SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0772/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

El accionante por memorial presentado el 24 de marzo de 2022, cursante de fs. 16 a 19, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desempeñó labores como Técnico Eléctrico “Posta 5” de la Sub Alcaldía de la Zona Sur del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, por más de catorce años, contando con más de quince contratos de trabajo a plazo fijo continuos; a pesar de ello, fue desvinculado laboralmente de manera injustificada, ya que no concurría ninguna causal prevista por los arts. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 9 de su Decreto Reglamentario. Más aún, al existir más de dos contratos sucesivos; sin la interrupción de la relación laboral por más de tres meses conforme determina la Resolución Ministerial (RM) 193/72 de 15 de mayo de 1972; habiéndose vulnerado el art. 2 del Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979; y, sin considerar el art. 3 de dicho Decreto Ley, operó la tácita reconducción de contrato a plazo indefinido, conforme a lo dispuesto por el art. 21 de la LGT, por lo cual, goza de estabilidad laboral.

En ese sentido, la SCP 1376/2015-S2 de 16 de diciembre estableció que a partir de la “Ley 321” se incorporó al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo a los trabajadores asalariados permanentes que desempeñan funciones en servicios manuales y técnico-operativo-administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de El Alto y La Paz. Asimismo, la SCP 0789/2012 de 13 de agosto determinó que “…los contratos a plazo fijo se convertirán en contratos indefinidos” (sic). De la misma forma, según la SCP 0066/2014-S1 de 20 de noviembre, ante un despido injustificado los trabajadores pueden solicitar su reincorporación ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo.

Bajo ese contexto, recurre a la excepción de la subsidiariedad, basándose en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales “0177/2012”, “0017/2013”, “0185/2013-L” y “0085/2013”, que establecen la necesidad de protección inmediata y que con la vulneración del derecho al trabajo también se vulneran los derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social y a vivir bien. Además, denuncia malos tratos, acoso laboral y discriminación política de parte de los nuevos jefes del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; de ese modo se procedido a su desvinculación laboral, debiendo considerar que la “SC 0832/2005-R” hace referencia a las medidas de hecho como actos ilegítimos que no tienen respaldo legal alguno y la gravedad de estos requiere tutela inmediata mediante la acción de amparo constitucional; asimismo, la “SC 0664/2007-R” refiere que las acciones ejercidas al margen de los mecanismos determinados por la Constitución Política del Estado se constituyen en vías de hecho al no encontrar respaldo legal en ninguna norma, por lo que merecen una tutela constitucional efectiva.

Finalmente, se encuentra dentro del plazo de inmediatez “…dentro de las fechas de la presente CONMINATORIA - J.D.T.L.P. C.P.E.ART.48 - D.S.NO.495 - RJEC -NO.035 -2022” (sic).

I.1.2. Derechos, garantía y principio supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la alimentación, a la salud, al debido proceso, a ser oído y a asumir defensa; citando al efecto los arts. 15.I, 16.I y II, 17, 18.I, 19.I, 46.I, II y III, 48.I, II, III y IV, y 49, 256 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 4, 5, 8 y 10 del Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y, en consecuencia, se disponga: a) El cabal cumplimiento de la Conminatoria J.D.T.L.P./C.P.E. ART.48/ D.S. 495/RJEC/035/2022 de 31 de enero; b) Se ordene la inmediata reincorporación a su fuente laboral; y, c) Se ordene el pago de haberes devengados y demás derechos sociales que le correspondan.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 14 de abril de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 140 a 143, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante, a través de su abogado en audiencia, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Hernán Iván Arias Durán, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de sus representantes legales, mediante informe presentado el 14 de abril de 2022, cursante de fs. 132 a 139 vta., así como en audiencia, manifestó que: 1) El accionante prestó sus servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz como “empleado eventual V” en el cargo de electricista de la Dirección de Infraestructura y Fiscalización Territorial dependiente de la Sub Alcaldía Sur de ese ente municipal, suscribiendo el último Contrato de Trabajo a Plazo Fijo C-2735 con vigencia del 4 de enero al 31 de diciembre de 2021, sujeto a la planilla 121; es decir, de acuerdo al presupuesto institucional aprobado para el Plan Operativo Anual (POA) de la nombrada Sub Alcaldía, debiendo considerarse que la entidad municipal se rige bajo el Sistema de Tesorería que no puede planificar y programar sus contrataciones eventuales sin que antes exista presupuesto; por lo que, se contrata de acuerdo a esa condición y a la necesidad de servicio; es así que los recursos públicos no pueden ser usados para el pago de salarios devengados conforme fundamentó la Conminatoria J.D.T.L.P./C.P.E. ART.48/ D.S. 495/RJEC/035/2022 de 31 de enero; 2) El primer contrato no permanente tuvo vigencia del 1 de abril al 30 de septiembre de 2008, con destino a la Sub Alcaldía Centro del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, y otras unidades organizacionales, y por diferentes periodos; es así que, el objeto de la presente acción tutelar es el Contrato de Trabajo a Plazo Fijo C-2735 y otros anteriormente suscritos, los que en su Cláusula Quinta se remiten a las disposiciones del Decreto Municipal 007 de 17 de junio de 2013, del art. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, concordante con el art. 60 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública y del Reglamento Interno de Personal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; señalando que el incumplimiento del contrato dará lugar a las responsabilidades previstas por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-; 3) Para el periodo de contratos suscritos por el accionante antes del 8 de enero de 2014, rige la competencia establecida por el art. 59.3 de la Ley de Municipalidades -Ley 2028 de 28 de octubre de 1999- que determinaba que: “A partir de la promulgación de la presente Ley, el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales será considerado en las siguientes categorías: (…) Las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos. Éstas se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo”; asimismo, en el art. 11 de las Disposiciones finales y transitorias de la citada Ley disponía que: “Las personas que se encuentren prestando servicios a la Municipalidad con anterioridad a la promulgación de la presente Ley, a cualquier título y bajo cualquier denominación, mantendrán sus funciones bajo las normas y condiciones de su contratación o designación original, ya sea bajo la protección de la Ley General del Trabajo o cualquier disposición legal pertinente. Los Gobiernos Municipales podrán incorporarlos paulatinamente en las categorías de empleados que establece la presente Ley”. Por consiguiente, la reincorporación no procede por cuanto se rige en los términos de la contratación; 4) El “09” de enero de 2014, fue promulgada la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 14 de enero de 2014-, por lo que para el segundo periodo de contratación rige, la interpretación y aplicación del art. 6 del EFP que determina que aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados vinculadas contractualmente con una entidad pública no se someterán a dicho Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, quedando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato, las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, y la ley vigente; norma concordante con el art. 60 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal; 5) De la misma forma, el Decreto Municipal 007 aprobó el Reglamento para la Contratación de Personal, que en su art. 5.II establece que un empleado municipal eventual no se constituye automáticamente en personal permanente del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, y en su art. 7.I estipula que el contrato a plazo fijo es de plazo cierto y determinado, de ejecución continua y dirigido a llevar a cabo un trabajo necesario a cambio de un salario, y según los arts. 10 y 11.I del mismo Reglamento dicho contrato rige a partir de su suscripción y se extinguen al vencimiento del plazo señalado, no siendo válida la tácita reconducción del mismo. Asimismo, el art. 1.I la Ley que Incorpora a Trabajadores Asalariados de los Gobiernos Autónomos Municipales a la Ley General del Trabajo -Ley 321 de 18 de diciembre de 2012- es aplicable solo al personal de planta y no al que cuenta con contrato eventual, lo cual resulta concordante con el art. 2 de la misma Ley; 6) Respecto a la supuesta vulneración del art. 15.I de la CPE, el accionante no determinó “…cuál es la relación de conclusión de su último contrato…” (sic) y en qué le puede afectar la supuesta vulneración del derecho al trabajo respecto al derecho a la vida; no habiendo demostrado que dependa de ese derecho para sobrevivir él o su familia. En cuanto a los arts. 16.I y II, 17 y 18.I de la Norma Suprema no estableció la relación del derecho al trabajo con la seguridad alimentaria como competencia del nivel central y sub nacional del Estado; con el derecho a recibir educación; y, con el derecho a la salud. Acerca del art. 46.I y II de la Ley Fundamental, el derecho al trabajo fue protegido durante la vigencia del Contrato de Trabajo a Plazo Fijo C-2735. Con relación al art. 48.I. II, III y IV de la CPE, el accionante no especificó cuál fue el derecho vulnerado; además, no estableció cómo se vulneró el art. 49.III de la CPE que determina la estabilidad laboral; y, acerca del art. 50 de la misma Norma Suprema se tiene que hace referencia a la competencia de los tribunales; 7) En cuanto a la tácita reconducción alegada por el accionante, se observa que el DL 16187 no es aplicable para el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en virtud a que la relación laboral se dio entre el accionante y la Sub Alcaldía Sur, y no así como determina el citado Decreto Ley que considera a las empresas en el ámbito público o privado, siendo que la fuente de pago de los salarios del accionante deviene de la “planilla 121”. De esa manera, el señalado Decreto Ley que fue derogado por el DS 0110 de 1 de mayo de 2009, por lo cual no es aplicable para el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, ni por la naturaleza de la contratación del accionante, conforme a la jurisprudencia establecida por la SCP 0562/2017-S2 de 5 de junio; 8) Los derechos del accionante se enmarcan en los términos de su contratación y lo determinado en los arts. 6 del EFP y 60 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal y en la normativa interna como es el Reglamento para la Contratación de Personal Eventual en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, y no así en normas conexas a la Ley General del Trabajo; 9) Con relación a la interpretación de los contratos suscritos entre el accionante y la entidad municipal a la que representa, deberá considerarse la jurisprudencia contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales “0562/2017-S2”, “0583/2016-S3” y “0542/2015-S2” que refieren que la jurisdicción constitucional no es la vía idónea para dilucidar si corresponde la conversión del contrato de plazo fijo a uno indefinido, y que reconoce que existen otro tipo de servidores del Estado que no se encuentran sometidos al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General del Trabajo sino que sus derechos y obligaciones se encuentran regidos por sus contratos. Asimismo, de acuerdo a lo establecido por la “SCP 0965/2017-S3” la jurisdicción constitucional se encuentra obligada a efectivizar conminatorias laborales de reincorporación emanadas de las Jefaturas Departamentales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; empero, debe desarrollar los motivos que sustentan tal conminatoria, en razón a que de lo contrario, al no respetar los estándares del debido proceso, la misma no podría ser ejecutada. Además, la jurisdicción constitucional no puede ingresar a analizar hechos controvertidos, conforme se citó en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio; 10) En cuanto al pago de salarios devengados, corresponde aplicar lo establecido en la SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre, bajo pena de provocar daño económico al Estado; y, 11) Conforme establece la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, deberá verificarse si la relación laboral del accionante se encuentra dentro de la Ley General del Trabajo, en razón a que cumplió su Contrato de Trabajo a Plazo Fijo C-2735, por lo cual, la Conminatoria J.D.T.L.P./C.P.E. ART.48/ D.S. 495/RJEC/035/2022, no se encuentra fundamentada ni motivada, al margen de no haberse pronunciado respecto a las alegaciones del Abogado de Asesoría Legal de la Dirección de Gestión de Recursos Humanos ni desvirtuó lo dispuesto por los arts. 6 del EFP y 60 de las Normas Básicas de Administración de Personal y el Reglamento para la Contratación de Personal Eventual en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; aclarando que dicha Conminatoria fue objeto de recurso de revocatoria el 9 de marzo de 2022, sin que fueran resueltos los hechos controvertidos alegados. Por lo anteriormente expuesto, solicita que sea denegada la tutela, debiendo resolverse la controversia ante el Juez de la materia.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 75/2022 de 14 de abril, cursante de fs. 144 a 146, concedió la tutela solicitada, disponiendo que se cumpla la Conminatoria J.D.T.L.P./C.P.E. ART.48/ D.S. 495/RJEC/035/2022, en los términos dispuestos por el Jefe Departamental de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; bajo los siguientes fundamentos: i) Esa Sala Constitucional debe verificar si se dio cumplimiento o no a la referida Conminatoria; ii) La jurisprudencia constitucional citada por el Alcalde ahora accionado fue desplazada por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021. De esa manera, los recursos de revocatoria y jerárquico no suspenden los efectos de la Conminatoria, habiendo situado dicha Resolución al juez de garantías como un ente ejecutor de las conminatorias emitidas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, siendo su tutela provisional hasta que se debata en el fondo la existencia o no del hecho; y, iii) La Sala Constitucional tiene como finalidad evitar cualquier análisis de contenidos como contrariamente indicó el Alcalde hoy accionado, citando jurisprudencia que permitía a los tribunales de garantías analizar si la conminatoria cumplía con los requisitos mínimos del debido proceso; posibilidad que fue cortada por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, dejando claramente establecido que la fundamentación, motivación, pertinencia y racionalidad de la “resolución” -lo correcto es conminatoria- debe ser debatido en sede administrativa o jurisdiccional, lo que no impide el cumplimiento de la conminatoria. En el presente caso, el Alcalde ahora accionado no demostró con prueba que dio cumplimiento de la Conminatoria J.D.T.L.P./C.P.E. ART.48/ D.S. 495/RJEC/035/2022.