SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0059/2023

II. CONCLUSIONES

De la compulsa de antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Norma considerada inconstitucional

       Ley Municipal Amazónica 155 de 10 de diciembre de 2021, que  resuelve:

       ARTÍCULO ÚNICO.- (OBJETO) El objeto de la presente Ley Municipal Amazónica es modificar el parágrafo ll del Artículo 5 de la Ley Municipal Amazónica N°133 de Aprobación del Programa Operativo Anual (POA) y Presupuesto de la Gestión 2021 del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, quedando redactado con el siguiente texto:

Il.    Se aprueba la Planilla, Estructura Organizacional y Escala Salarial del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, de acuerdo al siguiente cuadro:

CATEGORIA

CLASE

NIVEL

DESCRIPCIÓN DEL CARGO

SUELDO

MENSUAL

SUPERIOR

1°

1

ALCALDE

 18.949,00

2

CONCEJAL MUNICIPAL

 15.028,00

2°

3

SECRETARIO MUNICIPAL- ASESORES

 11.621,00

EJECUTIVO

3°

4

ASESOR LEGAL-AUDITOR-DIRECCIONES

  9.462,00

4°

5

JEFATURA-PROFESIONAL I

  8.144,00

OPERATIVO

5°

6

PROFESIONAL II- TECNICOI

  7.382,00

7

PROFESIONAL III -TECNICO II

  6.640,00

8

PROFESIONAL IV-TECNICO II -ADMINISTRATIVO I

  5.692,00

6°

9

TECNICO IV-ADMINISTRATIVO II

  4.779,00

     10

TECNICO V-ADMINISTRATIVO III

  4.152,00

     11

TECNICO VI-ADMINISTRATIVO IV

  3.615,00

7°

     12

TECNICO VII - ADMINISTRATIVO V-APOYOI

  3.164,00

     13

 ADMINISTRATIVO VI- APOYO II

I

  2.777,00

8°

     14

ADMINISTRATIVO VII -APOYO II

  2.450,00

     15

APOYO IV

  2.184,00

DISPOSICIÓN FINAL

       PRIMERA.- La presente Ley Municipal Amazónica, entrará en vigencia a partir de su promulgación y publicación.

        SEGUNDA.- La presente Escala Salarial del Articulo Único, se aplicará desde el mes de noviembre de la gestión 2021 hasta la creación de una nueva Escala Salarial.

        TERCERA.- El Órgano Ejecutivo Municipal, deberá remitir la presente Ley Municipal Amazónica, al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, para fines consiguientes de Ley.

       Ley Municipal Amazónica 162 de 25 de enero de 2022, que resuelve:

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

       PRIMERA.- En cumplimiento a la Ley N° 540 de fecha 25 de junio de 2014 de Financiamiento del Sistema Asociativo Municipal, el Órgano Ejecutivo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, debe presupuestar sus aportes definidos en la mencionada Ley, en el Reformulado del Flan Operativo Anual (POA) y Presupuesto de la Gestión 2022 del G.A.M. Riberalta.

       SEGUNDA.- Se aprueba y se ratifica la Planilla, Estructura Organizacional y Escala Salarial del Gobiemno Autónomo Municipal de Riberalta para la gestión 2022, de acuerdo al siguiente cuadro:

