SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0541/2023-S2

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; alegando que, prestó servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en el puesto de electricista, suscribiendo más de veinte contratos a plazo fijo en forma continua y permanente, hasta que el 31 de diciembre de 2021 fue desvinculado de forma arbitraria de su fuente laboral; razón por la cual, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz, instancia que emitió la Conminatoria J.D.T.L.P. /C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/RJEC/ 033/2022 de 31 de enero, ordenando su reincorporación al mismo puesto que ocupaba; sin embargo, no obstante que dicha determinación administrativa fue de conocimiento del Alcalde demandado, este hizo caso omiso de la misma, interponiendo recurso de revocatoria.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Posibilidad de acudir a la jurisdicción constitucional en caso de resistencia del empleador a cumplir la conminatoria de reincorporación de forma integral

La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, en torno a este supuesto señaló que: “…la estabilidad laboral es un derecho constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos.

Sin embargo, a efecto de consolidar la protección de la estabilidad laboral que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de la vigencia de la Constitución, se hace necesaria la modulación sobre el tema:

En consecuencia, aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes supuestos:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada”.

Por su parte, la SCP 1372/2015-S2 de 16 de diciembre, respecto a la abstracción del principio de subsidiariedad, manifestó que: “…en los casos en los que una trabajadora o trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende; sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. Por lo que, ante la existencia de una conminatoria, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, no resulta exigible agotar las mismas, a fin de impetrar su observancia en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral como la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; resultando necesario reiterar que, en todo caso será la instancia laboral la que producto de la acción social planteada por la parte empleadora, si lo considerare correspondiente, determine en definitiva si el despido fue o no justificado; por cuanto la justicia constitucional únicamente viabiliza la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo; no compeliendo por ende, efectuar pronunciamiento de fondo al respecto” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, sobre el acatamiento integral de las conminatorias de reincorporación, la SCP 0059/2019-S3 de 12 de marzo, estableció que: «Respecto al pago de salarios devengados y derechos sociales, la SCP 0680/2016-S2 de 8 de agosto, sostuvo: “Del análisis y comprensión del razonamiento constitucional precedentemente glosado, se advierte que el Tribunal Constitucional Plurinacional afirmó que a tiempo de conceder la tutela, no se encuentra habilitado para establecer el pago de los sueldos devengados por despidos injustificados, puesto que dicha labor correspondería realizarlas a las autoridades administrativas y/o judiciales, debido a que ellas podrán analizar con mayor debate las pruebas de cargo y descargo.

No obstante, consideramos que dicho desarrollo jurisprudencial, no guarda coherencia con lo precisado en la uniforme jurisprudencia constitucional, respecto a la tutela que se brinda por incumplimiento del empleador de la conminatoria de reincorporación, emitida por una Jefatura Departamental del Trabajo dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; toda vez que, la misma se la efectúa en resguardo de los derechos al trabajo y estabilidad laboral, sin necesidad de exigir que previamente se tengan que agotar las instancias administrativas y/o judiciales, por encontrarse en riesgo los derechos del trabajador, así como otros derechos fundamentales relacionados a la subsistencia y vida misma del trabajador y su familia; por lo que no le compete, incluso al Tribunal Constitucional Plurinacional, efectuar pronunciamiento alguno sobre de fondo de la conminatoria (SCP 1372/2015-S2), salvo que en su emisión se hubiesen vulnerado derechos fundamentales (SCP 1712/2013 de 10 de octubre).

Consideraciones de las que se establece, que cuando este Tribunal advierta (fuera de este último caso), que se hubiese incumplido la conminatoria de reincorporación, deberá conceder la tutela de manera provisional y ordenar que el empleador cumpla de manera inmediata lo dispuesto en dicha conminatoria, en razón a que podrá ser modificada en un posterior proceso administrativo y/o judicial.

Razonamiento constitucional, que en ningún momento establece que el cumplimiento deba ser únicamente de una parte u otra de la conminatoria, sino más bien se entiende, que debe ser de la totalidad de la misma; toda vez que, al ser emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, tal como la misma SCP 0386/2015-S3 lo señala en sus fundamentos, no resultaría lógico establecer que deba cumplirse una parte de la conminatoria (referente a la reincorporación) y se incumpla otra (respecto al pago de sueldos devengados y otros derechos también dispuestos por la administración laboral), cuando dicha posibilidad no se encuentra contemplada ni regulada por la normativa laboral de nuestro Estado ni por nuestra Constitución Política del Estado.

