SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0287/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 3 y 14 de febrero, ambos de 2022, cursantes de fs. 177 a 194; y, 197 a 199, las accionantes expresaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Trabajaron en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en la entidad Descentralizada Municipal Cementerio La Paz:

Juana Viviana Yujra Limachi, ingresó a trabajar el 10 de mayo de 2006, como guardia municipal, con diecisiete contratos a plazo fijo y diferentes denominaciones, la última en el Cementerio General de La Paz, al momento de su despido sin causa legal el 5 de julio de 2021, a través de una carta de recisión de contrato, cuando el mismo concluía recién el 31 de diciembre de ese año;

Doris Eugenia Flores Ponce, fue contratada el 18 de junio de 2007, como funcionaria municipal, con seis contratos en la atención del mingitorio del Cementerio General de La Paz; sin embargo, su despido se produjo sin causa legal en fecha 5 de julio de 2021;

Sandra Susana Ergueta Ríos, entró a trabajar el 18 de julio de 2007, con veintiséis contratos a plazo fijo, desempeñó diferentes funciones siendo la última de recaudadora en el Cementerio General de La Paz, de donde fue despedida sin causa legal el 18 de junio de 2021; y,

Jhovana Mayta Llanqui, empezó a trabajar desde el 1 de febrero de 2012, desempeñó el cargo de guardia municipal en el Cementerio General de La Paz, con diecinueve contratos, de la que fue despedida el 2 de julio de 2021, aun teniendo contrato activo hasta el 31 de diciembre de ese año.

Situación ante la cual, acudieron ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, denunciando su despido ilegal, a cuyo efecto fue emitida la Conminatoria J.D.T.-L.P./C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/ 119/2021 de 10 de agosto, con la que se notificó a la entidad demandada el 30 de igual mes de 2021; no obstante, mediante Informe de Verificación de Cumplimiento de Reincorporación J.D.T.L.P.-RJEC–VR-126/2021 de 14 de septiembre, se dio cuenta del incumplimiento de reincorporación bajo el pretexto de reestructuración y variación de presupuesto.

Por otra parte, de emitirse la Resolución Administrativa (RA) 444-21 de 11 de octubre de 2021, formulada en recurso de revocatoria, la misma confirmó la predicha Conminatoria, notificada el 18 de igual mes y año; a cuyo efecto, se dio cumplimiento a la vía administrativa en procura de su reincorporación, la cual no se llevó a cabo, correspondiendo por deducido la acción de defensa.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señalaron como lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la seguridad social y un salario digno; citando al efecto los arts. 9.2, 35, 36, 37, 45, 46, 48.II, 49.III, 51 y 109.I de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 6.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga: a) El cumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/ 119/2021 de 10 de agosto; b) La reincorporación al mismo puesto que ocupaban al momento de su despido las trabajadoras; y, c) El pago de salarios devengados, reposición del seguro social a corto y largo plazo, reposición del derecho a la salud y otros derechos reconocidos en el art. 10 del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, más el pago de costas procesales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 22 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 314 a 316, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Las accionantes a través de su abogado, ratificaron in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, añadiendo que: 1) En el caso, el acto omisivo es el incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/ 119/2021, por la parte demandada, el cual ha sido ratificado en recurso de revocatoria, por cuanto si bien fue interpuesto recurso jerárquico, este fue rechazado por extemporáneo, agotando así la vía administrativa laboral; 2) La entidad demandada nunca pudo desvirtuar la existencia de tantos contratos suscritos por las trabajadoras, solamente señaló que se trataba de personal eventual en el marco del “reglamento 12100”, olvidando la R.A. 015/2013 de 7 de marzo, que reglamenta ese tipo de relaciones laborales, las accionantes estaban amparadas por La Ley General del Trabajo y no se encuentran comprendidas en las exclusiones que prevé la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012; 3) En materia laboral rige el principio de la -primacía de la realidad-, por el que “La realidad de la labor empírica que desempeña el trabajador, vale más que la vinculación por la forma de contrato” (sic), dándole así mayor importancia a la relación empírica que a la realidad material de un trabajador, de ahí que hubo una especie de fraude laboral para evitar desprenderse de recursos del Estado, pues las empleadas no tienen bono de antigüedad, ni vacaciones, tampoco acceden al bono municipal, en esa entidad no hay ni un solo trabajador con ítem; y, 4) Existen antecedentes similares a este, como la Entidad Descentralizada Municipal Terminal de Buses La Paz, en la que fueron emitidas la SCP 0260/2018-S4 de 11 de junio, SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, “SCP 0314” y SCP 0537/2018-S4 de 17 de septiembre, entre otras, por lo que corresponde también darse cumplimiento a la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio.

Respondiendo a las interrogantes efectuadas por el Vocal de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, manifestó: i) El recurso jerárquico planteado por el entidad demandada mereció un Auto Administrativo declarando su desestimación por presentación extemporánea de dicho recurso; y, ii) Es falso que hubieran suscrito contrato, pues si bien quisieron hacer cumplir la conminatoria de reincorporación, pero era con un contrato por ochenta y nueve días, no como generalmente lo hacían, por un año, lo que se representó pidiendo modificar los términos y alcances en el tiempo de ese contrato, ocasión desde la cual no las volvieron a convocar.

I.2.2. Informe de la demandada

Erika Patricia Endara Franco, Directora General Ejecutiva de la Entidad Descentralizada Municipal de Cementerio de La Paz, mediante sus representantes legales remitió informe escrito de 18 de marzo de 2022, cursante de fs. 300 a 308 vta., por el que solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: a) Las demandantes de tutela fueron contratadas por la entidad de acuerdo al siguiente detalle: Sandra Susana Ergueta Ríos, con contrato a plazo fijo de 31 de diciembre de 2020, con vigencia del 4 de enero al 31 de diciembre de 2021, en el cargo de Asistente de Estadística II, desvinculada el 18 de junio de similar año; Juana Viviana Yujra Limachi con contrato a plazo fijo, con similares características que la anterior, en el cargo de Seguridad I, desvinculada el 5 de julio de similar año; Doris Eugenia Flores Ponce, también con igual contrato a plazo fijo, en el cargo de boletera de mingitorio, desvinculada el 5 del mismo mes y año y Jhovana Mayta Llanqui, con idéntico contrato, en el cargo de Apoyo Administrativo II, desvinculada el 2 de ese mes y año; b) Las impetrantes de tutela fueron citadas en varias ocasiones a efectos de dar cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.-L.P./C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/ 119/2021, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, lo que puede evidenciarse de los Informes GAMLP/DEESP/EDMCLP/UAF-ERRHH-VSA 038/2021 de 23 de septiembre, y GAMLP/DEESP/EDMCLP/DGE/AL/SVM/ 130/2021 de igual fecha, extremo que fue dado a conocer al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en tres ocasiones conforme a las notas CITE: GAMLP/DEESP/EDMCLP/DGE 279/2021 de 22 del mismo mes, con cargo de recepción de 24 del mes y año señalados; CITE: GAMLP/DEESP/EDMCLP/DGE 324/2021 de 20 de octubre, recibido el 29 de ese mes y año y CITE: GAMLP/DEESP/EDMCLP/DGE 498/2021 de 10 de diciembre, recibido el 17 de igual mes y año; c) Las peticionantes de tutela el 30 de septiembre de 2021, exhibieron nota de representación a la carta notariada de 28 de similar mes y año, con la que fueron notificadas para apersonarse a la entidad y suscribir un nuevo contrato, aduciendo que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ordenó la reincorporación y no recontratación; por lo que, no aceptaron firmar un nuevo contrato a cuyo efecto fue enviada la nota CITE: GAMLP/DEESP/EDMCLP/SVM 037/2021 de 14 de octubre, aclarando que la reincorporación debía ser el 12 de igual mes y año; empero, no se presentaron; d) Es así que, las solicitantes de tutela no quisieron ser incorporadas a la entidad, lo que constituye un acto consentido a ser desvinculadas de la institución y aceptar la causal de extinción de sus contratos eventuales, habiendo dejado transcurrir el plazo de seis meses sin haber reclamado la restitución de sus derechos, pues cuando se apersonaron a la entidad fueron comunicadas de tal decisión y omitieron hacerse presentes para efectuar el marcado de asistencia, aclarando que las accionantes fueron contratadas mediante contratos eventuales pagados con la partida presupuestaria “12100” conforme contratos adjuntos y la Ley 321; es así que, desde la vigencia de la Ley de Municipalidades -Ley 2028 de 28 de octubre de 1999-, conforme los arts. 59; y, 11 de las disposiciones finales, todos los servidores públicos municipales se encontraban fuera del ámbito de competencia de la Ley General del Trabajo; es decir, personal de planta, contratos, eventuales y otros, vigente hasta el 8 de enero de 2014; toda vez que, el 9 de ese mes y año indicado, fue promulgada la Ley 