Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0497/2023-S1

Fecha: 29-May-2023

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0497/2023-S1

Sucre, 29 de mayo de 2023

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller

Acción de amparo constitucional

Expediente: 47409-2022-95-AAC

Departamento: La Paz

En revisión de la Resolución 186/2021 de 8 de diciembre, cursante de fs. 181 a 182 vta., dictada dentro de la acción de amparo constitucional presentada por Grover Centellas López contra Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa, y, Percy Apaza Huañapaco, Director de Talento Humano, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz (GAM El Alto).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 9 y 25 de noviembre de 2021, cursantes de fs. 93 a 98, y, 101 a 102, respectivamente; el accionante explanó lo siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Por memorial de 31 de mayo de 2021, pidió la anulación del Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 del mismo mes y año, a través del cual se dispuso su desvinculación laboral, en vista de que, de forma previa a tal determinación no se le permitió hacer uso de su derecho a la vacación, lo que es contrario al art. 33 inc. f) del Reglamento Interno de Personal del Órgano Ejecutivo del GAM El Alto (R.I.P.); empero, su petición no mereció ningún pronunciamiento por parte del Director de Talento Humano de dicho Municipio (codemandado) dentro del plazo dispuesto por el art. 65 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, motivo por el que, el 14 de julio de 2021 interpuso un Recurso Jerárquico ante el “silencio administrativo positivo” en que incurrió citada autoridad, medio de impugnación que tampoco fue resuelto por la Alcaldesa del mismo Municipio (demandada).

Sin embargo, el 3 de agosto de 2021, el Director codemandado le notificó con el Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ/116/2021 de 2 del mismo mes y año, el cual simplemente señala: “1. Conforme al análisis realizado al recurso jerárquico presentado por el Sr. Grover Centellas López, se concluye que no se ha planteado un recurso revocatorio previo, como requisito indispensable conforme a procedimiento, para la resolución de un recurso jerárquico, no contándose con la Resolución respectiva que permita resolver el recurso jerárquico, lo cual hace inviable la solicitud presentada” (sic); criterio que sería contrario a lo dispuesto por el art. 17 de la LPA.

I.1.2. Derechos supuestamente lesionados

Considera lesionados su derecho a la vacación, a ser escuchado, al debido proceso, a la defensa y a la seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 109, 110, 113, 115 y 117 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita que se le conceda la tutela solicitada y, en consecuencia:

“SE DISPONGA LA REINCORPORACION LABORAL AL MISMO PUESTO Y NVIEL SALARIAL PARA EL EJERCICIO DE VACACIONES ADQUIRIDOS, DEJANDO SIN EFECTO MEMORANDUM DTH/B/0332/2021 DE FECHA 21 DE MAYO DE 2021 DE AGRADECIMIENTO DE FUNCIONES” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia (virtual) el 8 de diciembre de 2021, según consta del acta cursante de fs. 177 a 180, se sustanció en el siguiente sentido:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante se ratificó de forma íntegra la acción de amparo constitucional presentada, y en audiencia amplió la misma con base en los siguientes argumentos: a) En sentido estricto, el Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 de mayo, es el acto que lesionó el derecho a la vacación, ya que el mismo se expidió en inobservancia del art. 33 inc. f) del RIP; además que, también presenta errores en su contenido; b) Una vez notificado el citado Memorándum, se presentó e interpuso todos los medios de impugnación necesarios, pero ninguno fue resuelto, lo que lesiona el derecho a la petición, así como el derecho a la defensa; c) Las autoridades demandadas no tomaron en cuenta que todo proceso administrativo se rige por el principio de informalismo; y, d) Al no haber merecido ningún pronunciamiento la petición de anulación, se interpuso un Recurso Jerárquico, el cual no fue resuelto por la Alcaldesa ahora demandada, ni siquiera hasta la presentación de la acción de amparo constitucional.