Motivo por el que corresponde cambiar la referida línea constitucional y establecer que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: 'IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…'; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria”» (las negrillas y el subrayado son nuestros).

III.2.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

Al respecto, la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, señaló que: “Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

‘1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.”

(…)’

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso ‘(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional'” (las negrillas nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; alegando que, prestó servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en el puesto de electricista, suscribiendo más de veinte contratos a plazo fijo en forma continua y permanente, hasta que el 31 de diciembre de 2021 fue desvinculado de forma arbitraria de su fuente laboral; razón por la cual, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz, instancia que emitió la Conminatoria J.D.T.L.P. /C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/RJEC/ 033/2022 de 31 de enero, ordenando su reincorporación al mismo puesto que ocupaba; sin embargo, pese a que dicha determinación administrativa fue de conocimiento del Alcalde demandado, este hizo caso omiso de la misma, interponiendo el recurso de revocatoria.

Al respecto, conforme antecedentes procesales y del contenido de la Conclusión II.1 de este fallo constitucional se advierte que en atención a la denuncia de despido intempestivo interpuesta por el impetrante de tutela ante la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz, a través de la Conminatoria J.D.T.L.P. /C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/RJEC/ 033/2022, esa instancia administrativa, ordenó al Alcalde demandado, proceda “…A LA INMEDIATA REINCORPORACIÓN del trabajador SERGIO ARUQUIPA (…) al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, es decir ELECTRICISTA dependiente del DESPACHO DIRECCION DE INFRAESTRUCTURA Y FISCALIZACION TERRITORIAL CENTRO del GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE LA PAZ – G.A.M.L.P., más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de su respectiva Reincorporación” (sic); por otra parte, igualmente cursa el Informe J.D.T.L.P.- NTLF – VR – 058/2022 de 14 de marzo, elaborado por la Inspectora de Trabajo de esa repartición administrativa, que informa no haberse dado cumplimiento a la referida Conminatoria, acotando además que: “…constitui[da] en [el] Gobierno Autónomo Municipal de La Paz Área de Recursos Humanos (…) [se] entrevist[ó] con el Sr. Julio Cesar Corrales (…) quien [le] inform[ó] que no se habría realizado la reincorporación puesto que se realizaría el recurso de revocatoria contra la resolución de Conminatoria de Reincorporación…” (sic [Conclusión II.2]).

Precisado el objeto procesal de este mecanismo constitucional y descritos los antecedentes, amerita glosar el razonamiento jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; cuyo contenido hace referencia al impedimento que tiene este Tribunal de pronunciarse sobre la labor efectuada por las jefaturas departamentales o regionales de trabajo en cuanto al fondo de lo resuelto en una conminatoria de reincorporación laboral; mismo que, deberá ser conocido y resuelto necesariamente en la vía administrativa o judicial laboral, por mandato del art. 10.III del DS 28699 -modificado por el DS 0495-, tal cual fue establecido por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, de unificación constitucional sobre la materia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional; sin embargo, una vez emitida la misma y si se advierte su incumplimiento por los obligados a acatarla, se activará la jurisdicción constitucional con la única finalidad de hacerla cumplir, en resguardo de los derechos al trabajo y la estabilidad laboral, debido a la emergencia que reviste su efectividad, en cuya razón se sustenta su provisionalidad en la tutela.

En ese entendido, el acatamiento de la conminatoria laboral debe ser integral, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas, lo que implica además de la restitución, el pago de sueldos y salarios devengados, y otros derechos sociales -siempre que se hayan determinado en la Conminatoria-; empero, teniendo claro que no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral, sino, la otorgación de la tutela provisional, en atención a que son las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación tanto para el empleador como para el trabajador; lo cual, no quiere decir que su acatamiento no sea inmediato, pese a que fueran planteados los recursos de revocatoria o jerárquico, o estén pendientes de resolverse, e incluso se hubiera interpuesto cualquier otro medio en la vía judicial o administrativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional se halla reatado a verificar si el empleador dio o no cumplimiento a una conminatoria de reincorporación del trabajador.