482 de Gobiernos Autónomos Municipales, a partir de lo cual, todas las contrataciones son por -necesidad de servicio, previa certificación presupuestaria-, para personal eventual sujeto a contrato de trabajo a plazo fijo para todas las unidades; e) De ahí que las peticionantes de tutela mantuvieron siempre una relación de servicios bajo presupuesto y dependencia de la Administración Tributaria Municipal dentro del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, de manera provisional, en ningún caso se generó una relación laboral de carácter permanente como requisito de procedencia de la inamovilidad laboral, realizaron una mala interpretación de los alcances de la Ley 321, condición que solo la ostenta el personal de planta que migró en su momento de la Ley 2028, al ámbito de competencia de la Ley General del Trabajo; f) Por otra parte a efectos de dar cumplimiento a la precitada Conminatoria, se elaboró el contrato de trabajo a plazo fijo, como personal eventual de las impetrantes de tutela, operando la teoría del hecho superado como casual de improcedencia y denegatoria de la acción de amparo constitucional, conforme prevé el art. 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo) y la amplia jurisprudencia constitucional emitida a efecto; g) En cuanto al pago de sueldos y salarios, dicha labor concierne realizar ante las autoridades administrativas y judiciales, debido a que analizaran con mayor debate las pruebas de cargo y descargo; por lo cual, lo contrario podría provocar daño económico al Estado, ello conforme prevé también el art. 73.8 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), relativo a la responsabilidad del Juez laboral; y, h) No existió reconversión de contrato ante la jurisdicción constitucional, competencia que por norma atañe al juez de trabajo y seguridad social, por lo que pidió que existiendo hechos superados con la suscripción de un último contrato de trabajo a plazo fijo, se deniegue la tutela.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 66/2022 de 22 de marzo, cursante de fs. 317 a 321, concedió la tutela solicitada, debiendo darse cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.-L.P./C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/ 119/2021, otorgándose el plazo de setenta y dos horas. Determinación asumida con base en los siguientes fundamentos: 1) La subsidiariedad prevista en el art. 45 del CPCo, y contenida en la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, señaló que: “…no podrá ser interpuesta esta acción extraordinaria, mientras no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal, sea judicial o administrativa, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasiones perjuicio irremediable e irreparable”, de acuerdo a los datos del proceso, las accionantes luego de su desvinculación laboral acudieron a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, que emitió la Conminatoria J.DT.-L.P./C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/119/2021, con la que notificaron a la entidad demandada el 30 de agosto de 2021, Conminatoria confirmada mediante R.A. 444-21 y al recurso jerárquico planteado por la predicha entidad, tampoco se dio curso, no existiendo recurso ulterior al respecto, por lo que se cumplió con dicho presupuesto; 2) Con relación al principio de inmediatez contemplado en el art. 55 de la precitada norma, tomando en cuenta que la Conminatoria data de 10 de igual mes y año, notificada a la parte demandada en fecha 30 de ese mes y año, donde la acción tutelar fue presentada ante el Sistema Integrado de Registro Judicial (SIREJ) el 3 de febrero de 2022; por lo que, se halla dentro del plazo de seis meses establecido en la norma procesal constitucional; 3) Del mismo modo, conforme a los arts. 129.I de la CPE y 52.1 del CPCo, se tiene acreditada la legitimación activa de las accionantes, respecto que se habría vulnerado el derecho al trabajo, a la estabilidad laboral, a la seguridad social y salario digno; así como la legitimación pasiva, constituida por la autoridad demandada quien habría lesionado los derechos alegados antedichos; 4) El hecho lesivo constituye la Conminatoria J.D.T.- L.P./C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/ 119/2021, que determinó “…CONMINA A LA REINCORPORACIÓN de los trabajadores; SANDRA SUSANA ERGUETA RÍOS, con C.I.: 3497702 L.P., en el cargo de ASISTENTE DE ESTADISTICA II; JUANA VIVIANA YUJRA LIMACHI, con C.I.: 5967881 L.P., en el cargo de SEGURIDAD I; JHOVANA MAYTA LLANQUI, con C.I.: 6864696 L.P., en el cargo de APOYO ADMINISTRATIVO III, y DORIS EUGENIA FLORES PONCE, con C.I.: 6771819 L.P., en el cargo de BOLETERIA MINGITORIO, en la ENTIDAD DESCENTRALIZADA MUNICIPAL DE CEMENTERIOS LA PAZ…” (sic), todas dependientes del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de la respectiva reincorporación, con la que fue legalmente notificada, la entidad demandada, el 30 de agosto de 2021, y a efectos de verificar su cumplimiento, mediante Informe de Verificación de Cumplimiento de Reincorporación J.D.T.L.P.-RJEC–VR-126/2021 de 14 de septiembre, Zulma Alejo García -Inspectora de Trabajo-, en sus conclusiones advirtió la inobservancia de la prenombrada Conminatoria; 5) En cuanto al derecho al trabajo establecido en el art. 46 de la CPE, y de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, se tiene que a pesar de no ser la principal causa para denegar, según la SC 0511/2011-R de 25 de abril, resulta importante referir que en este fallo constitucional se recordó la línea jurisprudencial adoptada por el Tribunal Constitucional Plurinacional, en sentido que cuando se alegue la vulneración de la seguridad jurídica, no es posible conceder la tutela dado que en el nuevo orden constitucional no está instituida como derecho sino como principio rector de los actos de la jurisdicción judicial o administrativa, debiendo tener presente este aspecto en cuanto a dicho derecho vulnerado, de igual manera trata en cuanto al salario digno que habría sido negado a través de la desvinculación de su fuente de trabajo; 6) Del informe evacuado por la funcionaria de la entidad laboral, relativo al incumplimiento de la citada Conminatoria por parte de la entidad demandada, tomando en cuenta el tiempo transcurrido desde su notificación de 30 de agosto de 2021, es necesario considerar la línea jurisprudencial aplicable al caso, contenida en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, que habilita la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional cuando en su tramitación se evidencie vulneración del derecho al debido proceso, refiere a la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, que ante la denuncia de incumplimiento, sin ingresar en cuestiones de fondo, ni verificar posibles lesiones al debido proceso en relación con el empleador, siendo que la tutela brindada en esta jurisdicción es provisional, tomando en cuenta hallarse sujeto a revisión; 7) Los actos consentidos, alegado por la parte demandada, constituye causal de inactivación de la acción de amparo constitucional en estricta observancia de los alcances del art. 53.2 del CPCo, por tratarse de un consentimiento expreso, al respecto la SCP 0931/2014 de 15 de mayo; del mismo modo, aludió al hecho superado, también como causal de improcedencia y denegatoria de la demanda tutelar, conforme la SCP 0106/2015-S1 de 13 de febrero y la SCP 0122/2014-S1 de 4 de diciembre, establecieron en suma que “cuando el hecho del que se reclama tutela es subsanado por la misma autoridad demandada o por otra autoridad, estamos frente a un hecho superado”; en el caso presente, en cuanto a los actos consentidos y al hecho superado, de acuerdo al informe evacuado por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, no se dio cumplimiento a la predicha Conminatoria, tampoco hizo referencia a la supuesta emisión de nuevos contratos para las impetrantes de tutela; toda vez que, no se advierte un consentimiento expreso y de manera libre, que devenga en causal de improcedencia de la tutela solicitada, menos de un acto separado como se pretende; y, 8) Conforme los datos del proceso y la línea jurisprudencial descritos, considerando que la parte demandante de tutela invocó, por esta vía, el cumplimiento a la misma Conminatoria por entidad demandada, debido a que no habría sido acatada como correspondía; por lo que, concierne a la Sala Constitucional dar curso a la tutela invocada, por cuanto la parte demandada en su informe no desvirtúo los hechos que dieron lugar a la tutela invocada.