SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0610/2023-S1

El impetrante de tutela denuncia la vulneración de su derecho a la petición; toda vez que, los Asambleístas Departamentales del Beni -ahora demandados-, no emitieron respuesta a su solicitud realizada el 21 de febrero de 2022, reiterada por notas de 4, 7, y 17 de marzo del mismo año, dicha solicitud, solicitud que pide una certificación sobre si el Plenario de la indicada Asamblea Legislativa remitió a la Comisión de Ética los antecedentes del Auto de Vista 04/2022, en relación a la suspensión de la amnistía concedida al Asambleísta Edgar Segundo Rea Avaroma, dentro del proceso penal por la presunta comisión del delito de tráfico de sustancias controladas; dicho pedido, fue efectuado invocando el art. 24 de la CPE; sin embargo, no mereció respuesta alguna por parte de las autoridades ahora demandadas; razón por lo cual, considera que su derecho a la petición continúa siendo vulnerado, por ello, acude a la instancia constitucional a fin de que se conceda la tutela y se disponga que los demandados, emitan una respuesta pronta y formal a su solicitud.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollará los siguientes temas: a) Sobre el derecho de petición; b) Sobre el valor de los informes legales y el derecho de petición; y, c) Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre el derecho de petición

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0730/2019-S2 de 28 de agosto de 2019, asumió el siguiente entendimiento:

El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando que: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.

En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: 1) Contenido esencial; 2) Requisitos de procedencia;                     3) Legitimación activa; 4) Legitimación pasiva; y, 5) Plazo para emitir respuesta.

III.1.1.   Contenido esencial

               La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[1], establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna^[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal^[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material^[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada^[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

III.1.2.   Requisitos de procedencia

               La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

               Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y,  c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: a) La existencia de una petición oral o escrita; y, b) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 1) Ausencia de respuesta formal; 2) Falta de respuesta material; 3) Inexistencia de argumentación-motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 4) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

               Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.

III.1.3.   Legitimación activa

               Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero^[6].

III.1.4.   Legitimación pasiva

               En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:

                 La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

               Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R^[7], precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la            SCP 2051/2013 de 18 de noviembre^[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 de 25 de febrero y 0083/2015-S3 de 10 de igual mes, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando que: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: i) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, ii) Las personas particulares.

III.1.5.   Plazo para emitir respuesta

La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos:        a) En el término establecido por ley^[9]; y, b) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[10].

III.2.  Sobre el valor de los informes legales y el derecho de petición

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 1906/2014 de 25 de septiembre, sobre el valor de los informes legales y el derecho a la petición, en el Fundamento Jurídico III.2 señaló lo siguiente:

En este punto, es menester hacer referencia a la Nota 174/2013 de 18 de diciembre, enviada por la Directora Nacional Administrativa del Comando General de la Policía Boliviana, a Pedro Ledezma Salinas, a través de la cual adjunta el informe legal 1620/2013 de la misma fecha, emitido por Asesoría Legal con relación a la solicitud de reposición del Bono al cargo (fs. 67 a 68). Sin embargo, es necesario aclarar al respecto que un informe legal contiene un criterio u opinión de la Unidad de Asesoría Jurídica, que no puede constituir un pronunciamiento Institucional; es decir, que sobre la base de un criterio legal, deberá emitirse una Resolución que defina una determinada situación o de respuesta a una solicitud. Por consiguiente, en el caso concreto, con el informe legal 1620/2013, no se dio respuesta oficial al pedido formulado por la parte accionante, dado que las autoridades demandadas no formularon un pronunciamiento expreso al respecto.

Consiguientemente, ante esas omisiones, se concluye que las autoridades policiales demandadas, no respetaron el núcleo esencial del derecho de petición; el cual, según se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1, consiste en la obligación de dar respuesta a una solicitud expresamente formulada dentro de un plazo razonable y de manera motivada, lo que no ocurrió en el caso concreto, siendo evidente la vulneración del derecho de petición.