CATEGORIA

CLASE

NIVEL

DESCRIPCIÓN DEL CARGO

SUELDO

MENSUAL

SUPERIOR

1°

1

ALCALDE

 18.949,00

2

CONCEJAL MUNICIPAL

 15.028,00

2°

3

SECRETARIO MUNICIPAL- ASESORES

 11.621,00

EJECUTIVO

3°

4

ASESOR LEGAL-AUDITOR-DIRECCIONES

  9.462,00

4°

5

JEFATURA-PROFESIONAL I

  8.144,00

OPERATIVO

5°

6

PROFESIONAL II- TECNICOI

  7.382,00

7

PROFESIONAL III -TECNICO II

  6.640,00

8

PROFESIONAL IV-TECNICO II -ADMINISTRATIVO I

  5.692,00

6°

9

TECNICO IV-ADMINISTRATIVO II

  4.779,00

     10

TECNICO V-ADMINISTRATIVO III

  4.152,00

     11

TECNICO VI-ADMINISTRATIVO IV

  3.615,00

7°

     12

TECNICO VII - ADMINISTRATIVO V-APOYOI

  3.164,00

     13

 ADMINISTRATIVO VI- APOYO II

I

  2.777,00

8°

     14

ADMINISTRATIVO VII -APOYO II

  2.450,00

     15

APOYO IV

  2.184,00

II.2. Normas constitucionales consideradas infringidas

Artículo 297

I.            Las competencias definidas en esta Constitución son:

1.   Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado.

2.   Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas.

3.   Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva.

4.   Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas.

Artículo 298

II.     Son competencias exclusivas del nivel central del Estado:

23. Política fiscal.

31. Políticas y régimen laborales

Artículo 321.

I.            La administración económica y financiera del Estado y de todas las entidades públicas se rige por su presupuesto.

II.         La determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal. Las asignaciones atenderán especialmente a la educación, la salud, la alimentación, la vivienda y el desarrollo productivo.

III.       (…)

IV.        Todo proyecto de ley que implique gastos o inversiones para el Estado deberá establecer la fuente de los recursos, la manera de cubrirlos y la forma de su inversión. Si el proyecto no fue de iniciativa del Órgano Ejecutivo, requerirá de consulta previa a éste.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción de control normativo, se demanda la inconstitucionalidad de la Ley Municipal Amazónica 155, y vinculado a ella, las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la Ley Municipal Amazónica 162, por ser presuntamente contrarias a los arts. 297, 298.II numerales 23 y 31, y 321.I, II, y IV de la Ley Fundamental, en razón a que: i) Contraviene el art. 321.I de la CPE porque no se sujeta al presupuesto vigente; ii) Vulnera el art. 298.II de la CPE, al asumir una competencia de política fiscal que es exclusiva del nivel central del Estado; iii) Lesiona el art. 321.IV de la CPE porque omite la consulta Previa al Ejecutivo Municipal; iv) Vulnera el art. 321.II de la CPE porque fue emitida sin considerar las observaciones y oposición del control social; v) Infringe el      art. 321.II de la CPE porque establece un incremento salarial que para ser cubierto requeriría efectuar traspasos presupuestarios de recursos comprometidos para otras actividades de asignaciones presupuestarias preferentes o prioritarias; y, vi) Vulnera los arts. 297 y 298.II numerales 23 y 31 de la CPE., que establecen como competencias exclusivas del nivel central del Estado definir cuál será la política fiscal y el régimen laboral que regirá en todo el país, lo cual incluye eventuales incrementos salariales.

Ahora bien, para el ejercicio del control normativo de constitucionalidad, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, desarrollará los siguientes ejes temáticos esenciales: a) Acción de inconstitucionalidad abstracta ante normas que perdieron su vigencia; y, b) Análisis del caso concreto.

III.1.  Acción de inconstitucionalidad abstracta ante normas que perdieron su vigencia

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0037/2016 de 23 de marzo, en su Fundamento Jurídico III.2., asumió el siguiente entendimiento:  

“De acuerdo a lo previsto por el legislador, en el art. 73 del CPCo, se ha diferenciado la acción de inconstitucionalidad abstracta de la concreta; así, la:

´1. Acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto (procede) contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanza y todo género de resoluciones no judiciales´.

De dicha norma, y por corresponder al caso en estudio, abocaremos nuestra atención sobre la acción de inconstitucionalidad abstracta; la cual, se constituye en el instrumento adecuado para la defensa de la vigencia material de la Constitución Política del Estado frente a normas de menor rango y que conforman el ordenamiento jurídico interno.

