SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0059/2023

I.1. Contenido de la acción de inconstitucionalidad

Por memorial presentado el 25 de febrero de 2022, cursante de fs. 45 a 50 vta., el accionante expuso los siguientes argumentos:

I.1.1. Síntesis de la acción

El 23 de septiembre de 2020, se aprobó el Programa Operativo Anual (POA) y el Presupuesto de la Gestión 2021 del municipio de Riberalta, incluyendo la planilla presupuestaria, escala salarial y la estructura organizacional del Órgano Ejecutivo, que luego fueron incorporados y consolidados en el Presupuesto General del Estado para la gestión fiscal 2021, según determinación expresa contenida en los arts. 1 y 2 de la Ley de Estrategia Nacional de Lucha Contra la Legitimación de Ganancias Ilícitas y el Financiamiento del Terrorismo -Ley 1386 de 16 de agosto de 2021-, vinculante para los Gobiernos Autónomos Municipales.

Es en ese marco que el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta durante la gestión 2021 ejecutó los programas, proyectos y actividades que se programaron y consensuaron en septiembre de 2020, incluyendo la planilla y escala salarial refrendada por la normativa nacional antes citada.

No obstante, en agosto de 2021, el Concejo Municipal de Riberalta emitió una Resolución Municipal, con el objetivo de incrementar la escala salarial vigente para la gestión 2022, siendo esa una pretensión unilateral y al margen de la normativa respecto a los espacios e instancias vigentes de participación y control social, siendo rechazada por la población Riberalteña, considerando que afectaría proyectos y programas de inversión del municipio; por tal motivo, el Órgano Ejecutivo rechazó la posibilidad de incluir aquellos incrementos para la gestión fiscal 2022; sin embargo, a pesar de las observaciones técnicas, el Concejo Municipal de Riberalta el 26 noviembre de 2021 insistió con la sanción de la Ley Municipal Amazónica 155 -promulgada el 10 de diciembre de 2021- que en su Artículo Único modifica el art. 5.II de la Ley Municipal Amazónica 133 de 23 de septiembre de 2020 que aprobó y puso en vigencia el POA y presupuesto de la gestión 2021 del referido Gobierno Autónomo Municipal.

La Disposición Final Primera de la Ley Municipal Amazónica 155 indica que la misma entrará en vigencia a partir de su promulgación y publicación, y de manera contradictoria, en su Disposición Final Segunda, indica que se aplicará desde noviembre de 2021 hasta la creación de una nueva escala salarial; es decir, prevé además una aplicación retroactiva; la referida Ley, se limita a incorporar un cuadro con la nueva escala salarial que debiera regir en el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta desde noviembre de 2021, pero no establece nada respecto a la planilla presupuestaria, que en realidad desglosa a detalle la escala salarial; asimismo, introduce una ambigüedad respecto a la estructura organizacional, y genera incertidumbre en dos componentes: a) Ordena que la planilla aprobada y puesta en vigencia por la Ley Municipal Amazónica 133 siga vigente; por consiguiente, el cuadro de la Ley Municipal Amazónica 155 donde se modifica la escala salarial sería de imposible aplicación, considerando que la Ley Municipal Amazónica 133 en ninguna parte dispone o autoriza al Órgano Ejecutivo realizar adecuaciones o modificaciones en la planilla presupuestaria vigente; y, b) La estructura organizacional del Órgano Ejecutivo, también continuará vigente en el marco de la Ley Municipal Amazónica 133.

Por las incongruencias mencionadas y vulnerarse preceptos legales sobre la aprobación y modificación al presupuesto institucional, el 3 de diciembre de 2021, en su calidad de Alcalde Municipal devolvió la Ley Municipal Amazónica 155 con observaciones; sin embargo, el 10 de ese mes y año, la referida Ley ya promulgada por el Presidente del Concejo Municipal de Riberala ingresó a su Despacho, sin comunicar o dar cuenta en la exposición de motivos del curso o determinaciones que merecieron las observaciones que se realizaron desde el Órgano Ejecutivo.