III.3.  Análisis del caso concreto

           El impetrante de tutela denuncia la vulneración de su derecho a la petición; toda vez que, los Asambleístas Departamentales del Beni -ahora demandados-, no emitieron respuesta a su solicitud realizada el 21 de febrero de 2022, reiterada por notas de 4, 7, y 17 de marzo del mismo año, dicha solicitud, solicitud que pide una certificación sobre si el Plenario de la indicada Asamblea Legislativa remitió a la Comisión de Ética los antecedentes del Auto de Vista 04/2022, en relación a la suspensión de la amnistía concedida al Asambleísta Edgar Segundo Rea Avaroma, dentro del proceso penal por la presunta comisión del delito de tráfico de sustancias controladas; dicho pedido, fue efectuado invocando el art. 24 de la CPE; sin embargo, no mereció respuesta alguna por parte de las autoridades ahora demandadas; razón por lo cual, considera que su derecho a la petición continúa siendo vulnerado, por ello, acude a la instancia constitucional a fin de que se conceda la tutela y se disponga que los demandados, emitan una respuesta pronta y formal a su solicitud.

           En el caso que nos ocupa, la problemática jurídica planteada recae en la alegada falta de respuesta pronta y oportuna a notas de solicitud 21 de febrero, 4, 7 y 17 de marzo de 2022, en las que solicita a la Presidenta y Asambleístas demandados que certifiquen si remitieron a conocimiento de la Comisión de Ética de la Asamblea Legislativa Departamental del Beni, los antecedentes del Auto de Vista 04/2022, en relación a la suspensión de la amnistía concedida al Asambleísta Edgar Segundo Rea Avaroma, dentro del proceso penal por la presunta comisión del delito de tráfico de sustancias controladas.

De la compulsa de la documental arrimada al expediente, así como de los argumentos vertidos en el memorial de acción de amparo constitucional, se tiene que el peticionante, a través del CITE GAD.BENI/JUST./OF 01/2022, invocando el art. 24 de la CPE, se dirige a Cecilia Giraldo Justiniano, Presidenta de la Asamblea Legislativa Departamental del Beni -ahora demandada-, solicitando que le certifique si el Plenario de la Asamblea Legislativa Departamental del Beni remitió a conocimiento de la Comisión de Ética, los antecedentes del Auto de Vista 04/2002, relacionados a delitos de narcotráfico, Resolución Judicial que suspende la amnistía concedida al Asambleísta Edgar Segundo Rea Avaroma, mediante las Resoluciones 01/2021 y 03/2021, dentro del proceso penal por la probable comisión del delito de tráfico de sustancias controladas (Conclusiones II.1).

Asimismo, por CITE: SDJ 04/2022, presentado el 4 de marzo de 2022, Franz Muñoz Viruéz -ahora peticionante de tutela-, se dirige a Cecilia Giraldo Justiniano, Presidenta de la Asamblea Legislativa Departamental del Beni -ahora demandada- reiterando la solicitud que hizo mediante nota GAD.BENI/JUST./OF 01/2022, con referencia a las acciones asumidas en el Caso Narcotráfico-Comisión de Ética (Conclusiones II.2); y, a través del CITE: SDJ 06/2022 de 17 de marzo, el impetrante de tutela, por tercera vez se dirige Cecilia Giraldo Justiniano, Presidenta de la Asamblea Legislativa Departamental del Beni, replicando la solicitud que hizo mediante nota GAD.BENI/JUST./OF 01/2022, nota que de forma manual consigna bajo firma y sello de Notario de Gobierno que se negó la recepción de la misma; motivo por el cual, fue dejada prendida a horas 15:06 del 18 de marzo de 2020, en la ventana del Edificio de la Asamblea Legislativa Departamental del Beni, consignando como testigo a Roberto Carlos Suárez Cuellar (Conclusiones II.3); de ello, se tiene evidencia que el accionante presentó tres notas el 21 de febrero, el 4 y 17 de marzo de 2022, las dos últimas reiterando de forma clara el pedido contenido en la primera nota que recae sobre una certificación de remisión de documentación específica a la Comisión de Ética de la señalada Asamblea Legislativa; es decir, que el petitorio era sencillo y especifico únicamente se circunscribía a una certificación de envío, misma que debía ser contesta de forma puntual en caso de haberse realizado dicha remisión, adjuntado el sello o cargo de recepción correspondiente.