Esta simple pero concreta conceptualización, emerge a partir del principio de supremacía constitucional previsto en el art. 410.II de la CPE, que establece la jerarquía normativa y reconoce el bloque de constitucionalidad a partir de la inclusión en la pirámide normativa de convenios y tratados internacionales que, en su aplicación, tratándose de derechos humanos, conforme determina el art. 13.IV, son de aplicación preferente, lo cual pone también en vigencia, el bloque de convencionalidad.

(…)

Entonces, el control de constitucionalidad ejercido por este Tribunal a través de la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, consiste en la confrontación de los preceptos demandados de inconstitucionales con el conjunto de disposiciones establecidas en la Norma Suprema que han sido señaladas como infringidas en la correspondiente demanda; cabe recalcar sin embargo, que las normas que sean impugnadas de inconstitucionales, deberán encontrarse vigentes al momento de su impugnación; pues, como se manifestó, la finalidad de la acción abstracta de inconstitucionalidad, es expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones legales que sean incompatibles con los preceptos constitucionales, ya que -se reitera- no tendría sentido pronunciarse sobre una norma que ya no forma parte del ordenamiento jurídico, porque precisamente ha sido derogada, abrogada o ya no se encuentra vigente por alguna otra razón” (las negrillas son añadidas).

La SCP 0065/2016 de 1 de septiembre, complementando la                     SCP 0037/2016, expresó:

“…En tal sentido, para la interposición de una acción de inconstitucionalidad abstracta, no resulta suficiente que las normas demandadas contraríen los preceptos contenidos en la Ley Fundamental, sino que también se encuentren en plena vigencia a tiempo de formularse la demanda; concepto que si bien está claramente definido, corresponde ser complementado en el sentido de que, el test de constitucionalidad, tampoco procederá, cuando la norma demandada de inconstitucionalidad, haya sido removida del ordenamiento jurídico a través de otro mecanismo, declarándose su abrogatoria o derogatoria” (las negrillas son agregadas); razonamiento que también fue asumido en la SCP 0089/2017 de 29 de noviembre

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante demanda que se declare la inconstitucionalidad de la Ley Municipal Amazónica 155 del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, y vinculado a esta, las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la Ley Municipal Amazónica 162, por contravenir los arts. 297, 298.II numerales 23 y 31, y 321.I, II, y IV de la Constitución Política del Estado, alegando que: i) Contraviene el art. 321.I de la CPE porque no se sujeta al presupuesto vigente; ii) Vulnera el art. 298.II de la CPE, al asumir una competencia de política fiscal que es exclusiva del nivel central del Estado; iii) Lesiona el art. 321.IV de la CPE porque omite la consulta Previa al Ejecutivo Municipal; iv) Vulnera el art. 321.II de la CPE porque fue emitida sin considerar las observaciones y oposición del control social; v) Infringe el art. 321.II de la CPE porque establece un incremento salarial y para cubrir el mismo tendrían que realizarse traspasos presupuestarios de recursos comprometidos para otras actividades de asignaciones presupuestarias preferentes o prioritarias; y, vi) Vulnera los arts. 297 y 298.II numerales 23 y 31 de la CPE., que establecen como competencias exclusivas del nivel central del Estado definir cuál será la política fiscal y el régimen laboral que regirá en todo el país, lo cual incluye eventuales incrementos salariales.

En ese sentido, el accionante, señala que el 23 de septiembre de 2020, se aprobó el Programa Operativo Anual (POA) y el Presupuesto de la Gestión 2021 del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, incluyendo la planilla presupuestaria, escala salarial y la estructura organizacional del Órgano Ejecutivo, emitiéndose en ese sentido la Ley Municipal Amazónica 133 de 23 de septiembre de 2020; POA y presupuesto que luego fueron incorporados y consolidados en el Presupuesto General del Estado para la gestión fiscal 2021.

