SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0257/2023-S4

El accionante alegó la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; dado que, ante el planteamiento de los recursos administrativos a su alcance en la repartición estatal administrativa laboral, se emitió a su favor la Resolución Ministerial 223/22 que dispone su inmediata reincorporación laboral al mismo puesto que ocupaba antes del despido, el pago de sus sueldos devengados y demás beneficios que le corresponden; sin embrago, la CNS Regional Oruro, pese a su notificación con dicha Resolución Ministerial no dio cumplimiento a dicha disposición.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre la obligatoriedad de cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

Al respecto la SCP 1584/2022-S4 de 6 de diciembre, expresó que: “Partiendo de un análisis comparativo y valorativo de la jurisprudencia constitucional referida al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, la Sala Plena del Tribunal Constitucional, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, así como su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales-, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

En este marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional, determinó que antes de las modificaciones e inclusiones efectuadas por el DS 0495 al DS 28699, cuando el trabajador optaba por su reincorporación y se constataba la negativa del empleador de dar cumplimiento al a conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para impugnarla, adjuntando como prueba del despido injustificado, la propia conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que la justicia constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente al análisis de las problemáticas vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, remitiéndose las mismas a la jurisdicción ordinaria.

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo V del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la RM 868/10.

Es en base dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo, ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden, solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que, ante la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, ante su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas efectuado en cada resolución constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones símiles sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo un mínima racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

'1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; es decir:

i)          Cuando un trabajador o trabajadora sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

ii)        Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional –abstrayendo el principio de subsidiariedad– cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador.

iii)       La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

iv)       El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria citada, aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

v)        La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar –incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

vi)      La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Con relación al cumplimiento integral de la conminatoria del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero’.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 constitucional, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Análisis del caso concreto

Con carácter previo, es necesario indicar que si bien fue promulgada la Ley Procedimiento Especial para la Restitución de derechos laborales –1468 de 30 de septiembre de 2022–, que entró en vigencia el 1 de noviembre de igual año –Primera Disposición Transitoria–, cuyo objeto de dicha ley es resguardar el derecho al trabajo, la estabilidad laboral en caso de despido injustificado, la inamovilidad laboral, la falta de pago de remuneración o salario, y el cumplimiento del fuero sindical, estableciendo un procedimiento especial para su restitución; en la Disposición Transitoria Segunda, se estableció que: “Las denuncias de despido injustificado y solicitudes de reincorporación que se hayan iniciado conforme al procedimiento establecido en el Decreto Supremo Nº 28699, de 1 de mayo de 2006, modificado por el Decreto Supremo Nº 0495, de 1 de mayo de 2010, deberán adecuarse en su tramitación conforme a lo previsto en la presente Ley, a partir del estado en el que se encuentren, debiendo el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitir los criterios para su adecuación, que serán establecidos en el Protocolo de Actuación” (las negrillas nos pertenecen); sin embargo, es necesario aclarar que dicha disposición normativa no es aplicada a la presente causa; toda vez que, la Resolución Ministerial 223/22, fue pronunciada con anterioridad a la vigencia de citada Ley y la denuncia de incumplimiento presentada ante la jurisdicción constitucional fue el 6 de abril de 2022, es decir, deben resolverse en el marco de lo previsto por el DS 0495 descrito en la RDC 0001/2021.

Ahora bien, aclarado dicho aspecto, se tiene que el accionante denunció la lesión de su derecho al trabajo y estabilidad laboral; no obstante haberse emitido la Resolución Ministerial 223/22, que agotó la vía administrativa, ordenando a la parte demandada que proceda a su inmediata reincorporación a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que le corresponden hasta el momento de su reincorporación, no fue cumplida hasta la fecha de interposición de la presente acción de defensa.

De obrados se puede advertir la Resolución Ministerial 223/22 de 17 de febrero, pronunciada por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que conmina a la CNS Regional de Oruro, ahora demandada, proceda a la reincorporación inmediata de Enzo Nelzon Herrera Rodríguez –ahora accionante– a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que le correspondan hasta el momento de su reincorporación (Conclusión II.1). Posteriormente, el 15 de marzo de 2022, se notificó con dicha Resolución a la institución demandada, para lo cual el impetrante de tutela mediante memorial adjuntó el correspondiente Formulario de Notificación, evidenciándose el sello de recepción –se extraña firma del funcionario de la Jefatura Departamental del Trabajo a cargo de la diligencia–; (Conclusión II.2). Siendo notificada la autoridad demandada con la presente acción de defensa (fs. 55), no presentó informe ni asistió a la audiencia programada al efecto, donde tenía la responsabilidad tanto como demandado y al ser servidor público de hacer los descargos que veía conveniente, correspondiendo tener por cierto lo vertido por la parte accionante respecto al incumplimiento de la antes dicha Resolución Ministerial, en aplicación de la presunción de veracidad (SCP 0769/2022-S4 de 12 de julio de 2022).

