SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0739/2023-S3

Respecto a la carga probatoria, la referida sentencia estableció que: “…si bien debe garantizarse para los afectados con vías de hecho una tutela constitucional efectiva y un real acceso a la justicia constitucional, por la naturaleza de estos actos ilegales graves, para asegurar una certeza jurídica y consolidar así la justicia material, debe establecerse deberes o cargas probatorias para la parte peticionante de tutela; en ese orden, para la determinación de las mismas, debe considerarse como punto de inicio que las vías de hecho se configuran por la realización de actos y medidas al margen y en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales vigentes para una administración de justicia, por tanto, la carga probatoria a ser realizada por el peticionante de tutela, debe acreditar de manera objetiva la existencia de actos o medidas, asumidas sin causa jurídica, es decir, en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales establecidos para la definición de hechos o derechos.

En este contexto, debe establecerse además que la finalidad de la justicia constitucional en su ámbito tutelar, es el resguardo a derechos fundamentales, por cuanto, a través de esta instancia, no pueden analizarse hechos controvertidos cuya definición está encomendada al Órgano Judicial, por tal razón, la carga probatoria atribuible a la parte peticionante de tutela para vías de hecho, debe estar circunscrita a aspectos que no impliquen la existencia de hechos controvertidos a ser sustanciados por la jurisdicción ordinaria” (el énfasis es añadido).

Finalmente, sobre la flexibilización de la legitimación pasiva se asumió el siguiente entendimiento: “…para peticiones de tutela vinculadas con vías de hecho, la parte accionante deberá cumplir con esta exigencia; sin embargo, de manera excepcional y siempre y cuando no sea posible la identificación de las personas demandadas, se deberán flexibilizar las reglas de la legitimación pasiva; empero este presupuesto, debe cumplir ciertos requisitos y además debe responder a fundamentos que aseguren un derecho al debido proceso, tanto para la parte accionante como para la parte demandada a través de este mecanismo tutelar de defensa.

(…)

Por lo señalado, se tiene que la parte peticionante de tutela para el caso de vías de hecho, de manera excepcional podrá activar la tutela sin identificar a la parte demandada cuando por las circunstancias particulares del caso no sea posible una determinación de personas que incurran en vías de hecho; en ese orden, para asegurar una equidad procesal, a las personas que no hayan sido expresamente citadas como demandados y que pudieran ser afectados con los efectos de una eventual concesión de tutela por vías de hecho, no se les aplica el principio de preclusión procesal para la presentación ulterior a la audiencia pública de medios de defensa.

En mérito a lo señalado, las personas que no hayan sido expresamente demandadas en acciones tutelares vinculadas a medidas de hecho, en mérito a esta flexibilización excepcional de la legitimación pasiva para estos casos, y en resguardo de un equilibrio procesal, en cualquier etapa del proceso de amparo, incluso en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, podrán hacer valer sus derechos, debiendo en estos casos ser oídos de manera amplia y admitidos sus medios probatorios en cualquier instancia procesal” .

III.2. De las clausuras de centros comerciales y otros

La SCP 0100/2014 de 10 de enero, respecto a la clausura de locales comerciales en relación al debido proceso administrativo, señaló que: “Consiguientemente, conforme a los razonamientos desarrollados en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la imposición de la sanción de clausura del establecimiento comercial tiene como requisito de validez el respeto de los derechos fundamentales, y que emerja de un debido proceso dotado de sus elementos esenciales. En ese orden de cosas, la directa imposición de la sanción de clausura de locales comerciales, prescindiendo de las garantías mínimas que le asisten a los administrados, vulnera efectivamente el debido proceso previsto en los arts. 115.II y 117.I y el derecho a la defensa previsto en el art. 119, todos de la CPE; asimismo, tal medida afecta el derecho al trabajo de los administrados, porque con la clausura del local comercial, efectivamente se ven restringidos en generar recursos económicos y, con ello incluso se estaría ante una afectación de otros derechos conexos, como la alimentación, dejando de lado el mandato constitucional de proteger el derecho al trabajo en condiciones estables, equitativas y satisfactorias en todas sus formas...” (las negrillas nos corresponden).

III.3. De los derechos al trabajo y a dedicarse a cualquier actividad económica lícita

Al respecto, de forma precisa la SCP 0001/2014 de 3 de enero, señaló, que: “El derecho al trabajo invocado por la parte accionante se encuentra ampliamente reconocido en el texto constitucional, comenzando del Preámbulo que señala sobre la construcción del nuevo Estado Plurinacional Boliviano, que el mismo se basa en el respeto e igualdad entre todos en convivencia colectiva con acceso al agua, trabajo, educación, salud y vivienda para todos. El art. 9.5 de la CPE, indica entre los fines del Estado: ‘Garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo’. El art. 46 de la CPE, determina que toda persona tiene derecho ‘al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna’, más adelante el referido texto Constitucional señala que: ‘El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas’. El art. 47.I de la Norma Suprema, refiere que: ‘Toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo’…”.