El mismo año 2021, cuando el Ejecutivo Municipal envió a consideración del Concejo Municipal de Riberalta un informe técnico y una propuesta de ley para aprobar una reformulación al POA y presupuesto de la gestión 2022 para atender cuestiones de salud y vinculadas a la emergencia sanitaria por COVID-19; no obstante, sin motivación, consulta o informe técnico respaldatorio, los Concejales Municipales de Riberalta, al margen de las más elementales técnicas legislativas, aprobaron la Ley Municipal Amazónica 162 de 25 de enero de 2022, introduciendo las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera en las que volvieron a referirse a la escala e incremento salarial contenido en la Ley Municipal Amazónica 155, disponiendo su incorporación para la gestión 2022, desconociéndose de dónde provendrán los recursos para aquel incremento.

La Ley Municipal Amazónica 155 incurre en las siguientes vulneraciones:

1) Transgrede las premisas instituidas por el art. 321 de la CPE debido a que:

i) No se sujeta al presupuesto vigente y asignación competencial; conforme al art. 298.II de la CPE, es competencia exclusiva del nivel central del Estado ocuparse y definir la política fiscal que regirá en toda Bolivia, siendo el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas la entidad cabeza de sector llamada a establecer los respectivos lineamientos y directrices; y, de acuerdo al art. 321.I de la CPE, la administración económica y financiera del Estado y de todas las entidades públicas se rige por su presupuesto, el cual se aprueba y consolida cada año en una ley de carácter nacional. En el caso concreto la Ley Municipal Amazónica 133 se encuentra refrendada e incorporada en el presupuesto general aprobado por la Ley del Presupuesto General del Estado gestión 2021 -Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020-, por los principios de legalidad y seguridad jurídica, el Concejo Municipal de Riberalta, carece de potestades para alterar el presupuesto que ha sido consolidado por una ley nacional y en el marco de una competencia que le es exclusiva al nivel central del Estado, modificar la Ley Municipal Amazónica 133 ya incorporada en una norma nacional, implicaría trastocar la norma nacional violentando la asignación competencial establecido en el art. 321.I de la CPE.

ii) Omite la consulta previa, el art. 321.IV de la CPE establece que “Todo proyecto de ley que implique gastos o inversiones para el Estado deberá establecer la fuente de los recursos, la manera de cubrirlos y la forma de su inversión. Si el proyecto no fue de iniciativa del Órgano Ejecutivo, requerirá de consulta previa a éste”, premisa que luego se reprodujo en el art. 23 inc. c) de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014-, lineamiento igualmente que ya había sido establecido en el art. 10.II de la Ley del Presupuesto General del Estado - Gestión 2013 -Ley 317 de 11 de diciembre de 2012-; sin embargo, tal extremo no fue cumplido, ya que el Ejecutivo Municipal jamás dio su conformidad con el incremento salarial establecido en la ley ahora observada, más al contrario realizó distintas observaciones. La propia exposición de motivos de la Ley Municipal Amazónica 155, señala que en su etapa de proyecto normativo jamás fue consultada con el Órgano Ejecutivo, tampoco se hace mención al tratamiento que merecieron las observaciones efectuadas, la consulta previa no es una mera formalidad, sino que tiene directa relación con la proyección de sostenibilidad financiera que implica cualquier modificación al presupuesto vigente, con la determinación de las fuente de donde provendrán aquellos recursos, la manera de cubrirlos y obviamente permitirle a la Máxima Autoridad Ejecutiva evaluar la situación en el marco de la responsabilidad impuesta por el art. 4 de la ley 1356.

2)  Vulnera premisas de participación y control social previstas en el art. 321.II de la CPE que establece que la determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana, los Concejales del Municipio de Riberalta, burlaron el Pacto Social que significó la aprobación del POA y presupuesto para la gestión 2021 que contó con la aprobación de la sociedad civil y el control social, contrariando además las asignaciones presupuestarias de atención preferente referidas a educación, salud, alimentación, vivienda y desarrollo productivo, disponiendo que los pocos recursos con los que cuenta el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, sean destinados a incrementos salariales superiores al 20 % para el nivel superior sin considerar que el país y el municipio sigue azotado por la pandemia de COVID-19.   

