SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0842/2023-S1

El impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos a la salud colectiva, a la vida y al derecho político a elegir o sufragar libremente; en razón a que, el Presidente del Consejo Universitario y del Comité Electoral de dicha casa superior de estudios, convocó a elecciones para Rector y Vicerrector gestión 2020-2024 de la citada Universidad, sin contar con un protocolo de bioseguridad aprobado por las instancias de salud, exponiendo de esa manera la salud de más de dos mil catedráticos y ochenta mil estudiantes, quienes debido a la aglomeración que implica la realización del acto de votación y la emergencia sanitaria que atraviesa el país a consecuencia de la pandemia por el Covid-19, estarán expuestos a un contagio masivo con la referida enfermedad; por lo que solicitó que se conceda la tutela y en consecuencia, se ordene la suspensión de las elecciones en la Universidad Mayor de San Simón, señalada para el 29 de octubre de 2020, hasta que se demuestre un plan seguro, que garantice ausencia total de riesgo de contagio y se reanude las clases presenciales.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; teniendo particularmente en cuenta las siguientes temáticas: a) La acción popular, su ámbito de protección y finalidad. Jurisprudencia reiterada; y, b) Análisis del caso concreto.

III.1.  La acción popular, su ámbito de protección y finalidad. Jurisprudencia reiterada

Este mecanismo de defensa se encuentra instituido en la Constitución Política del Estado, que en su art. 135 establece:

“…procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”; a su vez, el art. 136.I de la Norma Suprema, refiere que: “La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que pudiera existir”.

Bajo ese marco, la SC 1018/2011-R de 22 de junio, precisó en relación al ámbito de protección de esta acción tutelar lo siguiente:

Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación.

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos.

También, la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional refiriéndose a los fines que tiene la acción popular, con base en el art. 136.I de la CPE, efectuó la siguiente precisión:

“Cabe resaltar que esta acción está prevista en nuestra Ley Fundamental como una acción de defensa, entendiéndola como el derecho que tiene toda persona -individual o colectiva- de solicitar la protección a sus derechos e intereses colectivos -o difusos-; de ahí que también se configure como una garantía prevista por la Ley Superior, con una triple finalidad: 1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, por cuanto se restituye el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior” (el resaltado nos pertenece).

Por su parte, la SCP 1229/2017-S1 de 28 de diciembre, acotó que:

“…Es también una acción imprescriptible, al permitir su formulación durante el tiempo que persiste la vulneración o amenaza, lo que implica que el derecho de accionar no se pierde por el transcurso del tiempo, siendo la única condición que esté latente la condición para su interposición; diferenciándose del mismo modo en este aspecto con relación a la acción de amparo constitucional, que establece como plazo de caducidad el de seis meses” (las negrillas son nuestras).

 III.2. Análisis del caso concreto

El demandante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos a la salud colectiva, a la vida y al derecho político a elegir o sufragar libremente; en razón a que, el Presidente del Consejo Universitario y del Comité Electoral de dicha casa superior de estudios, convocó a elecciones para Rector y Vicerrector gestión 2020-2024 de la citada Universidad, sin contar con un protocolo de bioseguridad aprobado por las instancias de salud, exponiendo de esa manera la salud de más de dos mil catedráticos y ochenta mil estudiantes, quienes debido a la aglomeración que implica la realización del acto de votación y la emergencia sanitaria que atraviesa el país a consecuencia de la pandemia por el Covid-19, estarán expuestos a un contagio masivo con la referida enfermedad; por lo que, solicitó que se conceda la tutela y en consecuencia, se ordene la suspensión de las elecciones en la Universidad Mayor de San Simón, señalada para el 29 de octubre de 2020, hasta que se demuestre un plan seguro, que garantice ausencia total de riesgo de contagio y se reanude las clases presenciales.

Al respecto de los antecedentes que cursan en el expediente y que fueron remitidos a este Tribunal Constitucional Plurinacional, se tiene que mediante Resolución RCU 73/20 de 6 de octubre de 2020, el Consejo Universitario aprobó el protocolo de bioseguridad por la emergencia sanitaria del Covid-19 para elecciones Universitarias de la UMSS (Conclusiones II.1).