III.4.  Análisis del caso concreto

El objeto procesal identificado en la oportunidad converge en las medidas de hecho en la que los accionados habrían incurrido, a tiempo de emitir el Auto que Resuelve Inicio de Proceso Administrativo 2/2022 de 17 de mayo, que dio inicio a la instauración de un proceso administrativo, determinando la clausura temporal del puesto de venta respecto al cual el accionante venía ejerciendo posesión ante el abandono por más de diez años de su concesionaria, decisión dispuesta entretanto se desarrolle el trámite de reversión y posterior concesión en su favor que formuló ante el GAM de Oruro, misma que fue ejecutada sin que la mencionada Resolución Administrativa se encuentre ejecutoriada y adquiera firmeza.

Puntualizada la problemática a abordar, a modo de contextualizar lo suscitado en el caso, cabe señalar que conforme fue referido por el accionante, la posesión que alega sobre el puesto de venta al que hace referencia se sustenta ante el supuesto abandono del mismo por parte de la concesionaria que en este caso también vendría a ser su madre, en función a lo cual habría solicitado al GAM de Oruro, se proceda a la reversión de este derecho respecto a su madre y a la posterior concesión en su favor de dicho puesto de venta.

Ahora bien, cabe referir que la Resolución Administrativa a la que hace referencia el accionante, conforme se tiene de actuados, es el Auto que Resuelve Inicio de Proceso Administrativo 2/2022 (Conclusión II.1), el cual -como lo describe dicha Resolución- es emitido, no en función únicamente a la solicitud del accionante de reversión y posterior concesión del puesto de venta, sino ante la controversia suscitada respecto a dicho puesto de venta entre el accionante y la titular de la adjudicación Elena Colque Mamani Vda. de Uño, quien alegando el derecho que le asiste como concesionaria legítima del puesto de venta, solicitó a la administración municipal la clausura de la caseta, denunciando que su hijo de manera engañosa y cruel permanece vendiendo en dicho puesto.

En ese entendido, es raíz de tal conflicto que la administración municipal, a través de la Secretaría Municipal de Economía y Hacienda del GAM de Oruro, dispuso el inicio del proceso administrativo a partir del cual ambas partes puedan ejercer sus pretensiones y contrarrestarlas entre sí, a fin de que posteriormente dicho conflicto sea resuelto por la administración municipal a través de la mencionada Secretaría Municipal sustentando tal atribución en el art. 29.4, 6 y 20 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014, a partir de su facultad de supervisar a la Unidad de Desarrollo Económico Local, la que a su vez tiene como función el iniciar el proceso para la reversión de puestos abandonados y/o subalquilados a terceras personas, concluyendo que dicha Unidad puede iniciar proceso sancionador, aspecto sustentado a partir del Decreto Municipal 218 del mencionado Gobierno Municipal.

Asimismo, el Auto que Resuelve Inicio de Proceso Administrativo 2/2022, manifestó que la solicitud de reversión y posterior concesión planteada por el accionante, la realizó presentando a su vez una minuta de anticrético realizada el 7 de junio de 2013 entre su persona y la titular beneficiaria de la concesión respecto al puesto de venta que se discute, refiriendo posteriormente que a partir de la Ordenanza Municipal (OM) 126 de la gestión 2005, tal posibilidad no estaba permitida y que por el contrario estaba expresamente prohibido realizar anticréticos, concluyendo que la ciudadanía en general no puede incurrir en medidas de hecho y que las controversias suscitadas deben ser puestas a conocimiento de la autoridad pertinente.

Es en función a toda esta consideración fáctica y normativa, que la Secretaría Municipal de Economía y Hacienda del GAM de Oruro, determinó instaurar un proceso administrativo a objeto de dilucidar la controversia suscitada entre el accionante y su madre -ahora tercera interesada-, en relación al puesto de venta en cuestión, lo que no advierte hasta este punto, vulneración alguna de los derechos del accionante; sin embargo, y de acuerdo al planteamiento efectuado a partir de la presente acción tutelar así como del petitorio realizado en la misma, lo reclamado por el accionante no es propiamente la instauración del mencionado proceso administrativo como tal, sino la determinación injustificada de disponer la clausura temporal del puesto de venta donde el impetrante de tutela ejercía posesión ante el abandono de su concesionaria por más de diez años, y en ese sentido, corresponde enfocar la problemática a partir de la determinación asumida en la oportunidad.

