SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0661/2023-S2

Los accionantes denuncian la lesión a su derecho al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia; toda vez que, en el proceso administrativo iniciado en su contra por la presunta comisión de faltas como servidores públicos dependientes del SEDES, se dispuso la sanción de destitución, siendo la misma impugnada a través de los recursos de revocatoria y jerárquicos, emitiéndose por el Gobernador demandado la Resolución Administrativa Jerárquica 005/2022 de 26 de abril, determinando anular obrados del proceso administrativo en cuestión, sin resolver el fondo de los agravios expuestos en su recurso jerárquico, e incurriendo en falta de fundamentación e incongruencia.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre la fundamentación y motivación de las resoluciones como componentes del debido proceso. Jurisprudencia reiterada

En cuanto al tema, la SCP 0450/2012 de 29 de junio, precisó que: «…la jurisprudencia constitucional ha referido que la fundamentación y motivación que realice un servidor público a tiempo de emitir una determinación, debe exponer con claridad los motivos que sustentaron su decisión, entre otras, la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre, refiere que: “Al efecto, es necesario recordar que este Tribunal en reiterada jurisprudencia ha dejado sentado que, la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

…la garantía del debido proceso, que faculta a todo justiciable a exigir del órgano jurisdiccional a cargo del juzgamiento una resolución debidamente fundamentada, así se ha entendido en varios fallos de este Tribunal, entre ellos, la SC 0752/2002-R, de 25 de junio, que ampliando el entendimiento de la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre señaló lo siguiente: ‘(…) el derecho al debido proceso, entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión’.

Finalmente, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución a[u]n siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas”.

La jurisprudencia señaló que el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados. El tratadista mexicano Javier Alba Muñoz indicó que el debido proceso debemos entenderlo como: “…el razonamiento mediante el cual se da la explicación lógicamente razonable del porqué el acto de autoridad tiene su apoyo en la disposición legal…” (ALBA MUÑOZ, Javier, Contrapunto Penal, Cárdenas Editor y Distribuidor, México, 1998, p. 7)» (el resaltado es nuestro).

III.2.  Principio de congruencia: entendimiento

La SCP 1083/2014 de 10 de junio, respecto a las vertientes interna y externa del citado principio, entendió que: “…desde una óptica doctrinal, la congruencia de las resoluciones judiciales amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución (…) existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión” (las negrillas son agregadas).

En la misma línea, la SC 0486/2010-R de 5 de julio, entendió al principio de congruencia en sus vertientes interna y externa, como el: “…principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes”.

III.3.  Análisis del caso concreto

De la documental cursante en el expediente, se tiene la RA SDAJ/BMM 001/2022 de 11 de marzo, que determinó la destitución de los accionantes tras el desarrollo del proceso administrativo incoado en su contra (Conclusión II.1); por ello, estos interpusieron recursos de revocatoria (Conclusión II.2), que fueron resueltos a través de Resolución de Proceso Sumario Administrativo GADOR-ST-VWOG-REV. 01/2022 de 30 de marzo, confirmando la decisión cuestionada (Conclusión II.3); por lo que, los peticionantes de tutela formularon recurso jerárquico (Conclusión II.4); mereciendo la Resolución Administrativa Jerárquica 005/2022 de 26 de abril, a través de la cual, el Gobernador demandado anuló obrados hasta fs. “127” de obrados (Conclusión II.5).

De la acción de amparo constitucional interpuesta por los impetrantes de tutela, se advierte que el objeto de su demanda recae sobre el contenido de la Resolución Administrativa Jerárquica 005/2022, misma que acusan de ser carente de fundamentación y motivación, además de ser incongruente; debido a que, no habría resuelto el fondo de los agravios expuestos en sus recursos jerárquicos, y se habría limitado a la anulación de los actuados, por la existencia de vicios en la tramitación de la causa administrativa; empero, sin resolver los reclamos de fondo respecto al caso en análisis.

Ahora bien, a objeto de identificar de forma precisa el contenido de los actuados procesales desplegados, corresponde inicialmente establecer que los recursos jerárquicos planteados por los solicitantes de tutela, contienen los siguientes reclamos como agravios: a) Inexistencia de fundamentación y motivación de la resolución impugnada; dado que, remite su sustento al contenido de la Nota administrativa NOEO/TP15/A21-W2 emitido por la Contraloría General del Estado que recomienda su procesamiento; b) Vulneración al debido proceso en sus elementos de juez natural y competente, habida cuenta que el Gobernador demandado no podía designar a la Autoridad Sumariante, porque quien debió hacerlo era el Director del SEDES Oruro; c) Falta de congruencia, motivación y fundamentación, relacionado con que debieron ser procesados con el Reglamento Interno de la citada institución y no así con la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, existiendo un silencio absoluto vinculado a la concurrencia de la causal de destitución referida en el art. 14 del Decreto Supremo (DS) 4126 de 3 de enero de 2020, sobre la omisión de remisión de formularios de movimiento de personal al Ministerio de Salud y Deportes; y, d) Ausencia de hecho contravencional y grado de participación de la falta administrativa.