Dicho protocolo de bioseguridad fue enviado al COED Departamental de Cochabamba, través de la Nota Rect. 627/2020 de 7 de ese mes y año, solicitándose la aprobación del mismo y la autorización de actividades electorales en la UMSS.

En ese sentido el Director Técnico del Servicio Departamental de Salud de Cochabamba, Yercin Mamani Ortiz, atendió la referida petición Rectoral, por Notas CITE SEDES DIR 1683/20 y 1684/20 ambos del 22 del mismo mes y año, por el cual remitió los informes aclaratorios generados por la Unidad de Calidad y Servicios y la Sub Unidad de Gestión de Servicios Médicos del SEDES (Conclusiones II.2, II.5, II.6).

Dicho informe signado con el denominativo Comunicación Interna CITE/UCS/CSM/207/2020 de 13 de octubre, y emitido por el Responsable de Gestión de Servicios Médicos, José Hernán Sejas Sanjinez, informó que habiendo revisado la guía e bioseguridad para las elecciones universitarias en la Universidad Mayor de San Simón, la misma “…es concordante con las normas y guías nacionales ministeriales, así como con el protocolo de las medidas de seguridad sanitaria para las elecciones generales del 2020, aprobado por resolución TSE-RSP ADM Nro 213/2020 en La Paz 26 de agosto del 2020, adjuntando una copia del mismo para ser tomada en cuenta en dichas elecciones de la UMSS, cumpliendo de esta manera los conceptos básicos de bioseguridad para ser aplicadas en su acto eleccionario” [sic (Conclusiones II.5)].

Del mismo modo, mediante Comunicación Interna CITE: S.M./U.C.S./SEDES/R.A. 225/2020 de 20 de octubre, emitido por el Responsable de Gestión de Servicios Médicos, José Hernán Sejas Sanjinez, dio a conocer que “…la sub unidad de Calidad y Servicios Médicos dio el visto bueno de este protocolo, ya que este es concordante con las normas nacionales ministeriales, así como los protocolos, y guías de bioseguridad cumpliendo con los conceptos BASICOS de bioseguridad a ser aplicadas en dicho acto eleccionario, así mismo se tomó en cuenta las normativas y el protocolo de las medidas se seguridad sanitaria para las elecciones generales del 2020 para presidente del estado plurinacional, aprobado por la resolución TSE-RSP ADM Nro 213/2020 en La Paz el 26 de Agosto del 2020…” [sic (Conclusiones II.6)].

En el presente caso, el accionante denuncia que el Presidente del Consejo Universitario y del Comité Electoral representado por el demandado, no cuenta con un protocolo de bioseguridad aprobado por las instancias de salud, para realizar las indicadas elecciones, exponiendo a un contagio masivo con el Covid-19, a más de dos mil catedráticos y ochenta mil estudiantes de la UMSS que asistirán a dicho evento, en especial a aquellos que son adultos mayores y tienen alguna enfermedad de base, debido a la aglomeración de personas que conlleva el acto de votación y en plena crisis sanitaria causada por la pandemia; por lo cual, considera que existe una amenaza a los derechos a la salud colectiva, a la vida y al derecho político a elegir o sufragar libremente; en ese sentido, solicita que se disponga, la suspensión del acto electoral a efectuarse el 29 de octubre de 2020, hasta que se cuente con el señalado protocolo o plan seguro que garantice ausencia total de riesgo de contagio.