No obstante, alega que en agosto de 2021, el Concejo Municipal de Riberalta, de manera unilateral, sin respetar el control social y al margen de la normativa pertinente, emitió una “Resolución Municipal” con el objetivo de incrementar la escala salarial vigente para la gestión 2022, llegando a promulgar, en aplicación del art. 23 inc. j) de la LGAM, la Ley Municipal Amazónica 155 que en su Artículo Único modifica el art. 5.II de la Ley Municipal Amazónica 133 que aprobó y puso en vigencia el POA y presupuesto de la gestión 2021 del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, estableciendo una nueva estructura organizacional y escala salarial disponiendo su aplicación desde noviembre de 2021.

De igual manera, señala que de manera posterior, el 25 de enero de 2022, se sancionó la Ley Municipal Amazónica 162, que fue propuesta por el Ejecutivo Municipal para reformular el POA y presupuesto de la gestión 2022 para atender cuestiones de salud vinculadas a la emergencia sanitaria por COVID-19; no obstante, alega que sin motivación, consulta o informe técnico respaldatorio, los Concejales Municipales de Riberalta, introdujeron en dicha Ley las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera en las que volvieron a referirse a la escala e incremento salarial contenido en la Ley Municipal Amazónica 155 disponiendo su incorporación para la gestión 2022. La Ley Municipal Amazónica 162 fue promulgada por el accionante en su condición de Alcalde Municipal.

En respuesta a la acción de inconstitucionalidad, en el informe presentado el 28 de marzo de 2023, el Presidente del Concejo Municipal de Riberalta señaló que las Leyes Municipales Amazónicas 155 y 162 no establecen ningún aumento salarial, sino simplemente una restitución al salario de los trabajadores del Municipio de Riberalta que fue disminuido a partir de la Ley Municipal Amazónica 133 emitida a consecuencia de las emergencias del Covid-19 que ocasionaron la disminución de los ingresos por coparticipación tributaria, asimismo afirmó que las referidas leyes no contravienen ningún precepto constitucional.

Ahora bien, de manera previa a ingresar a analizar el fondo de la presente acción de inconstitucionalidad, corresponde hacer referencia a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, que de manera clara estableció que “las normas que sean impugnadas de inconstitucionales, deberán encontrarse vigentes al momento de su impugnación; pues, como se manifestó, la finalidad de la acción abstracta de inconstitucionalidad, es expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones legales que sean incompatibles con los preceptos constitucionales” ; es decir, a partir de la jurisprudencia constitucional, se estableció como causal de improcedencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta, que la norma observada haya dejado de estar vigente a momento de resolverse la acción planteada, esto además en el entendido de que las leyes no rigen con carácter retroactivo, o en caso de declararse la inconstitucionalidad esta pueda aplicarse con efecto retroactivo (entendimiento diferente se tiene respecto a las acciones de inconstitucionalidad de carácter concreto, que están vinculadas a la aplicación de la norma en una resolución judicial o administrativa, que no es el caso concreto).  

En ese sentido, en el caso concreto, se advierte que el solicitante  demanda la inconstitucionalidad de la Ley Municipal Amazónica 155; sin embargo, dicha norma estuvo vigente desde noviembre de 2021 hasta el 25 de enero de 2022 -aproximadamente tres meses de vigencia-, cuando fue promulgada la Ley Municipal Amazónica 162, que aprobó y ratificó la escala salarial del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta para la gestión 2022, advirtiéndose en consecuencia que el ahora accionante, planteó la presente acción el 25 de febrero de 2022, teniendo pleno conocimiento de que la referida norma ya no estaba vigente a momento de plantear la acción de inconstitucionalidad, situación que genera su improcedencia; asimismo, el accionante no expuso ninguna explicación razonable que justifique que este Tribunal analice la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma que ya no se encuentra vigente.