Ahora bien, bajo ese contexto normativo-jurisprudencial que hacen a las determinaciones administrativas laborales, y delimitados los elementos procesales arrimados al expediente de la problemática traída en revisión, se evidencia que el impetrante de tutela, al recurrir a la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz, ante la desvinculación del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, optó por su reincorporación, instancia que, luego de constatar su despido intempestivo, estableció que el peticionante de tutela suscribió más de dos contratos por tiempo definido y de manera continua, no siendo evidente la supuesta “EVENTUALIDAD” alegada por el empleador, más aún en el cargo que fungió el aludido, realidad que no condice con lo previsto en los arts. 5 y 6 del EFP, que refieren a la “temporalidad”; por lo que, al no haber justificado legalmente el empleador la desvinculación denunciada; dispuso mediante Conminatoria J.D.T.L.P. /C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/RJEC/ 033/2022, la reincorporación y pago de salarios devengados; y, otros derechos sociales y laborales que correspondan a favor del prenombrado; sin embargo, conforme se advierte del informe prestado por la Inspectora de Trabajo de la citada entidad laboral, la parte demandada pese a tener conocimiento de la orden emitida, se rehusó a acatarla indicando que interpondría recurso de revocatoria, activando contrariamente el mismo (Conclusión II.3); soslayando así su deber de cumplir con la Conminatoria emitida, en franca contradicción a la jurisprudencia constitucional y la norma laboral que dispone que es de observancia obligatoria con independencia de los recursos administrativos o judiciales que pudieran interponerse; razón por la que, corresponde conceder la tutela solicitada por vulneración de su derecho a la estabilidad laboral, ordenando la observancia íntegra de la Conminatoria J.D.T.L.P. /C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/RJEC/ 033/2022, de acuerdo a lo precisado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional.

Por otra parte, es menester aclarar que la presente concesión de tutela es provisional; toda vez que, la parte demandada tiene la posibilidad de acudir a la vía judicial ordinaria, con la finalidad de cuestionar la citada Conminatoria de reincorporación, instancia ante la cual podrá controvertir y demostrar que el accionante trabajó como funcionario público o por el contrario se confirmará que estuvo desempeñando funciones bajo la Ley General del Trabajo, como concluyó el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

Respecto a los salarios y beneficios sociales devengados, la supra citada Conminatoria dispuso también su cancelación a favor del impetrante de tutela; tal cual se estableció el alcance a través de la SCP 0987/2017-S2 de 18 de septiembre, que sostuvo: “…cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: ‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…’; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria” (las negrillas son nuestras), razonamiento que fue objeto de unificación a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, que estableció que el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación debe ser integral, lo que conlleva -además de la reincorporación-, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales (Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional); consecuentemente, la entidad edil demandada se encuentra compelida a cumplir la totalidad de lo dispuesto en la aludida determinación laboral, en razón a que fue dispuesta previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, para finalmente ser emitida por autoridad administrativa competente; cuyo fundamento tiene sustento en los principios de: protección de los trabajadores e in dubio pro operario.

Por consiguiente, resulta de dicho examen, la obligatoriedad en el acatamiento de reincorporación del impetrante de tutela; empero, sin soslayar sus características de provisionalidad e integralidad, en virtud a que la parte demandada tiene la vía ordinaria expedita para cuestionar la determinación de reincorporación y pagos a realizar que considere impertinentes dispuestos en instancia administrativa, pues se salvan los resultados de fondo a dilucidarse en la jurisdicción ordinaria laboral; debiendo darse cumplimiento íntegro a dicha Conminatoria, en el marco del desarrollo jurisprudencial glosado en el aludido Fundamento Jurídico.

Asimismo, en lo concerniente a falta de fundamentación y motivación o cualquier reclamo de vulneración al debido proceso en la emisión de la conminatoria laboral, incumbe aclarar que la SCP 0709/2017-S2 de 31 de julio, al respecto estableció que: “…las posibles irregularidades o lesiones al debido proceso en las que hubiera incurrido la autoridad administrativa a tiempo de emitir la conminatoria, no pueden afectar la vigencia de los derechos del trabajador adquiridos con la emisión de la misma…”; bajo ese entendimiento, la falta de fundamentación y motivación de la Conminatoria J.D.T.L.P. /C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/RJEC/ 033/2022, invocada por la autoridad edil demandada, no puede ser conocida ni resuelta a través de este mecanismo constitucional, menos denegarse la tutela por dicho motivo; razón por la que, no corresponde emitir pronunciamiento sobre este aspecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela solicitada, obró de forma correcta.