Ahora bien, el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, estableció -entre otras cuestiones- que una de las finalidades que persigue la acción popular es evitar que una amenaza lesione los derechos e intereses colectivos o difusos; asimismo, se determinó que la única condición para la interposición de esta acción tutelar es que la vulneración o amenaza este latente, caso contrario será inviable la tutela requerida

En ese sentido, conforme a los antecedentes descritos, se evidencia que la UMSS tomo en cuenta y aprobó el protocolo de bioseguridad o guía de bioseguridad, internamente, el mismo que fue remitido al SEDES de Cochabamba mediante Nota Rect.  627/2020 de 7 de octubre, es decir con anterioridad a la Convocatoria de elecciones, la misma que fue respondida mediante Notas CITE SEDES DIR 1683/20 y CITE SEDES DIR 1684/20 ambas de 22 de octubre de 2020, que se remiten en calidad de respuesta a las comunicaciones internas CITE: S.M./U.C.S./SEDES/RA 225/2020 de 20 de octubre, CITE 158/UCS/CSM/184/2020 de 1 de septiembre, y la CITE/UCS/CSM/207/2020 de 13 de octubre, en las cuales desde la óptica de la verdad material, se refiere a que el SEDES dio su visto bueno a la guía de bioseguridad para realizar las elecciones universitarias de UMSS, es decir que el 13 de octubre de 2020, según la referida Comunicación Interna de esa data, ya se tenía el visto bueno del SEDES.

Por lo cual es posible afirmar que al 22 de octubre de 2020, la UMSS en los hechos logro la confirmación de la aprobación y visto bueno del SEDES respecto del protocolo de bioseguridad o guía de bioseguridad para dichas elecciones; es decir, con anterioridad a los comicios universitarios programados para el 29 de octubre de 2020; sin embargo, por cuestiones ajenas a la voluntad de dicha Casa Superior de Estudios, el SEDES si bien aprobó en los hechos y dio su visto bueno a la referida guía de bioseguridad, no habría emitido expresamente una resolución, sino que en calidad respuesta anexó las Comunicaciones internas. 

Evidenciándose una excesiva exigencia de contar con una resolución expresa, que sobrepasa la lógica objetiva de la realidad.

En ese marco, conforme se precisó precedentemente, existió un protocolo de bioseguridad -el mismo que fue cambiado de nombre a Guía de bioseguridad por la emergencia sanitaria del COVID-19 para elecciones Universitarias de la UMSS-, aprobado mediante Resolución RCU 73/20, el mismo que fue enviado al Director Técnico del Servicio Departamental de Salud de Cochabamba -para su aprobación-, quien a su vez remitió dicho protocolo al Responsable de Gestión de Servicios Médicos, José Hernán Sejas Sanjinez; para su revisión y análisis. Este último, mediante Comunicaciones Internas CITE/UCS/CSM/207/2020 y CITE: S.M./U.C.S./SEDES/R.A. 225/2020, dio el visto bueno; por cuanto, informó que el señalado protocolo “…es concordante con las normas y guías nacionales ministeriales, así como con el protocolo de las medidas de seguridad sanitaria para las elecciones generales del 2020 (…) cumpliendo de esta manera los conceptos básicos de bioseguridad para ser aplicadas en su acto eleccionario” (sic). Por último, estas Comunicaciones Internas fueron puestas a conocimiento de la autoridad ahora demandada por Notas CITE SEDES DIR 1683/20 y 1684/20 con cargo de recepción de 27 de octubre de señalado año.

De lo referido se tiene que, a tiempo de la interposición de esta acción de defensa -23 de octubre de 2020-, la Convocatoria a Elecciones para Rector y Vicerrector gestión 2020-2024 de la UMSS, contaba en los hechos con un protocolo o guía de bioseguridad aprobado por el Servicio Departamental de Salud de Cochabamba; por lo que, no correspondía pretender la suspensión de las elecciones, acto eleccionario -fijado para el 29 de igual mes y año-; debido a que de la verificación de los antecedentes descritos precedentemente, se evidencia la existencia de un protocolo o guía de bioseguridad por la emergencia sanitaria del Covid-19 para elecciones Universitarias de la UMSS, el mismo que fue sujeto a revisión y análisis por parte por las instancias de salud departamental y que en consecuencia dio el visto bueno, aspecto que implica una aprobación de la mencionada Guía o Protocolo de bioseguridad para la realización del citado acto eleccionario, lo cual fue ratificado y puesto a conocimiento del demandado el 22 de octubre de 2020.