3) Vulnera las premisas referidas a prioridades de asignación de recursos y porcentajes para gastos de funcionamiento previstas en el art. 321.II de la CPE, de acuerdo a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) -Ley 031 de 19 de julio de 2010- el límite máximo al que deben sujetarse las entidades territoriales autónomas municipales para cubrir sus gatos de funcionamiento no debe superar el veinticinco por ciento          (25 %) del total de los recursos específicos (ingresos propios) y de coparticipación tributaria; como se evidencia en el Cite: GAMR/PTTO/ 047/2021 de 29 de noviembre, emitido por el Jefe de presupuesto el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, no se cuenta con recursos para cubrir el incremento salarial aprobado por la Ley Municipal Amazónica 155, se requerirían Bs437 656,36.- (cuatrocientos treinta y siete mil seiscientos cincuenta y seis 36/100 bolivianos) que solo sería posible conseguir realizando traspasos presupuestarios de recursos comprometidos para otras actividades, es decir, vulnerando el art. 321.II de la Norma Suprema en lo referente a las asignaciones presupuestarias preferentes.

4) Vulnera prescripciones constitucionales de asignación competencial previstas en los arts. 297 y 298.II de la CPE. El art. 298.II numerales 23 y 31 establece que son competencias exclusivas del nivel central del Estado definir cuál será la política fiscal y el régimen laboral que regirá en todo el país, incluyendo eventuales incrementos salariales, concordante con el art. 49.II de la CPE; de igual manera el art. 113.II de la LMAD refiere que las entidades territoriales autónomas establecerán y aprobarán su escala salarial y planilla presupuestaria, en el marco de los criterios y lineamientos de política salarial, política que se ha materializado cada año al regular incrementos salariales para todo el país, tal es así que el DS 4501 de 1 de mayo de 2021 estableció el salario mínimo nacional y el incremento salarial y en el art. 4 prohibió a las máximas autoridades ejecutivas de las entidades públicas comprometer recursos públicos en cuestiones salariales más allá de lo dispuesto en aquella normativa, y de manera específica la Ley que aprueba el Presupuesto General del Estado - Gestión 2021 -Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020- en su disposición final segunda parágrafo I establece que las escalas salariales remitidas por las entidades del Sector Público para el proceso de formulación del presupuesto general del Estado gestión 2021 serán enviadas debidamente aprobadas por la máxima instancia legalmente facultada al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, y en el parágrafo II precisa que cualquier modificación posterior, deberá ser aprobada cumpliendo los requisitos y siguiendo el procedimiento previsto en la Ley de Administración Presupuestaria. El Concejo Municipal de Riberalta al aprobar la Ley Municipal Amazónica 155 se apartó del régimen competencial definido por la Constitución Política del Estado, atribuyéndose facultades que no tiene, al margen de la normativa y política fiscal aprobadas por el nivel central del Estado y sin haber consultado al Órgano Ejecutivo Municipal como establece la Resolución Ministerial RM 386/2021 de 11 de noviembre.    

I.2.Admisión y citaciones

Por AC 0066/2022-CA de 10 de marzo, cursante de fs. 64 a 71, la Comisión de Admisión de este Tribunal, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada por Ciriaco Rodríguez Vásquez, disponiendo que la misma se ponga en conocimiento del Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta como representante del órgano que generó la norma impugnada, a objeto de su apersonamiento y formulación de alegatos; y, declaró ha lugar la solicitud de la medida cautelar impetrada por el accionante, referida a la no materialización de la nueva escala salarial ni el pago de incrementos a que se refiere la Ley Municipal Amazónica 155 e idéntica determinación replicada en la Ley Municipal Amazónica 162 en sus Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera en tanto se resuelva la presente acción de control normativo.

I.3.Alegaciones del personero del órgano que emitió la norma impugnada