Ante la interrogante de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera, referente al tiempo de las vacaciones que le correspondería; el accionante respondió que, eran quince días. A la pregunta, referente a si corresponde o no su reincorporación laboral; señaló que, así lo dispone el art. 33 inc. f) del RIP.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Percy Apaza Huañapaco, Director de Talento Humano del GAM El Alto del departamento de La Paz, a través del Informe de 8 de diciembre de 2021, cursante de fs. 105 a 112, suscrito por sus representantes legales, señaló lo siguiente: 1) El accionante no explanó argumentos con los que llegue a explicar el nexo de causalidad que existiría entre el Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 de mayo y los derechos que se le habrían lesionado; 2) No precisa el acto que habría lesionado sus derechos, ya que hace referencia primero a un Informe, y después a un Memorándum; 3) La petición de anulación realizada por el, mereció el pronunciamiento correspondiente a través del Informe GAMEA/DTH/UAL/WYC/007/2021 de 27 de julio, el cual se le puso a conocimiento a través del Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ/116/2021 de 2 de agosto, por lo que aquel inicialmente debió interponer un Recurso de Revocatoria contra ese acto administrativo; 4) Ocupaba un cargo de libre nombramiento, por lo que no tiene derecho a la estabilidad laboral; 5) El derecho a la vacación para el GAM El Alto, desde una interpretación del art. 33 inc. f) del RIP, llega a tener un carácter facultativo (“preferentemente”) y no imperativo, motivo por el existe un régimen de pago a razón del mismo, no habiendo Grover Centellas López incoado ninguna acción legal para el efecto; 6) La pretensión perseguida no guarda ninguna relación con todos los argumentos que explanó y con los elementos de prueba que presentó; 7) Las observaciones realizadas a la acción de amparo constitucional, a través del Auto Constitucional de 10 de noviembre de 2021, no fueron subsanadas; 8) Al denunciarse la lesión de derechos laborales mediante una acción de amparo constitucional, no rige el principio de subsidiariedad, empero, sí el de inmediatez, en ese sentido, siendo aparentemente el Memorándum DTH/B/0332/2021, el acto que habría lesionado los derechos del impetrante de tutela, éste presentó la acción de defensa en cuestión al margen del plazo de los seis meses que establece la Constitución Política del Estado; y, 9) Los hechos que ahora denuncia, también fueron puestos a conocimiento del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, empero, no merecieron ninguna consideración por parte de esa entidad Estatal, en mérito a que el mismo ocupaba un cargo de libre nombramiento.

El Director codemandado, a través de sus representantes legales, conforme consta del Testimonio 956/2021 de 8 de diciembre de 2021, cursante de fs. 113 a 114 vta., en audiencia virtual explanó el siguiente argumento: Al accionante no le alcanza el régimen de protección que estructuran las disposiciones normativas de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012 y la Ley General del Trabajo.

A la interrogante de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera, referente al criterio que se tendría con relación a las vacaciones que le corresponderían al accionante; el Director codemandado respondió que, de ejecutarse de forma previa la desvinculación laboral, existe un régimen de pago por dicho derecho, por lo que no se habría lesionado ningún derecho inherente a aquel. A la pregunta de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera, referente a que no se estaría negando el derecho a la vacación que tendría el accionante; el Director codemandado respondió que, dicho derecho sí le corresponde, empero, previa sustanciación de un trámite administrativo. A la pregunta de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera, referente a los días de vacación que le corresponderían al accionante; el Director codemandado respondió que, no se tiene certeza de ese dato. A la pregunta de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera, referente a cómo es posible que el GAM El Alto no tenga certeza de los días de vacación que le correspondería al accionante; el Director codemandado respondió que, ese dato lo conoce la unidad de Kardex, empero, que se tendría conocimiento de que son aproximadamente quince días.

Eva Copa Murga, Alcaldesa del GAM El Alto del departamento de La Paz, a través de su representante legal, conforme consta del Testimonio 957/2021 de 8 de diciembre de 2021, cursante de fs. 174 a 175 vta., en audiencia virtual explanó que se adhiere a los argumentos explanados por el Director codemandado.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del departamento de La Paz, a través de la Resolución 186/2021 de 8 de diciembre, cursante de fs. 181 a 182 vta., denegó la tutela solicitada, recomendado a las autoridades demandadas garantizar el derecho a la vacación del ahora accionante, todo con base en los siguientes fundamentos y motivos: i) Grover Centellas López ocupaba un cargo de libre nombramiento, en ese sentido no tenía posibilidad a interponer un Recurso Revocatoria o Jerárquico contra el Memorándum DTH/B/0332/2021, por lo que no corresponde emitir ningún pronunciamiento respecto a la falta o no de resolución de los mismos; ii) Al margen, no le alcanza el régimen de protección que estructuran las disposiciones normativas de la Ley 321 y la Ley General del Trabajo, el mismo tampoco se encuentra en un estado de vulnerabilidad, por lo que su desvinculación laboral no fue irregular; y, iii) En la acción de amparo constitucional presentada, no se hizo una petición relacionada al derecho a la vacación, empero, se llegó a constatar que las autoridades demandadas inobservaron lo dispuesto por el art. 33 inc. f) del RIP.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de todos los antecedentes se establece lo siguiente:

II.1. Por Memorándum DTH-LCTCH/A/0285/18 de 7 de noviembre, expedido por la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto, el accionante fue designado al puesto de Administrador Urbano de dicho Municipio, para ocupar el cargo de Asistente A de la Sub Alcaldía del Distrito Municipal 3 (fs. 132).

II.2. Se le agradeció el ejercicio de sus funciones por Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 de mayo, expedido por la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto del citado departamento (fs. 133).

II.3. Por memorial de 31 de mayo de 2021, Grover Centellas López solicitó la anulación del Memorándum DTH/B/0332/2021, y alternativamente su reincorporación laboral, en vista de que el mismo se expidió en inobservancia de lo dispuesto por el art. 33 inc. f) del RIP (fs. 138 y vta.).