En ese sentido no correspondía exigir mayor formalidad para tener certeza de la aprobación de la guía o protocolo de bioseguridad, más aun cuando de forma posterior los informes –Comunicaciones internas- emitidos por el mencionado Responsable de Gestión de Servicios Médicos fueron innecesariamente ratificados por la Asesora Legal de la Unidad Jurídica del Servicio Departamental de Salud de igual departamento, Carola Clara Mendoza Albornoz, el 6 de noviembre de igual año (fs. 232 a 234), ya que esta última señaló que la revisión y análisis de la guía o protocolo de bioseguridad fueron efectuados anteriormente por el Responsable de Gestión de Servicios Médicos; pues se tiene que la aprobación del SEDES extrañada por el solicitante de tutela que interpuso la presente acción de defensa, fue cumplida con anterioridad a la interposición de la presente acción popular.

Bajo estas circunstancias no se evidencia la existencia de una real amenaza que lesione los derechos e intereses colectivos o difusos; toda vez que, la UMSS tomó en cuenta oportunamente la necesidad de una guía de bioseguridad, por la emergencia del Covid-19 para las elecciones Universitarias, aprobó internamente la misma, y con tiempo solicito su aprobación al SEDES; por lo que, corresponde denegar la tutela impetrada.

III.2.1. Dimensionamiento de los efectos de la Sentencia Constitucional Plurinacional

Al respecto la SCP 0015/2018-S2 de 28 de febrero, estableció que:

“… de conformidad con la jurisprudencia constitucional, los jueces y tribunales de garantías y el Tribunal Constitucional Plurinacional deben y/o pueden modular los efectos de sus sentencias en materia de acciones de defensa, otorgando efectos inmediatos, suspensivos, diferidos, conciliatorios, reparadores, preventivos, a las mismas; con el fin de optar por la alternativa que mejor proteja los derechos y garantías constitucionales que fueron motivo de la acción tutelar; de tal suerte que la justicia constitucional venga a reparar o prevenir la lesión a derechos y no se convierta en un incordio dentro del proceso judicial o administrativo del cual emerge; para lo que debería tenerse en cuenta, que la protección de los derechos fundamentales de la parte accionante no atente o amenace con vulnerar los derechos fundamentales de la o las partes no accionantes o terceros interesados; por lo que, cuando corresponda, deberá dimensionar los efectos de su resolución en cuanto a los procesos judiciales o administrativos de los cuales deriva la acción de defensa” (las negrillas nos corresponde).

En atención a lo desarrollado líneas arriba, en un primer momento la Sala Constitucional Primera del departamento de Cochabamba, como efecto de la concesión inicial de la tutela, a través de Resolución AP-003/2020 de 30 de octubre, dispuso mantener la suspensión del acto eleccionario hasta que la autoridad demandada obtenga una resolución o autorización debidamente avalada por el Director del SEDES y del COE del citado departamento, mediante el cual se apruebe la guía o protocolo de bioseguridad por emergencia sanitaria del Covid-19; para las elecciones universitarias; no obstante, a pesar de que en revisión, la Resolución de la Sala Constitucional, se estaría revocando y en consecuencia denegando la tutela, por los argumentos desarrollados en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional; es necesario dimensionar en el tiempo los efectos de este fallo constitucional, amparado en el art. 28.II del Código Procesal Constitucional (CPCo) y considerando que en esta acción de defensa se hallan involucrados derechos difusos que fueron primigeniamente protegidos por la citada Resolución; y tomando en cuenta que dicho acto eleccionario fue desarrollado el 12 de noviembre de igual año (fs. 227), reconociéndose a las nuevas autoridades mediante Resolución RCU 89/20 de 16 de noviembre de 2020 (fs. 197) y posesionándose a las mismas en dicha fecha (fs. 198). En ese marco, se dispone mantener incólume la decisión de la Sala Constitucional.

CORRESPONDE A LA SCP 0842/2023-S1 (viene de la pág. 11).

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela solicitada, actuó de forma incorrecta.