En caso de no haberse realizado dicha remisión, la respuesta debía haber contenido una adecuada fundamentación y motivación sobre la decisión de no remitir la documentación en cuestión; de esa forma la Presidenta y los Asambleístas demandados habrían satisfecho la solicitud del peticionante; más aún, tomando en cuenta que cumplió con los requisitos establecidos para ejercer el derecho a petición contenido en el artículo art. 24 de la Norma Suprema; por el cual, toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea de forma oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta, estableciéndose como único requisito la debida identificación del peticionario. Es preciso señalar que no tiene incidencia alguna si la petición es realizada por motivo de interés general o particular, por  ello corresponde señalar que ninguna instancia pública o privada puede rehusar la recepción de nota alguna, debido a que, ello constituye en una flagrante restricción del derecho a la petición de forma anticipada, puesto que el negarse a recibir una nota significa de antemano negar una respuesta, extremo verificado de lo consignado y firmado por un Notario de Gobierno con testigo de actuación (Conclusiones II.3).

De la revisión y compulsa de la documental presentada por las autoridades demandadas, se verifica la existencia de la Hoja de Ruta E-1428/2022 de 17 de marzo, que contiene el CITE: ALDB-SGP 426/2021-2022 que consigna como referencia: respuesta a CITE: GAD BENI/DESP/OF 175/2022, remitido por Cecilia Giraldo Justiniano, Presidenta de la Asamblea Legislativa Departamental del Beni, dirigido a José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador del Dpto. del Beni, adjuntando el CITE: COM.EETICA/ALD 02/2021-2022 señalando que el asunto consultado por el accionante, no corresponde que sea puesto conocimiento del Pleno de la Asamblea y menos aún de la comisión de ética; asimismo, que el hecho cuestionado no es un asunto de interés público, sino se trata de un asunto de orden particular (Conclusión II.4). 

Por otra parte, de lo Informado por las autoridades demandadas tanto vía escrita como oral en audiencia, se tiene que, afirman haber respondido lo solicitado por el peticionante, mediante nota GAD.BENI/JUST./OF 01/2022, documento que ellos mismos señalan que es un informe de la Unidad de Asesoría Legal, elevado a autoridad superior; por ello, dicho documento no puede constituirse en una respuesta al accionante. En ese mismo errado discernimiento y desmarcándose de la jurisprudencia desarrolla por el Tribunal Constitucional Plurinacional, la Sala Constitucional Segunda del Departamento del Beni negó la tutela, dando por contestada la solicitud del accionante mediante el CITE ALD-SGP 426/2021-2022 y conforme a Hoja de Ruta E-1428/2022, si tomar en cuenta que dicho Cite fue remitido por una de las autoridades demandadas al Gobernador del Departamento del Beni; asimismo, la Hoja de Ruta citada por el Tribunal de garantías adjunta el Cite señalado más el CITE: COM.ETICA/ALD 02/2021-2022 emitido por Juan Agreda Moreno y Gonzalo Guiteras Asambleistas -ahora demandados- remitido a la Presidenta de la Asamblea; motivo por el cual, dicha Hoja de Ruta ni los cites adjuntos a ella puede ser considerados de forma alguna como respuesta al impetrante de tutela; dado que ellas, son comunicaciones internas entre miembros de la Asamblea Legislativa e inmediatos inferiores, no pudiendo ser catalogadas o consideradas como respuesta a la petición del accionante; ello debido a que, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 1906/2014 de 25 de septiembre, sobre el valor de los informes legales y el derecho a la petición estableció el entendimiento de que los mismos contienen un criterio u opinión de una unidad o funcionario sub alterno de dicha Asamblea Legislativa, que no pueden constituir un pronunciamiento institucional; por lo que, deberá emitirse una respuesta que defina una determinada situación o de respuesta a una solicitud; dicho de otra forma, no puede pretenderse que informes, comunicaciones internas y hojas de ruta emitida dentro la Asamblea Departamental del Beni se constituyan en una respuesta expresa emitida por los demandados a lo peticionado por el accionante.

Por lo referido se evidencia de forma contundente que los Asambleístas demandados no dieron respuesta a la solicitud del accionante, lesionando el núcleo esencial del derecho de petición; el cual, consiste en la obligación de dar respuesta dentro de un plazo razonable y de manera motivada, clara y oportuna a cualquier solicitud expresamente formulada, extremo que no

CORRESPONDE A LA SCP 0610/2023-S1 (viene de la pág. 14).

ocurrió en el caso concreto, siendo evidente la vulneración del derecho de petición.

Se llama la atención a los Vocales componentes de la Sala Constitucional por haberse apartado del precedente constitucional en relación al valor de los informes legales y el derecho de petición; y, por haber negado la tutela fundamentando erradamente sobre la existencia de hecho superado.

Por lo desarrollado, se tiene que la Sala Constitucional al denegar la tutela, obró de forma incorrecta.