II.4. Por memorial de 14 de julio de 2021, ante el no pronunciamiento de su petición de anulación y la existencia de un “silencio administrativo positivo”, interpuso un Recurso Jerárquico ante la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto, pidiendo dejar sin efecto el Memorándum DTH/B/0332/2021, y alternativamente su reincorporación laboral (fs. 153 a 154 vta.).

II.5. A través del Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ116/2021 de 2 de agosto, la Unidad de Asesoría Legal de la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto, se pronunció respecto al recurso jerárquico interpuesto, por lo que en su apartado intitulado “IV. CONCLUSIONES”, señaló lo siguiente:

“1.- Conforme el análisis realizado al recurso jerárquico presentado por el Sr. Grover Centellas López, se concluye que no se ha planteado un recurso de revocatoria previo, como requisito indispensable conforme a procedimiento, para la resolución de un recurso jerárquico, no contándose con la Resolución respectiva que permita resolver el recurso jerárquico, lo cual hace inviable la solicitud presentada. 2.- La petición presentada en fecha 31 de mayo de 2021, ha sido debidamente respondida mediante Informe GAMEA/DTH/UAL/WYC/Nº 007/2021 de fecha 27 de julio de 2021. (…)”. (sic [fs. 144 a 146 vta.]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante considera lesionados su derechos a la vacación, a ser escuchado, al debido proceso, a la defensa y seguridad jurídica, toda vez que: a) Como Asistente A de la Sub Alcaldía del Distrito Municipal 3 del GAM El Alto, fue desvinculado de su fuente laboral por Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 de mayo, sin que se le haya permitido hacer uso de su derecho a la vacación, por lo que ese acto administradito se expidió en inobservancia de lo dispuesto por el art. 33 inc. f) del RIP; y, b) Su petición de anulación sobre el Memorándum DTH/B/0332/2021, no mereció ningún pronunciamiento por parte de la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto dentro del plazo dispuesto por el art. 65 de la LPA, y el Recurso Jerárquico que interpuso ante tal circunstancia, no fue resulto por la Alcaldesa de dicho Municipio, habiéndosele notificado solo con el Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ/116/2021 de 2 de agosto.

Consecuentemente, corresponde en revisión analizar si tales argumentos son evidentes con el fin de conceder o denegar la tutela solicitada. Para el efecto, se tomaran en cuenta los siguientes ejes temáticos: 1) Sobre el principio de informalismo del procedimiento administrativo; 2) La activación paralela de los medios ordinarios de impugnación y la acción de amparo constitucional; y, 3) Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre el principio de informalismo del procedimiento administrativo

El art. 4 inc. I) de la LPA, establece que éste consiste en: “La inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo”.

En la SC 0642/2003-R de 8 de mayo[1], se expresó que el principio de informalismo consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo la errónea calificación del recurso y que dicha excusación debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione; por consiguiente en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados. Señalando además que está directamente relacionado con el principio de favorabilidad, traducido como la obligación de optar por aquel entendimiento interpretativo que desarrolle de mejor forma y con la mayor efectividad, los derechos, principios y valores que consagran el orden constitucional.

Así también, la SC 0992/2005-R de 19 de agosto[2], concluyó que en el procedimiento administrativo rige el principio de informalismo, que excluye de este procedimiento la exigencia de requisitos formales; teniendo entre sus aplicaciones prácticas que los recursos pueden ser calificados erróneamente, pero han de interpretarse conforme la intención del recurrente, y no según la letra de los escritos; y así también que la administración tiene la obligación de corregir evidentes equivocaciones formales, quedando establecido con ello que este principio rige a favor del administrado, por la condición técnica de ciertas agencias, órganos y labores que cumple la administración pública, lo que lo sitúa en inferioridad de condiciones en su relación con el Estado.

Se debe puntualizar, parafraseando a Chacolla[3], que la aplicación de este principio de ninguna manera implica que no se debe seguir formalidad alguna, sino que el procedimiento no se vea obstaculizado por el incumplimiento de una formalidad substancial.

En síntesis, el principio de informalismo a favor del administrado consiste en la dispensa a estos de las formalidades no esenciales, no exigidas por la administración, y su aplicación impide que el señalado pierda un derecho por el incumplimiento de un deber formal que no es fundamental para el proceso, obligando a la administración a optar por una solución favorable para este.

III.2. La activación paralela de los medios ordinarios de impugnación y la acción de amparo constitucional

Respecto a la presente temática, la SCP 0800/2019-S1 de 4 de septiembre citando a la SCP 0983/2017-S2 de 18 de septiembre, ha señalado que:

“El art. 53.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la acción de amparo constitucional no procederá: “Contra resoluciones cuya ejecución estuviere suspendida por efecto de algún medio de defensa o recurso ordinario o extraordinario interpuesto con anterioridad por el recurrente, y en cuya razón pudieran ser revisadas, modificadas, revocadas o anuladas” (El resaltado es añadido.

Así, se entiende que si una resolución judicial o administrativa cuya ejecución estuviere suspendida por la interposición ya sea de recursos judiciales (reposición, apelación, casación, compulsa y/o revisión extraordinaria de sentencia), o administrativos (revocatoria, jerárquica y/o contencioso administrativo), la activación de la acción de amparo constitucional será improcedente, al estar dilucidándose la pretensión en una instancia inferior y que la misma no cuenta con una Resolución emitida por la autoridad correspondiente.

Ahora bien, respecto a la activación paralela de una jurisdicción ya sea esta judicial o administrativa y a la misma vez la acción de amparo constitucional, la SCP 1164/2016-S2 de 7 de noviembre, en la que se interpuso un recurso de revocatoria a una resolución sancionatoria, se determinó que:

“(…) activó en forma previa dicho recurso, el cual al momento de plantear la presente acción tutelar, se encontraba en trámite, pendiente de resolución; entonces si las accionantes acudieron a esta vía idónea, deben aguardar que la respectiva autoridad, resuelva el recurso de alzada que fue interpuesto, y posteriormente el recurso jerárquico y una vez agotada dicha vía, y si acaso persiste la lesión al debido proceso y al trabajo que ahora invocan, recién podrá acudir a la jurisdicción constitucional para su reparación”. (El resaltado es añadido)

Es decir, que si la persona que se considere agraviada en sus derechos y garantías constitucionales inserta en un proceso judicial o administrativo en la que sea haya emitido una Resolución en la que discurra lesionado sus intereses particulares y al haber interpuesto en contra de esa decisión los recursos idóneos que le franquea la Ley, debe permitir que las autoridades jerárquicas o de alzada se pronuncien sobre dichos agravios, y solo cuando se culmine con el procedimiento establecido y en el hipotético caso de no satisfacer sus expectativas al considerar que sus derechos y garantías siguen lesionados, recién podrá activar la justicia constitucional, en la que no podrá activar esta vía constitucional de forma paralela a los recursos judiciales o administrativos que el ordenamiento jurídico creó para el efecto.

Por lo que en palabras de la referida SCP 0800/2019-S1, se concluye que:

“(…) cuando se activen dos vías paralelas, la ordinaria, sean éstas judiciales, administrativas o de otra índole, y la constitucional, denunciando la ilegal de un mismo acto, corresponde la aplicación del art. 53.1 del CPCo; pues los supuestos actos lesivos denunciados no pueden ser dilucidados por la jurisdicción constitucional, estando activada de manera simultánea la vía ordinaria”.

Por lo que siguiente la lía jurisprudencial establecida por este Tribunal Constitucional Plurinacional, en aplicación de lo establecido en el art. 53.1 del CPCo, no es posible ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, por cuanto si el accionante ha activado dos vías paralelas o simultáneas reclamando los mismos hechos, incurre en una causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional, por el cual no corresponde ingresar al análisis de fondo.

III.3. Análisis del caso concreto.

El accionante considera lesionados su derechos a la vacación, a ser escuchado, al debido proceso, a la defensa y seguridad jurídica, toda vez que: i) Como Asistente A de la Sub Alcaldía del Distrito Municipal 3 del GAM El Alto del departamento de La Paz, fue desvinculado de su fuente laboral por Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 de mayo, sin que se le haya permitido hacer uso de su derecho a la vacación, por lo que ese acto administradito se expidió en inobservancia de lo dispuesto por el art. 33 inc. f) del RIP; y, ii) Su petición de anulación sobre el Memorándum DTH/B/0332/2021, no mereció ningún pronunciamiento por parte de la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto dentro del plazo dispuesto por el art. 65 de la LPA, y el Recurso Jerárquico que interpuso ante tal circunstancia, no fue resulto por la Alcaldesa de dicho Municipio, habiéndosele notificado solo con el Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ/116/2021 de 2 de agosto.

De la revisión y compulsa de los antecedentes se evidencia lo siguiente: El accionante ejercía funciones en el GAM El Alto, habiendo sido designado al puesto de Administrador Urbano de dicho Municipio, espásticamente para ocupar el cargo de Asistente A de la Sub Alcaldía del Distrito Municipal 3 (Conclusión II.1.); sin embargo, se le agradeció el ejercicio de sus funciones por Memorándum DTH/B/0332/2021, expedido por la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto (Conclusión II.2.); por lo que, pidió la anulación del Memorándum DTH/B/0332/2021, y alternativamente su reincorporación laboral, en vista de que el mismo se habría expedido en inobservancia de lo dispuesto por el art. 33 inc. f) del RIP (Conclusión II.3.); Ante el no pronunciamiento de su petición de anulación y la existencia de un “silencio administrativo positivo” en que incurrió la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto, interpuso un Recurso Jerárquico, pidiendo dejar sin efecto el Memorándum DTH/B/0332/2021, y alternativamente su reincorporación laboral (Conclusión II.4.). A través del Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ116/2021, la Unidad de Asesoría Legal de la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto, se pronunció respecto al Recurso Jerárquico que interpuso el accionante (Conclusión II.5.).

En ese contexto, con el objeto de analizar la problemática identificada, por didáctica constitucional y a fin de generar un estado de certeza jurídica para los sujetos de derecho parte de la controversia constitucional puesta a conocimiento, se abordará inicialmente la segunda parte de la misma, para posteriormente capitular con la primera; en ese sentido cabe señalar lo siguiente:

3.1. Segunda parte de la problemática identifica: El accionante refiere que su petición de anulación sobre el Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 de mayo, no mereció ningún pronunciamiento por parte de la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto dentro del plazo dispuesto por el art. 65 de la LPA, y el Recurso Jerárquico que interpuso ante tal circunstancia, no fue resulto por la Alcaldesa de dicho Municipio, habiéndosele notificado solo con el Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ/116/2021 de 2 de agosto.

Ahora bien, con el objeto de abordar el particular, previamente se debe traer a colación el razonamiento jurisprudencial concerniente al principio de informalismo en favor del administrado, que rige a todo proceso administrativo; el cual señala lo siguiente:

“El principio de informalismo a favor del administrado, consiste en la dispensa de toda formalidad no esencial, por lo que su materialización impide la perdida de cualquier derecho por el incumplimiento de la o las mismas, obligando a la administración optar por una solución favorable a aquel. Es por ello que, por ejemplo, ante la interposición de algún recurso, éste podrá ser interpretado no de acuerdo a la letra del escrito que lo contiene, sino conforme a la intención que persigue, pudiendo ser corregido cualquier equivoco no sustancial en su tramitación” (Fundamento Jurídico III.1.).

En ese marco, los antecedentes dan cuenta, que el accionante, con el objeto de dejar sin efecto el Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 de mayo (fs. 133), a través del cual se lo desvinculó de su fuente laboral, por memorial de 31 de mayo de 2021 (fs. 138 vta.) pidió al Director codemandado su anulación, y alternativamente su reincorporación laboral. Es así que, ante falta de pronunciamiento de dicha petición, por memorial de 14 de julio del mismo año (fs. 153 a 154 vta.), interpuso un Recurso Jerárquico persiguiendo idéntica pretensión.

Ante tal circunstancia, a través del Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ116/2021, (fs. 144 a 46 vta.), la Unidad de Asesoría Legal del Director codemandado señaló dos aspectos en concreto: a) Que el accionante no habría interpuso de forma previa un recurso de revocatoria contra el Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 de mayo, por lo que no correspondía resolver el recurso jerárquico que interpuso; y, b) Que la petición de anulabilidad realizada por el accionante, mereció una “respuesta” a través del Informe GAMEA/DTH/UAL/WYC/007/2021 de 27 de julio.

Todo esos aspectos llevan a la conclusión, de que el Director codemandado actuó de forma contraria al principio de informalismo que rige a todo proceso administrativo (Fundamento Jurídico III.1.), cuando era su obligación observar el mismo en su proceder, ya que priorizó formalismos no esenciales en vez de procurar la materialización efectiva de los derechos del administrado; lo que genero a que el mismo no le dé el tratamiento correspondiente a los mecanismos de defensa (petición de anulabilidad y Recurso Jerárquico) planteados por Grover Centellas López.

Por un lado, el Director codemandado, al tomar conocimiento de la petición de anulabilidad y reincorporación laboral realizada, en observancia del principio de informalismo, debió considerar a la misma como si fuera un Recurso de Revocatoria interpuesto, pese a la denominación que se le dio -“anulabilidad y reincorporación laboral”-; y en consecuencia, incoar el trámite correspondiente a ese medio de impugnación, el cual se encuentra regulado por las disposiciones normativas de la LPA[4], para luego dictar una Resolución Administrativa acorde a los elementos que hacen al derecho al debido proceso (art. 115 de la CPE), ya que en los hecho, el fin que buscaba aquel con su petición de anulabilidad y reincorporación laboral, era la revisión del Memorándum DTH/B/0332/2021.

Sin embargo, el Director codemandado no procedió en ese sentido, quien incluso no se pronunció respecto a la petición de anulación y reincorporación laboral realizada por el accionante, por lo que en consecuencia, incurrió en un silencio administrativo negativo[5], lo que lleva a entender a que rechazó el “Recurso de Revocatoria” interpuesto por aquel; circunstancia que no podría llegar controvertir, pese a que haya señalado, que su Unidad de Asesoría Legal expidió, a manera de respuesta a dicha petición, el Informe GAMEA/DTH/UAL/WYC/007/2021 de 27 de julio, extremo del cual no se tiene elemento de prueba que demuestre que haya sido puesto a conocimiento del impetrante de tutela.

Por otro lado, siendo que se interpuso un Recurso Jerárquico, en mérito a que operó el referido silencio administrativo negativo, el Director codemandado, en observancia del principio de informalismo, debió incoar el trámite correspondiente a dicho medio de impugnación, el cual también se encuentra regulado por las disposiciones normativas de la LPA[6], y sin realizar ninguna forma de observación sustancial; es decir, tendría que haber remitido todos los antecedentes pertinentes ante la Alcaldesa demandada, para que en su calidad de Máxima Autoridad Ejecutiva del GAM El Alto, resuelva el mismo, y no limitarse a sostener los extremos contenidos en el Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ116/2021, expedido por su Unidad de Asesoría Legal, cuyo tenor claramente demuestra que han sido priorizados formalismos no esenciales, por encima del resguardo de derechos fundamentales.

El aludido Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ116/2021 de 2 agosto, que no se constituye de ninguna forma en una Resolución Administrativa, ya que no define ninguna situación jurídica en concreto, exige si ningún tipo de sustento normativo, que de forma previa a ser resuelto el Recurso Jerárquico interpuesto por el accionante, debió haberse interpuesto un Recurso de Revocatoria contra el Memorándum DTH/B/0332/2021; cuando dicho aspecto podía haber quedado superado con base en el principio de informalismo que rige a todo proceso administrativo, considerando a la petición de anulabilidad y reincorporación laboral realizada, como si se tratará de la interposición del extrañado Recurso de Revocatoria, tal como llego a entender la jurisdicción constitucional.

Por ello, los hechos que denunció el accionante llegarían a tornarse evidentes, a razón de que el proceso administrativo que inicio, a fin de dejar sin efecto el Memorándum DTH/B/0332/2021, a través del cual se dispuso su desvinculación laboral, se sustanció de forma irregular a causa del proceder del Director codemandado, quien en consecuencia lesionó sus derechos al debido proceso, a ser escuchado, a la seguridad jurídica y a la defensa; correspondiendo conceder la tutela al respecto, debiendo en sujeción a todo lo desarrollado, remitir todos los antecedentes pertinentes a la Alcaldesa demandada, para que en su calidad de Máxima Autoridad Administrativa del GAM El Alto, resuelva el Recurso Jerárquico interpuesto por el impetrante de tutela en observancia de los elementos a la fundamentación y motivación que hacen al derecho al debido proceso.

Finalmente, respecto a la Alcaldesa demandada cabe señalar que, de la revisión de todos los antecedentes remitidos en grado de revisión, se constata que la misma no intervino en ningún sentido en el irregular tratamiento que merecieron los medios de defensa planteados por el accionante en contra del Memorándum DTH/B/0332/2021, siendo responsable de tal acontecimiento únicamente el Director codemandado, tal como quedó evidenciado de forma precedente, por quien incluso, aquella, como Máxima Autoridad Ejecutiva del GAM El Alto, no tuvo oportunidad de pronunciarse respecto al recurso jerárquico interpuesto por el impetrante de tutela.

Por tales motivos, la Alcaldesa demandada carecería de legitimidad pasiva[7] para ser demandada con la acción de amparo constitucional presentada, ya que con relación a la misma no se manifiesta un nexo de causalidad entre los actos que supuestamente habría relazado y los derechos inherentes al impetrante de tutela que llegaron a ser lesionados. En ese sentido, con relación a la misma corresponde denegar la tutela solicitada.

3.2. Primera parte de la problemática identificada: El accionante refiere que, como Asistente A de la Sub Alcaldía del Distrito Municipal 3 del GAM El Alto, fue desvinculado de su fuente laboral por Memorándum DTH/B/0332/2021, sin que se le haya permitido hacer uso de su derecho a la vacación, por lo que dicho acto administrativo se expidió en inobservancia de lo dispuesto por el art. 33 inc. f) del RIP.

Ahora bien, con el objeto de abordar el particular, previamente se debe traer a colación el razonamiento jurisprudencial concerniente a la activación de vías paralelas como supuesto de improcedencia de la acción de amparo constitucional; el cual señala lo siguiente:

“La jurisdicción constitucional se ve impedida de analizar en el fondo la problemática identificada, cuando el accionante activó dos vías paralelas o simultáneas (la constitucional con judiciales, administrativas o de otra índole) denunciando los mismos hechos y persiguiendo la misma pretensión, por lo que de darse dicha circunstancia se incurre en una causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional” (Fundamento Jurídico III.2.).

En ese marco, los antecedentes dan cuenta que al accionante se lo desvinculó de su fuente laboral a través del Memorándum DTH/B/0332/2021; por lo que el mismo, inicialmente pidió su anulación, y alternativamente su reincorporación laboral, al Director codemandado, y posteriormente, ante el no pronunciamiento de dicha petición, interpuso un Recurso Jerárquico dentro del plazo administrativo[8], persiguiendo idéntica pretensión y denunciando hechos similares a los que ahora puso a conocimiento de la jurisdicción constitucional.

Medio de impugnación que tendría que ser resuelto por la Alcaldesa demandada, en su calidad de Máxima Autoridad Ejecutiva del GAM El Alto, conforme al plazo administrativo dispuesto por el art. 67.I de la LPA[9], el cual, por otro lado, se encontraba plenamente vigente hasta antes de que el impetrante de tutela presente la acción de amparo constitucional.

Todo ello lleva a la conclusión, de que se activó dos vías paralelas a fin de que se deje sin efecto el Memorándum DTH/B/0332/2021 y se disponga su reincorporación laboral, ya que primero inicio acciones dentro del ámbito administrativo, el cual se encuentra pendiente de concluir a través de una resolución administrativa definitiva, y posteriormente acudió a la jurisdicción constitucional; lo que torna en improcedente a la acción de amparo constitucional que presentó el impetrante de tutela, ya que la ahora controversia constitucional, debe ser conocida por una autoridad administrativa jerárquica competente para su correspondiente tratamiento; extremo por

CORRESPONDE A LA SCP 0497/2023-S1 (viene de la pág.13)

el que no amerita analizar en el fondo la problemática identificada, de lo contrario se podría generar una disfunción procesal que llegaría a desembocar en la expedición de dos resoluciones contradictorias.

Por tales motivos, corresponde denegar la tutela solicitada, aclarando que no se ingresó a analizar en el fondo la problemática identificada.

Consiguientemente, la Sala constitucional, al denegar la tutela solicitada, aunque con fundamentos y motivos, obró de forma parcialmente correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera, en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y conforme lo dispuesto por el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión, CONFIRMAR en parte la Resolución 186/2021 de 8 de diciembre, cursante de fs. 181 a 182 vta., emitida por la Sala Constitucional Tercera del departamento de La Paz; en consecuencia:

1° CONCEDER la tutela solicitada con relación a los derechos al debido proceso, a ser escuchado, a la defensa; y, a la seguridad jurídica; y, respecto al Director ahora demandado, disponiendo que dicho servidor público, en mérito al principio de informalismo que rige a todo proceso administrativo, debe remitir el Recurso Jerárquico interpuesto por aquel, ante la Alcaldesa demandada para su correspondiente resolución, una vez sustanciadas las notificaciones correspondientes, conforme a los Fundamentos Jurídicos expresados en el presente fallo constitucional.

2° DENEGAR la tutela solicitada respecto al derecho a la vacación; y, con relación a la Alcaldesa ahora demandada, de acuerdo a los Fundamentos Jurídicos expresados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

[1] En su FJ. III.2 señala que: “Que, el principio de informalismo consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo la errónea calificación del recurso (Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, pág. 348); la excusación referida, debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione, o sea, de la interpretación más favorable al ejercicio al derecho a la acción, para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados (Roberto Dromi, El Procedimiento Administrativo y Derecho Administrativo, ambos Ediciones Ciudad Argentina, págs. 78-79 y 846, respectivamente).

Que, en coherencia al principio de informalismo, se tiene al principio de favorabilidad, entendido por este Tribunal en SC 136/2003-R, en sentido de que "... el intérprete está obligado a optar por aquel entendimiento interpretativo que desarrolle de mejor forma y con la mayor efectividad, los derechos, principios y valores que consagran el orden constitucional"; de acuerdo al sentido de ambos principios (informalismo y favorabilidad), con la finalidad de garantizar el debido proceso y derecho de defensa del administrado o de quien se encuentra siendo procesado, el ordenamiento administrativo permite a la autoridad administrativa realizar una interpretación favorable al procesado, corrigiendo esas equivocaciones formales en las que incurrió quien está siendo administrado”.

[2] En su FJ.III.4, señaló que: “(...) en base al principio de informalismo que rige a trámites administrativos, pudo asimilarse al recurso de Revocatoria previsto por las normas de los arts. 140 y 141 LM y 9.II del DS 26139, 67 y siguientes del DS 26115; luego, los recurrentes, solicitaron que el Alcalde emita una resolución respecto de su solicitud, presentando en forma equivocada ante una instancia incompetente como es el Concejo Municipal, el 30 de julio del mismo año, "Recurso de Revocatoria, bajo alternativa de Recurso Jerárquico", (incluso en su memorial de amparo, mencionan que interpusieron el "Recurso Jerárquico de Revocatoria" que es inexistente en nuestras normas procesales administrativas), éste recurso sobre la base del mencionado principio de informalismo, pudiera asimilarse al recurso jerárquico, por lo que luego de haber declinado competencia el Concejo, el Asesor de la alcaldía, emitió informe legal en sentido de que no correspondía resolver el recurso por ser extemporáneo, siendo lo correcto que al estar formulado el recurso, se ordene la remisión de todos los antecedentes a la Superintendencia de Servicio Civil, para que ésta con jurisdicción propia defina lo que corresponda en este asunto”.

Los antecedentes jurisprudenciales reseñados son ilustrativos de que en el procedimiento administrativo rige el principio de informalismo, que excluye de este procedimiento la exigencia de requisitos formales; de su consagración en la Ley de Procedimiento Administrativo y la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, pueden expresarse, con carácter enunciativo y no limitativo, las siguientes aplicaciones prácticas del principio de informalismo: i) no es preciso calificar jurídicamente las peticiones; ii) los recursos pueden ser calificados erróneamente, pero han de interpretarse conforme la intención del recurrente, y no según la letra de los escritos; iii) la administración tiene la obligación de corregir evidentes equivocaciones formales; iv) la equivocación del destinatario tampoco afecta la procedencia de la petición o del recurso; y v) si no consta la notificación del acto impugnado debe entenderse que el recuso ha sido interpuesto en término.

Con referencia el principio de informalismo, es necesario también dejar establecido que éste rige a favor del administrado, por la condición técnica de ciertas agencias, órganos y labores que cumple la administración pública, lo que lo sitúa en inferioridad de condiciones en su relación con el Estado, por ello no rige a favor de la administración, estando más bien ésta obligada al cumplimiento de todas las formalidades establecidas por las normas aplicables a su relación con las personas”.

[3] Chacolla Huanca, F. (2020). La Justicia Administrativa en Bolivia. El proceso contencioso administrativo y el proceso contencioso. Sucre, Bolivia: Conexión creativa.

[4] Art. 64 (Recurso de revocatoria). “El recurso de revocatoria deberá ser interpuesto por el interesado ante la autoridad administrativa que pronunció la resolución impugnada, dentro del plazo de diez (10) días siguientes a su notificación”.

Art. 65 (Plazo y alcance de la resolución). “El órgano autor de la resolución recurrida tendrá para sustanciar y resolver el recurso de revocatoria un plazo de veinte (20) días, salvo lo expresamente determinado de acuerdo a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley. Si vencido el plazo no se dictare resolución, el recurso se tendrá por denegado pudiendo el interesado interponer Recurso Jerárquico”.

[5] Art. 17.III de la LPA (Obligación de resolver y silencio Administrativo).- “(…).III. Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional.

[6] Art. (Recurso jerárquico).- I. Contra la resolución que resuelva el recurso de revocatoria, el interesado o afectado únicamente podrá interponer el Recurso Jerárquico. II. El Recurso Jerárquico se interpondrá ante la misma autoridad administrativa competente para resolver el recurso de revocatoria, dentro del plazo de diez (10) días siguientes a su notificación, o al día en que se venció el plazo para resolver el recurso de revocatoria. III. En el plazo de tres (3) días de haber sido interpuesto, el Recurso Jerárquico y sus antecedentes deberán ser remitidos a la autoridad competente para su conocimiento y resolución. IV. La autoridad competente para resolver los recursos jerárquicos será la máxima autoridad ejecutiva de la entidad o la establecida conforme a reglamentación especial para cada sistema de organización administrativa, aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el artículo 2º de la presente Ley.

Art. 67 (Plazo de resolución).- I. Para sustanciar y resolver el recurso jerárquico, la autoridad administrativa competente de la entidad pública, tendrá el plazo de noventa (90) días, salvo lo expresamente determinado conforme a reglamentación especial, establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley. II. El plazo se computará a partir de la interposición del recurso. Si vencido dicho plazo no se dicta resolución, el recurso se tendrá por aceptado y en consecuencia revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente.

Art. 68 (Alcance de la resolución del recurso jerárquico).- I. Las resoluciones de los recursos jerárquicos deberán definir el fondo del asunto en trámite y en ningún caso podrán disponer que la autoridad inferior dicte una nueva resolución, excepto lo dispuesto en el numeral II del presente artículo. II. El alcance de las resoluciones de los recursos jerárquicos de los Sistemas de Regulación tales como SIRESE, SIREFI y SIRENARE serán establecidas por reglamento, de acuerdo a la competencia y características de cada sistema.

[7] SCP 0879/2022-S1 de 1 de septiembre (FJ.III.1): “La legitimación pasiva resulta ser aquella coincidencia que se presenta entre la autoridad que causó la violación a los derechos y garantías y aquella contra quien se dirige la acción, por lo que la acción de defensa deberá estar dirigida contra la persona que conculcó los derechos”. (sic)

[8] Art. 66.II de la LPA: “II. El Recurso Jerárquico se interpondrá ante la misma autoridad administrativa competente para resolver el recurso de revocatoria, dentro del plazo de diez (10) días siguientes a su notificación, o al día en que se venció el plazo para resolver el recurso de revocatoria. (…)”.

[9] “Para sustanciar y resolver el recurso jerárquico, la autoridad administrativa competente de la entidad pública, tendrá el plazo de noventa (90) días, salvo lo expresamente determinado conforme a reglamentación especial, establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley”.