SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0758/2023-S3

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, al trabajo, a la estabilidad laboral, la garantía de la inamovilidad laboral, la justa remuneración, a la seguridad social y a la dignidad; puesto que, fue cesada de sus funciones como funcionaria municipal, sin tomar en cuenta que se encuentra en estado de embarazo, por lo que goza de inamovilidad laboral.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

II.1.    Respecto a la inamovilidad laboral y las excepciones que se presentan en función al tipo de servidor público

La SCP 0579/2015-S3 de 10 de junio, señaló que: “…la SCP 1044/2013 de 27 junio, estableció que: ‘…por el principio de universalidad la garantía de la inamovilidad laboral alcanza tanto al sector privado como al sector público (SCP 1417/2012 de 20 de septiembre); sin embargo, debe reconocerse que tampoco es absoluto de forma que puede verse limitado por las necesidades instituciones que atañen al correcto funcionamiento del aparto público y el bienestar de la colectividad…’ (…) aspecto que debe resultar de una ponderación de los supuestos y bienes en conflicto en cada caso concreto.

(…)

En este mismo sentido, en un caso similar sobre la inamovilidad argüida por un Fiscal de Distrito, la SCP 1521/2012, ha determinado que ‘…no se puede alegar vulneración al goce de la inamovilidad laboral, ni siquiera por motivos de protección del progenitor justamente por la naturaleza del cargo del accionante. En casos de autoridades de alto rango jerárquico la garantía de inamovilidad en razón a contar con un hijo menor de un año de edad trastrocaría la organización institucional del Estado boliviano e impediría el logro de los objetivos institucionales y sin duda podría afectar incluso un ejercicio eficiente de las tareas del Ministerio Público’.

Bajo el mismo razonamiento, ésta vez para el caso de una autoridad electa como Concejal Munícipe, la SCP 0853/2013 de 17 de junio, ratificando el entendimiento de la SC 1958/2010-R de 25 de octubre, sostuvo que: ‘…frente al reclamo de inamovilidad de mujer gestante hasta el año del menor nacido, es preciso puntualizar que los cargos electivos no gozan de la protección de la inamovilidad laboral, precisamente por la legitimidad electiva que a estos revisten, bajo este entendimiento la carrera administrativa y regímenes laborales previstos por el Estatuto del Funcionario Público, y la propia Ley General del Trabajo, no incluye a los funcionarios electos, tal cual reza el art. 5.A del Estatuto del Funcionario Público; por consiguiente, no existe el beneficio de la inamovilidad laboral para el estatus de cargos electivos; en la materia no puede la accionante alegar vulnerado tal derecho debido a su situación de Concejala suplente, además de encontrarse en la condición de Autoridad (suplente) electa’. pretendiendo una extensión de mandato, no obstante de ello el Estado debe evitar dejarlos en desprotección por su condición de progenitores a través de los sistemas de seguridad social, pero no mediante la inamovilidad laboral”.

Es decir, que la jurisprudencia de este Tribunal si bien reconoció que el derecho a la inamovilidad laboral es universal ya que protege a trabajadores resguardados por la Ley General del Trabajo y a funcionarios públicos, reconoce también que el derecho no es absoluto, en el ámbito administrativo, no es transversal a todos los servidores públicos, pues puede verse limitado cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento, pues éstos, son reclutados sin procesos previos sino de manera directa por invitación personal del máximo ejecutivo de la entidad pública, para ocupar funciones de confianza o asesoramiento técnico, que precisamente por las característica de confianza y especialidad, no están bajo la protección absoluta de la inamovilidad laboral, ya sea esta producto de embarazo o de discapacidad. La carencia de inamovilidad laboral en servidores públicos de libre nombramiento, tiene por finalidad garantizar la eficacia y eficiencia del servicio público, ya que las labores que desempeñan este tipo de funcionarios son de iniciativa, decisión y mando, por ello su duración en el cargo es temporal, y su retiro discrecional, aceptar lo contrario significaría afectar la gestión pública, pues se obligaría a una autoridad ejecutiva a reconocer en un puesto de libre nombramiento a personal que no cuenta con confianza o condiciones técnicas requeridas por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), obligándole a asignar funciones de iniciativa, decisión y mando a personas que no cumplen con estas condiciones” (las negrillas nos corresponden).