Al respecto, la Resolución Administrativa Jerárquica 005/2022, haciendo referencia a los agravios expuestos por las partes, y en particular sobre lo alegado por los accionantes, manifestó que: Sobre los incisos a) y c), en relación a la aplicación del Reglamento Interno del SEDES Oruro, por encima de la Ley 1178, se puntualizó que el DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992 establece que el alcance de dicha norma, se aplica al dictamen y determinación de la responsabilidad por la función pública, de manera independiente y sin perjuicio de las normas legales que regulan las relaciones de orden laboral; con relación al inciso b), refirió que, conforme al art. 67 del indicado Decreto Supremo, modificado por el DS 26237 de 1 de julio de 2001, se establece que la competencia de la autoridad sumariante recae sobre el asesor principal de la entidad que ejerce tuición; es decir, sobre el señalado servidor público que en este caso es el Secretario Departamental de Asuntos Jurídicos del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, que actuó con plena competencia; con relación al inciso d), se incurrió en pago a personal que no correspondía de acuerdo al escalafón profesional; por lo que, la falta endilgada se encuentra referida al art. 14 del DS 4126 de 3 de enero de 2020, siendo evidente que el Director del referido Servicio Departamental, se encuentra categorizado como ejecutivo, y no realiza actividades de apoyo paramédico; por tal razón, era inviable el pago por categorías.

En ese sentido, se tiene clara evidencia que el Gobernador demandado sustentó en el contenido de su Resolución impugnada, las cuestiones de fondo que fueron objeto del recurso jerárquico, por parte de los peticionantes de tutela, identificando claramente la fundamentación que hace aplicable el art. 14 del DS 4126 y la normativa respectiva; y por otro lado, justificando claramente la aplicación de la normativa administrativa y no así, la interna del SEDES Oruro para el procesamiento administrativo de faltas y contravenciones.

Ahora bien, además de hacer ese análisis legal y dar respuesta a los agravios expuestos por los prenombrados, la autoridad demandada analizó de oficio la posible existencia de defectos procesales que podrían invalidar las actuaciones de la Autoridad Sumariante, así como las decisiones emitidas en el proceso administrativo en cuestión; por lo que, tras dicha compulsa, concluyó que:

“En ese sentido, debe tomarse en cuenta que la autoridad sumariante debe circunscribirse a lo denunciado en el presente caso a la nota de la Contraloría General del Estado, así como en la normativa legal en vigencia y ser expresamente señalada desde el Auto de Inicio inclusive como señala la normativa” (sic); lo cual, implica que el Gobernador demandado consideró que el Auto de Inicio de Sumario Administrativo GADORST-VW0615/2022 de 13 de enero, al ser el actuado administrativo con el que empieza el procedimiento administrativo sancionatorio, debe necesariamente considerar aspectos de relevancia como la Nota administrativa NOEO/TP15/A21-W2 de la referida entidad; que es la causa del procesamiento, del mismo modo sobre la expresa constancia de la normativa aplicable, esto en miras a posibilitar que no se vulneren los derechos de las partes en relación a tener certidumbre de las cuestiones por las que se los procesa, definiendo en consecuencia, la nulidad de obrados por dicha causa.

Ahora bien, conforme lo establecido en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones, debe ser entendido como la obligación de exponer las razones de la decisión asumida, citando los motivos en los que se sustenta la misma y el valor otorgado a los medios de prueba, debiendo exponerse los motivos de forma concisa y clara; además de considerarse que dicha exposición no debe consistir en una mera relación de los documentos, ni limitarse a realizar una mención de los requerimientos de las partes, sino contener una estructura de forma y de fondo, que permita comprender los motivos de la decisión que se toma.

En el caso en análisis, siendo que los impetrantes de tutela denuncian la falta de fundamentación de la decisión asumida, se advierte que la misma no es evidente, habida cuenta que, pese a que la Resolución Administrativa Jerárquica 005/2022, asumida por el Gobernador demandado establece la nulidad de obrados a objeto de resguardar los derechos de las partes en el proceso; sin embargo, también asumió la responsabilidad de dar respuesta a los agravios expuestos en su oportunidad por los impetrantes de tutela, aunque los mismos incluso carecen de trascendencia en atención a que al haberse retrotraído el proceso al Auto Inicial de Sumario Administrativo, quedan sin efecto legal las decisiones emitidas con posterioridad a dicho actuado procesal.

En efecto, si bien la autoridad demandada asumió la responsabilidad de responder los agravios expuestos por las partes, también sustentó adecuadamente la nulidad dispuesta, exhibiendo respecto a la misma, la doctrina, jurisprudencia constitucional y trascendencia de la nulidad de obrados en el caso concreto, en atención a la vulneración de derechos de los procesados; lo cual, no implica un acto de arbitrariedad sino por el contrario, el cumplimiento de su deber de revisar que el proceso se haya desarrollado en el marco del resguardo de las garantías de los sujetos, aspecto que de ninguna forma, puede ser entendido como una pronunciamiento arbitrario o carente de fundamentación.

Asimismo, cabe mencionar que conforme al Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, el principio de congruencia como componente del debido proceso, en su vertiente externa, implica la debida correspondencia entre lo pedido y lo resuelto; es decir, entre la pretensión de las partes y las cuestiones tratadas y resueltas por las autoridades a tiempo de dar respuesta o resolver un asunto litigioso sometido a su jurisdicción.

En el caso en análisis, tampoco es evidente que el Gobernador demandado haya transgredido este principio, por el hecho de haber anulado obrados; por el contrario, conforme se evidenció supra, el prenombrado tras dar respuesta a las inquietudes de las partes, realizó un análisis del resguardo de los derechos de las mismas en el proceso, actuación que es conforme a las prerrogativas y obligaciones de las autoridades que resuelven un asunto, dado que la lesión de derechos o defectos procesales de las partes en la tramitación de una causa, no puede ser pasado por alto en la medida de su trascendencia y afectación de los sujetos procesales, lo cual llevó a la autoridad demandada, a disponer la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, aspecto que no puede ser entendido como un pronunciamiento incongruente o ultra petita.

En consecuencia, al haberse advertido que el aludido no transgredió los derechos reclamados por los accionantes, a través de esta acción tutelar, corresponde la denegatoria de la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, no obró de forma correcta.