En el mismo sentido, en relación a las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la Ley Municipal Amazónica 162, se advierte que esa Ley, estuvo vigente solamente durante la gestión 2022, teniendo en cuenta que las leyes que regulan el POA y presupuesto de cada entidad pública tienen vigencia de un año; es así que el 16 de septiembre de 2022 fue promulgada la Ley Municipal Amazónica 169 que aprueba el POA, presupuesto institucional 2023 y presupuesto plurianual ajustado del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta; es decir, con vigencia durante toda la gestión 2023; entonces, siendo que la Ley Municipal Amazónica 162, quedó sin efecto o dejó de aplicarse a partir de enero de 2023 cuando empezó a aplicarse el POA y presupuesto 2023 previsto por la referida Ley Municipal Amazónica 169, se produjo una abrogación tácita de la Ley Municipal Amazónica 162 ahora impugnada; puesto que si bien, aunque no haya incompatibilidad entre la norma anterior y la vigente, la nueva ley regula la materia de la anterior situación que determina la abrogación tácita de la primera ley; en ese sentido, de igual manera conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional “el test de constitucionalidad, tampoco procederá, cuando la norma demandada de inconstitucionalidad, haya sido removida del ordenamiento jurídico a través de otro mecanismo, declarándose su abrogatoria o derogatoria”; siendo en consecuencia improcedente ingresar al análisis de fondo de la presente acción de inconstitucionalidad.

En el marco de todo lo anterior, corresponde aclarar que, si bien excepcionalmente procede la acción de inconstitucionalidad contra normas abrogadas o derogadas que no se encuentren vigentes, pero siempre y cuando las mismas sigan produciendo efectos jurídicos, dicho entendimiento no es aplicable en el presente caso; toda vez que, las Leyes Municipales Amazónicas 155 y 162, dejaron de tener efectos jurídicos, la primera desde enero de 2022 y la segunda desde enero de 2023, advirtiéndose que las mismas cumplieron plenamente su objeto, especialmente en el punto impugnado por el accionante referido a la estructura organizacional y supuesto incremento salarial, o reposición salarial según alega el Órgano demandado.

El punto anterior, se encuentra respaldado por el Informe 99/2022-23 de      23 de marzo (fs. 462 a 469), emitido por el Asesor Legal General del Concejo Municipal de Riberalta, en respuesta al AC 0066/2022-CA de 10 de marzo que dispuso como medidas cautelares, la no materialización de la nueva escala salarial ni el pago de incrementos a que se refiere la Ley Municipal Amazónica 155 y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la Ley Municipal Amazónica 162 en tanto se resuelva la presente acción de control normativo; al respecto, el aludido Informe señaló que las mencionadas medidas cautelares no pudieron aplicarse porque las mismas fueron notificadas después de un año de la admisión de la presente acción de inconstitucionalidad -14 de marzo de 2023, fs. 76-, momento en el cual las Leyes Municipales Amazónicas 155 y 162 ya no se encontraban en vigencia. Es decir, en concordancia con el referido Informe, al presente, las Leyes Municipales Amazónicas 155 y 162 no se encuentran pendientes de cumplimiento ni pueden seguir produciendo efectos jurídicos porque los efectos de dichas leyes iniciaron y terminaron al aprobarse la escala salarial por el tiempo previsto en las mismas y cancelarse dichos salarios a los funcionarios y trabajadores del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta en eso periodos, lo contrario generaría inseguridad jurídica pudiendo incluso afectar los derechos laborales de los funcionarios y trabajadores de ese municipio.

Por los motivos anotados, y la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, se advierte que no es posible analizar la constitucionalidad de normas que no se encuentran actualmente vigentes; por lo que, corresponde la improcedencia de la presente acción de inconstitucionalidad. 

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; resuelven, con los fundamentos jurídico-constitucionales desarrollados en el presente fallo constitucional, declarar: la IMPROCEDENCIA de la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Ciriaco Rodríguez Vásquez, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, demandando la inconstitucionalidad de la Ley Municipal Amazónica 155 de 10 de diciembre de 2021 y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la Ley Municipal Amazónica 162, emitidas por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Ph. D. Paul Enrique Franco Zamora

PRESIDENTE

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

Fdo. MSc.  Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

CORRESPONDE A LA SCP 0059/2023 (viene de la pág. 18).

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. René Yván Espada Navía

MAGISTRADO