Ahora bien, conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, mediante la RDC 0001/2021, se estableció que la línea jurisprudencial que deberá seguir el Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la forma de resolución del presente caso, referido a una denuncia de incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, debe ser la desarrollada por la SCP 0795/2019-S3; por contener el estándar jurisprudencial más alto de protección de derechos fundamentales, la cual establece que con el objeto de resguardar al trabajador ante despidos intempestivos y sin causa legal justificada, se creó un procedimiento administrativo sumarísimo, por el cual, se otorgan facultades al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que sea esta entidad administrativa, por medio de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, la que establezca si el retiro es justificado o no, y en mérito a ello, emitir si corresponde, una resolución de conminatoria de reincorporación, para luego, en caso de que el empleador se resista a su cumplimiento, acudir a la jurisdicción constitucional.

La indicada protección, conforme se tiene fundamentado en la RDC 0001/2021, no implica que la jurisdicción constitucional se constituya en una instancia más, dedicada a la ejecución de decisiones administrativas ni se le atribuya a este Tribunal, funciones coercitivas que obliguen al cumplimiento de las mismas, sino en un mecanismo rápido y efectivo para el restablecimiento del derecho fundamental al trabajo, a un empleo digno y a la estabilidad laboral, y otros que de ellos deriven, a través de la materialización del cumplimiento de la orden de restitución del trabajador a su fuente laboral, más el consecuente pago de los salarios devengados y otros derechos sociales que le correspondan, salvando los derechos del empleador de acudir a la vía administrativa o jurisdiccional, para cuestionar o impugnar jurídicamente la conminatoria emitida; que en el caso presente se tiene agotado, considerando que es el Ministerio de Trabajo, Empleo y previsión Social el que emitió la citada Resolución Ministerial que dispone la reincorporación laboral del ahora accionante.

En cumplimiento del principio de favorabilidad, tal como se fijó precedentemente, corresponde aplicar entonces el estándar más alto que se determina por el derecho del trabajador a la estabilidad laboral, el cual está reconocido por la Constitución Política del Estado, siendo de aplicación directa e inmediata, conforme prevé el art. 109.I de la Norma Suprema, lo que implica que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, corresponde proteger a los trabajadores de un despido arbitrario, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, resueltas bajo normas expresas en proceso administrativo interno; en armonía con lo que estipula el art. 49.III de la Ley Fundamental, cuando expresamente previene que el Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral.

En ese contexto, por mandato de lo previsto en el art. 10.III del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por los parágrafos IV y V del DS 0495 de 1 de mayo de 2010, la conminatoria, a partir de su notificación se convierte en obligatoria en su cumplimiento íntegro, la misma que, no obstante de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía judicial, es de ineludible cumplimiento por parte de la CNS Regional Oruro, ahora demandada, resultando en consecuencia, que la presente acción de defensa, surge únicamente con la finalidad de que se cumpla con el mandato de la citada Conminatoria, en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinaria; dado que, como se expresó precedentemente, se salvan los resultados de fondo que pudieran emerger de la activación de los medios de impugnación, por la parte demandada.

En ese marco, de los antecedentes anotados, se tiene que la empresa ahora demandada, fue notificada con la Resolución Ministerial 223/22; misma que no fue cumplida por la mencionada empresa, y considerando que la parte demandada fue debidamente notificada con la presente acción de defensa y no presentó ningún elemento que demuestre lo contrario; de acuerdo a lo previsto por los arts. 45, 46.I.2; 48.I, II, IV, VI; 49.II y III de la CPE, con relación a las normas laborales establecidas en los DS 28699 y 0495, mismas que, se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador; para éste Tribunal resulta imperativo aplicar, interpretar y pronunciarse favorablemente respecto los derechos laborales que en la problemática analizada fueron denunciados como vulnerados y que fueron previamente reconocidos y restablecidos por la instancia administrativa laboral competente, dentro del marco de las previsiones contenidas en los mencionados decretos supremos.

Por lo expuesto, se verifica que la CNS Regional Oruro, al no haber dado cumplimiento íntegro de la Resolución Ministerial 223/22, emitida por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, efectivamente lesionó los derechos de la accionante al trabajo y a la estabilidad laboral del accionante; por lo que, con base a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde conceder la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, obró de forma correcta.