En ese marco, si bien la administración municipal en virtud a la facultad a la que se hizo referencia, procedió a la instauración del proceso administrativo a fin de dilucidar y establecer los derechos que asisten o no a cada una de las partes; no obstante, se advierte que la disposición de proceder a la clausura temporal del puesto de venta en cuestión, misma que fue ejecutada el 21 de mayo de 2022, conforme se advierte a partir de las fotografías adjuntas a la presente acción tutelar (Conclusión II.2), se constituyó en un medida que al no encontrarse justificada bajo ninguna normativa específica, excedió los límites del debido proceso, verificándose que el art. 42 de LPA al que se hizo referencia y en función al cual se procedió a imponer tal determinación no guarda relación alguna a ese objeto, con lo que se aprecia que al establecer tal imposición la conducta del accionante fue sancionada de forma anticipada, sin considerar la posesión que este venía ejerciendo sobre el puesto de venta y que constituía en la principal fuente de ingresos conforme lo refirió en esta acción tutelar, determinación que al no estar sustentada debidamente, en efecto se constituye en una medida de hecho que lesionó el derecho al debido proceso del accionante con indudable afectación a su derecho al trabajo como fue aludido, relacionado a su vez con otros derechos conexos como el de procurarse un sustento económico para sí y su familia.

Bajo ese parámetro, es necesario considerar la línea jurisprudencial vertida en los Fundamentos Jurídicos III.2 y III.3 de este fallo constitucional, a partir de la cual se tiene establecido que la decisión de proceder a la clausura de centros comerciales y otros, se constituye per se en una sanción cuyo requisito de validez emerge de la realización de un debido proceso y cuya directa imposición conlleva la lesión de los derechos fundamentales, en este caso como el derecho al trabajo y a dedicarse a una actividad comercial con la consiguiente afectación a otros derechos conexos, como la restricción en generar recursos económicos para el sustento y alimentación, debiéndose asimismo considerar el mandato constitucional de proteger y garantizar el derecho al trabajo en condiciones estables, equitativas y satisfactorias en todas sus formas.

En ese sentido, en el presente caso, se advierte que la parte accionada al disponer la clausura temporal del puesto de venta donde el accionante venía ejerciendo su actividad comercial, quien a fin justamente de regularizar su situación legal se apersonó voluntariamente al GAM de Oruro solicitando el reconocimiento de la posesión que venía ejerciendo sobre dicho puesto, en una evidente transgresión del debido proceso, sin una justificación normativa de su proceder, incurrió en una medida de hecho que lesionó los derechos fundamentales del accionante y cuya concesión de tutela -aun así sea de forma provisional- se hace ineludible, disponiendo que la parte accionada garantice la reapertura del señalado puesto de venta en favor del impetrante de tutela hasta que se concluya con el trámite ya iniciado a partir del señalado proceso administrativo, en el cual se determinará una decisión definitiva en relación a la controversia suscitada respecto al citado puesto de venta.

En lo que concierne a los derechos a la vida y a la salud, si bien se estableció la vulneración del derecho al trabajo con la consiguiente afectación a otros derechos conexos como el de generarse recursos económicos para procurarse el sustento y alimentación del accionante y de su familia, lo que evidentemente podría desencadenar en la afectación en la salud de los mismos, llegando incluso a trastocar la vida de estos, en el presente caso, el accionante únicamente se limitó a señalar su vulneración sin acreditar con propiedad que efectivamente dichos derechos fueron lesionados, con lo que respecto a los mismos, simplemente corresponde denegar la tutela solicitada.

En relación a las costas procesales, daños y perjuicios, teniendo en cuenta que conforme lo establece el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo), dicha previsión se constituye en una facultad potestativa por parte de este Tribunal y por lo tanto no obligatoria supeditada al análisis de cada caso; en el presente, considerando que la instauración del proceso administrativo se encuentra en trámite, se advierte que no corresponde tal imposición.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela impetrada, aunque en distinto alcance, asumió la decisión correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 69/2022 de 27 de mayo, cursante de fs. 33 a 40 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro; y, en consecuencia:

1°  CONCEDER en parte la tutela y de forma provisional, únicamente en relación al derecho al trabajo y a dedicarse al comercio, disponiendo que la parte accionada permita y garantice que el accionante desarrolle su actividad comercial en el puesto de venta en cuestión entre tanto se resuelva el proceso administrativo iniciado por el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro; y,

2°  DENEGAR la tutela en relación a los derechos a la vida y a la salud, y respecto a las costas, daños y perjuicios.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO