se deje sin efecto la Ley de Emergencia Sanitaria y los DDSS 4432 y 4438 promulgados para garantizar el acceso de la población a los medicamentos y vacunas, pretendiendo arrogarse la representación del pueblo boliviano con la intención de resguardar los intereses privados, sin considerar que dichas normas gozan de presunción de constitucionalidad y que la acción popular no es la vía idónea para dejarlas sin efecto, pues de manera contraria a lo expresado se promulgó el DS 4521 de 16 de junio de 2021, que prevé las condiciones para la contratación directa de vacunas contra el COVID-19, afirmaciones desmentidas por el Gobernador de Santa Cruz al promulgar una ley departamental para su adquisición adecuándose al plan de vacunación nacional, sin que sea cierta la existencia de prohibición que alegan; viii) El Gobierno realizó los esfuerzos necesarios para traer toneladas de medicamentos para la atención de la pandemia, debiendo ordenar el Ministerio de Salud y Deportes u otros Ministerios e instituciones que no fueron accionados labores de investigación, procesamiento y fiscalización para evitar una especulación de precios que será posible en atención a la Ley de Emergencia Sanitaria; ix) La pretensión de pago de sueldos adeudados al personal de salud no puede ser atendida vía acción popular, careciendo el cobro de sueldos de relación de causalidad al ser un derecho individual y no colectivo, que debe ser reclamado por los titulares del mismo; sin embargo, se realizaron los esfuerzos necesarios para garantizar el mismo; y, x) El pedido de prohibición de todo acto de concusión, exacción o cobro ilegal para obtener un certificado de defunción o espacio en el cementerio, aspecto que carece de nexo de causalidad, debió ser dirigido contra los Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales de acuerdo con la Ley Marco de Autonomías y Descentralización; finalizó reiterando que el memorial de demanda es una copia de columnas de opinión y otros documentos al encontrarse descontextualizada y modificada a conveniencia, careciendo de prueba idónea, de nexo de causalidad entre lo fundamentado y lo pedido, no demostrar la acción u omisión que viole o amenace violar derechos o intereses colectivos; por lo que pide se deniegue la tutela pretendida.

Luis Alberto Arce Catacora, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, por intermedio de su apoderada Mary Sonia Wilkinson Ortíz, conforme con el Testimonio de Poder 1770/2020 de 27 de noviembre, cursante de fs. 1323 a 1325, en audiencia expresó: a) Existe dificultad para comprender la solicitud que se efectúa a través de la presente acción tutelar debido a la incongruencia entre los antecedentes, fundamentación y petitum, y la contradicción al pedir la abrogación de los DDSS 4432 y 4438, y en el punto 7 del petitorio, que se deje en suspenso la Ley de Emergencia Sanitaria o cualquier proyecto de ley o norma atentatoria a los derechos humanos, resultando preocupante que los accionantes sean Senadores y Diputados en su segunda legislatura, primero, porque una ley no puede quedar en suspenso, debiendo ser modificada, abrogada o derogada por el Tribunal Constitucional Plurinacional formulando una acción de inconstitucionalidad abstracta, o en su caso, observar el art. 6.4 del Reglamento de la Cámara de Senadores y Diputados que los faculta a modificar la normativa observada; b) Resultan inexplicables las razones por las que consideran que los DDSS 4432 y 4438 constituyen un impedimento u obstáculo para que las Entidades Territoriales Autónomas realicen las compras directas de vacunas, pruebas diagnósticas, medicamentos, dispositivos médicos, cuando el DS 4432 establece el marco normativo para hacer procedente las mismas y el segundo -DS 4438-, establece los requisitos que se requieren, situación a la que se suma el DS 4521 que tiene como objeto facilitar las condiciones de contratación directa de vacunas en el extranjero; y, c) Si bien es deber del Estado garantizar la salud de los estantes y habitantes del país, esta obligación debe ser ejercida en sus tres niveles, a ese efecto el Gobierno Central promulgó el DS 4467 de 24 de febrero de 2021, cuyo objetivo es diferir el gravamen arancelario 0% para la importación de oxígeno líquido medicinal, cilindros, generadores y contenedores para su transporte; declarando por su parte el DS 4487 de 14 de abril de 2021, de interés y prioridad nacional el diseño y ejecución de equipamiento y puesta en marcha de las plantas generadoras de oxígeno en el subsector público y de seguridad social de corto plazo del Sistema Nacional de Salud para el suministro continuo de oxígeno, disposiciones que están garantizando la importación de oxigeno medicinal con arancel cero para que los gobiernos departamentales que importen y provean a los hospitales de primer nivel; además, de la puesta en marcha de la Planta de karachipampa con una capacidad de aprovisionamiento de 2 toneladas de oxígeno. Piden se deniegue la tutela, al ser la presente acción popular incongruente, oscura e imprecisa respecto de los derechos colectivos que se pretenden proteger.

Yuri Werner Quisbert Aruquia, Director General Ejecutivo de la AGEMED, representado legalmente por Benjamín Danilo Herrera Solíz tal cual se advierte del Testimonio de Poder 679/2021 de 12 de julio, cursante de fs. 334 a 338, en audiencia observando que los accionantes no identificaron el nombre de la institución que representa su mandante, expresó que: 1) Mientras el Tribunal Constitucional Plurinacional no declare la inconstitucionalidad de la Ley de Emergencia Sanitaria y los DDSS 4432 y 4438 tienen validez, habiendo equivocado los accionantes la acción para cuestionar este aspecto; 2) El DS 4521 ya autorizó la liberación en la adquisición y dotación de vacunas para permitir que los Gobiernos Autónomos y la sociedad civil organizada los adquiera directamente, habiendo manifestado el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de la Paz que no lo haría al estar asumiendo dicha labor el Gobierno Central; y, 3) La AGEMED en un trabajo conjunto con el Ministerio Público y la Fuerza Especial de Lucha Contra el Crimen realizó intervenciones en los nueve departamentos, habiendo emitido veintinueve circulares para todas las farmacias y empresas importadoras de medicamentos solicitando la lista actualizada de precios, los que han sido regulados, instruyéndose a las empresas a reportar cada lunes los saldos disponibles para conocimiento de la población afectada que requiere los medicamentos como el remdesivir y el oxígeno medicinal, consignando un precio tope de venta; se puso en funcionamiento la planta de karachipampa y otorgó licencias de funcionamiento a las Universidades Técnica de Oruro y San Andrés ya que la demanda es mayor que la producción, información que está disponible en la página web.

Javier Christian Fulguera Condori, Director General Ejecutivo de la AISEM, representado legalmente por Patricia Virginia Soto Vargas conforme el Testimonio de Poder 677/2021 de 9 de julio, cursante de fs. 932 a 935, en audiencia refirió que: i) En observancia del DS 4432 se suscribió un convenio interinstitucional con el Ministerio de Salud y Deportes para permitir la contratación de personal de salud para la realización de tareas de contención, siendo obligación de la AISEM efectuar los procesos de contratación en el marco de dicho Convenio, supervisando el cumplimiento de los servicios prestados y reportarlos a dicho Ministerio; no obstante, pese haberse entregado a nivel nacional las actas correspondientes a las órdenes de servicio del personal contratado para que sean llenadas por Recursos Humanos (RR.HH.), de los diferentes centros hospitalarios, desplegar personal para su llenado, controlar plazos de inicio del servicio y delegar oficialmente la supervisión al Jefe del Servicio o Encargado de RR.HH., los Gobiernos Autónomos Departamentales entre ellas Santa Cruz, no suscribieron los convenios Intergubernativos y en el caso de otras se advirtió que las órdenes de servicio contienen errores en los datos personales y un cambio en el lugar de prestación de esa labor; y, ii) El cambio de perfiles en los Servicios Departamentales de Salud en coordinación con los Directores de los Hospitales, no atribuible a AISEM, fue un factor que dificultó el pago; por lo que, se brindó ayuda personalizada en el llenado, corrección y subsanación de errores para su viabilización, habiéndose hecho cargo de la logística para permitir la atención a los pacientes, estando a la espera de los informes los Jefes de Servicio que evidencian el trabajo para cancelar la obligación asumida.

Juan Nacer Villagómez Ledezma, actual Director General Ejecutivo de la Central de Abastecimiento y Suministro de Salud (CEASS), a través de su abogado apoderado Jorge Ríos León conforme el Testimonio de Poder 336/2021 de 9 de julio, cursante de fs. 337 a 338, en audiencia, señaló que: a) En el marco establecido por el art. 79 del DS 25235 de 30 de noviembre de 1998, la institución viene adquiriendo medicamentos e insumos médicos destinados a su distribución gratuita en el Sistema Público de Salud conforme requerimiento nacional y cronograma emitido por el Ministerio de Salud y Deportes, tal cual se advierte de las actas de entrega de medicamentos a hospitales de primer y segundo nivel en los nueve departamentos del país; de igual forma se viene encargando de la adquisición de vacunas en coordinación con dicho Ministerio; b) De acuerdo con el DS 4438, también se encarga de comercializar pruebas diagnósticas, medicamentos, dispositivos médicos, insumos, reactivos y equipamiento médico a los subsectores públicos de la seguridad social a corto plazo y privado del Sistema Nacional de Salud, recibiendo solicitudes para su adquisición; y, c) El procedimiento para la contratación directa previsto en el DS 4521 debe ser reglamentado por cada entidad contratante mediante una normativa específica a elaborarse en el Ministerio de Salud y Deportes, entidades territoriales autónomas, entidades de la seguridad social de corto plazo, CEASS y AISEM bajo los principios de trasparencia y legalidad, resultando una falacia pretender abrogar disposiciones que ayudan a servir al pueblo, habiendo gestionado en coordinación con los Ministerios de Relaciones Exteriores, y de Salud y Deportes hasta esa fecha “2.400.000” dosis de Sinopharm y quinientos sesenta y tres mil dosis de Sputnik V, sin contar la última adquisición realizada por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, prueba de ello es la Ley Departamental promulgada por el Gobernador de Santa Cruz que destinó Bs54 000 000.- (cincuenta y cuatro millones de bolivianos) en la compra de vacunas, situación que demuestra la configuración política de esta acción tutelar. Solicita se deniegue la acción popular al ser interpuesta sin prueba.

Carlos Eduardo del Castillo del Carpio, Ministro de Gobierno a través de su abogada apoderada Daniela Zabala Álvarez de acuerdo con el Testimonio de Poder 239/2021 de 12 de julio, cursante de fs. 1326 a 1330, en audiencia manifestó que: 1) El art. 81.1 inc. o) y 2 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización otorga competencia a los Gobiernos Autónomos Departamentales para que en coordinación con los Gobiernos Municipales ejerzan control en el expendio y uso de productos farmacéuticos, químicos y otros relacionados con la salud, y competencia a los Gobiernos Autónomos Municipales para dotar a los establecimientos de primer y segundo nivel de su jurisdicción de equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros; por lo que, no se puede atribuir al Ministerio de Salud y Deportes la falta de control en su expendio; no obstante dichas instituciones no fueron accionadas dentro de esta acción tutelar para ejercer su derecho a la defensa, extrañando por el contrario la supuesta desatención que refieren de la Policía Boliviana sobre el control de los servicios de salud, expendio de medicamentos, sin indicar de qué manera o donde se consignó esta atribución al Ministerio de Gobierno; 2) Respecto del pedido de que se ordene a la Policía Boliviana respaldar o coadyuvar a los Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales en el control de las medidas de prevención para evitar el contagio del COVID-19 refirió que, de acuerdo con los arts. 11 y 12 de la Ley Orgánica de la Policía Boliviana, debió convocarse al Comandante General al ser la autoridad administrativa a cargo de la dirección de esa institución; en relación a que el Ministerio de Gobierno prohibió a la Policía Boliviana multar a quienes infrinjan las restricciones de circulación dispuestas en cada ciudad o región, manifestó que este aspecto se refiere al comunicado emitido por el Ministerio de Gobierno a efecto que no cobren multas ni efectúen detenciones indebidas al no encontrarse dentro de las funciones que les fueron asignadas, pretendiendo las autoridades ahora accionadas que el Tribunal de garantías obligue a esa entidad a efectuar dichos cobros y detenciones, sin considerar que de acuerdo con el art. 302.I.36 de la CPE es competencia de los Municipios constituir y reglamentar la Guardia Municipal para coadyuvar el cumplimiento, ejercicio y ejecución de sus competencias; y, 3) El Ministerio de Gobierno carece de legitimación pasiva; por cuanto, de la explicación efectuada en esa audiencia se establece que es competencia de los Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales adoptar las medidas de prevención para disminuir el contagio, habiendo emitido el Gobierno Central normativa para que a nivel autonómico y departamental adopten sus propias medidas y controlen el cumplimiento de su normativa; no obstante, la Policía Boliviana se encuentra presente en las calles cuando se determinan restricciones en los diferentes departamentos y municipios; empero, no en función a la Ley Marco de Autonomías sino en atención al art. 34 inc. a) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, al encontrarse la seguridad interna del Estado está a cargo del Ministerio de Gobierno; empero, la colaboración que brindan no puede ser en la medida que pretenden los accionantes. Solicita se deniegue la tutela y se llame la atención a los nombrados por activar este medio de defensa manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico.

Marcelo Alejandro Montenegro Gómez García, Ministro de Economía y Finanzas Públicas, mediante su apoderada Jannet Jacqueline Rojas Tudela, de conformidad con el Testimonio de Poder 253/2021 de 12 de julio, cursante de fs. 1331 a 1334, en audiencia manifestó que: i) El Estado Boliviano destinó presupuestariamente para la atención del COVID-19 durante la gestión 2021, Bs2 956 030.- (dos millones novecientos cincuenta y seis mil treinta bolivianos) para la compra de vacunas, medicamentos, pruebas de detección temprana, implementación de hospitales, insumos de bioseguridad y otros, a diferencia de las Entidades Autónomas que tienen un presupuesto de Bs474 580 000.- (cuatrocientos setenta y cuatro millones quinientos ochenta mil bolivianos); suma que se quintuplica en relación al monto presupuestado por el Gobierno Central en la gestión anterior para la lucha contra el COVID-19, resultando incomprensible porqué los accionantes no ejercieron ningún mecanismo de defensa contra las autoridades de la gestión anterior al asumirse medidas menores a las ejecutadas y planificadas en relación con esta gestión; y, ii) El art. 302.I.37 de la CPE determina que es competencia del nivel central el desarrollo sobre los derechos de los usuarios y consumidores, mientras que la defensa de precios y medicamentos es competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos Municipales, aspecto que determina que esta acción debió ser dirigida contra dichas instituciones.

Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva de la AN, por intermedio de su abogada apoderada Claudia Irene Azturizaga Ríos tal cual indica el Testimonio de Poder 284/2021 de 12 de julio, cursante de fs. 1336 a 1339, en audiencia manifestó que, no se identificó una alusión directa o indirecta a un acto u omisión realizado por la AN que hubiere violentado, amenazando violentar derechos o intereses colectivos o difusos, al ser mencionada solo en la parte de la legitimación pasiva y el numeral 5 de la petición del memorial de demanda para que se le ordene asumir medidas para evitar el contrabando de medicamentos, insumos médicos y cualquier tipo de mercadería que busque el enriquecimiento a costa de la salud, sin que se hubiere tomado ninguna medida de control durante el gobierno de transición, lo que generó el contrabando en la primera ola, promulgándose en la gestión en curso el DS 4467 de 24 de febrero de 2021, cuyo objetivo es establecer un gravamen arancelario 0% para el abastecimiento de medicamentos y demás insumos médicos, tal cual consta en el informe elaborado y que comprende el período entre el 8 de noviembre de 2020 a 8 de julio de 2021, en el que se llegó a un total de trece mil cincuenta y tres despachos aduaneros con un peso de “88.115.812” kilogramos y “5.646.000.000, 11.127” ítems, realizándose cuatrocientos ochenta y tres incautaciones y el decomiso de “1.773.304” ítems que determinaron la apertura de procesos por contrabando contravencional; por lo que, las afirmaciones realizadas carecen de respaldo, pretendiendo afectarse la normativa que coadyuva en la importación de productos.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 01/2021 de 13 de julio, cursante de fs. 1857 a 1868, denegó la tutela solicitada, realizando las siguientes exhortaciones: a) Al Gobierno Central para que profundice la flexibilización de requisitos para la importación, comercialización y dotación de vacunas, oxígeno y enseres vinculados a la lucha contra el COVID-19; y, b) Si bien no son parte de esta acción tutelar, al tener la decisión que asumen un ámbito expansivo, exhortan a los Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales en el marco de las disposiciones legales en vigencia, asumir acciones contra el COVID-19 en el ámbito de sus competencias; todo ello, bajo los siguientes fundamentos: 1) El objeto de esta acción tutelar es la inaplicabilidad de una norma legal que en los hechos se convierte en una acción de inconstitucionalidad respecto del que carecen de competencia los Tribunales de garantías al tenerla solo para resolver las acciones de defensa, debiendo interponer una acción de inconstitucionalidad abstracta a efecto de llevarse adelante dicho análisis; y, 2) No se puede definir en esta acción tutelar las competencias del Gobierno Central, y de los Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales las cuales deben ser observadas en el marco de sus competencias y lo dispuesto en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

Con fines aclarativos la abogada de la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional de Bolivia expresó que, de acuerdo con el art. 97 del Reglamento de la Ley General de Aduanas (RLGA), toda vacuna que ingresa es considerada como envío de socorro, ingresando al despacho de forma inmediata y sin someterse a ningún tipo de revisión o trámite.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto Constitucional de 15 de julio de 2022, cursante a fs. 1872, se dispuso la suspensión del cómputo del plazo a objeto de recabar documentación complementaria; recibida la información solicitada se dispuso la reanudación mediante decreto constitucional de 26 de abril de 2023, cursante a fs. 916; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de término.