De lo expuesto, se entiende que la garantía de inamovilidad laboral descrita por el art. 48.VI de la CPE en favor de las mujeres embarazadas y los progenitores hasta que su hijo o hija cumpla un año de edad consagrada tanto para el sector privado como para la administración pública; no es absoluta, pudiendo ser limitada para los servidores públicos electos, que se encuentran sujetos a las características del proceso eleccionario, los designados y los de libre nombramiento, cuyo reclutamiento no responde a un proceso de selección de personal, sino a una invitación directa de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de una institución pública, para desarrollar cargos jerárquicos de confianza o asesoramiento técnico especializado, en labores que impliquen iniciativa decisión y mandato, siendo la duración en el puesto temporal y de libre disposición, por la naturaleza de las funciones que cumplen.

Ahora bien, corresponde determinar si los funcionarios provisorios son alcanzados por la garantía de inamovilidad laboral consagrada por el art. 48.VI de la CPE en favor de las mujeres en estado de gestación y los progenitores hasta que el menor cumpla un año de edad, en ese sentido, es necesario precisar que conforme al art. 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- los servidores públicos provisorios son los que ejercen cargos sujetos a la carrera administrativa, diferentes de los funcionarios de libre nombramiento quienes realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado en cargos jerárquicos, es decir, que se constituyen en dos tipos de servidores públicos distintos, y respecto a la inamovilidad laboral de funcionarios provisorios la SCP 0227/2013-L de 10 de abril señaló que: “…su condición de servidora pública provisoria no se encuentra fuera del marco de dicho resguardo; es evidente que conforme al art. 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), los funcionarios que no se encuentren comprendidos en la carrera administrativa, no gozan de los derechos a los que hace referencia el parágrafo II del art. 7 del referido Estatuto; sin embargo, la situación de la accionante, resulta ser diferente, por cuanto la inamovilidad laboral que por mandato constitucional le asiste, responde a su condición de madre en estado de gestación, situación que representa para el Estado de primordial protección”; por lo que, en consecuencia se concluye que el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de su jurisprudencia ha garantizado la inamovilidad laboral de las mujeres embarazadas y los progenitores que tengan la condición de servidores públicos provisorios, hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, en resguardo de los derechos del menor de edad nacido o por nacer.

III.2.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, al trabajo, a la estabilidad laboral, la garantía de la inamovilidad laboral, la justa remuneración, a la seguridad social y a la dignidad; puesto que, fue cesada de sus funciones como funcionaria municipal, sin tomar en cuenta que se encuentra en estado de embarazo, por lo que goza de inamovilidad laboral.

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados se establece el vínculo laboral entre el Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi del departamento de La Paz y la accionante, mediante Memorando con CITE: GAMC/DESP-EHT/RRHH/005/21 de 5 de mayo de 2021, como “Responsable de Ingresos Tributarios y otros ingresos”, con el Ítem C-503 (Conclusión II.1.). En esa calidad, la accionante, fue desvinculada de su fuente laboral a través del Memorando con CITE: GAMC/DESP-EHT/RR.HH/076/21 de 31 de diciembre del referido año, de agradecimiento de servicios, siendo comunicada a la accionante el mismo día a las 12:00 horas, firmando en constancia con la aclaración “madre gestante” (Conclusión II.4.).

En ese contexto se ingresarán a analizar los hechos de relevancia constitucional que motivan la presente acción de defensa y en el marco constitucional y jurisprudencial desarrollado precedentemente; empero, antes de ingresar al análisis de fondo, es preciso aclarar que es uniforme la jurisprudencia al señalar que, tratándose de mujeres embarazadas cuya protección merece atención inmediata y el retiro injustificado en ese estado puede significar ponerlas en riesgo su vida y salud y la del hijo por nacer -colocándola en grupos de personas vulnerables de atención prioritaria-, por cuya razón, en esos casos, se aplica la excepción del principio de subsidiariedad^[1]; por cuanto, siendo evidente que la accionante se encuentra en estado de embarazo de 9.3 semanas, según Informe Médico de 29 de diciembre de 2021, emitido por “E. Diego Illanes Q.” en base el estudio ecográfico realizado (Conclusión II.3.), no le es exigible a la accionante agotar los medios o recursos en sede administrativa con el objeto de buscar la restitución de sus derechos, pudiendo acudir directamente a la jurisdicción constitucional para salvaguardar de sus derechos y las del hijo por nacer.

Efectuada esa aclaración, corresponde ingresar al análisis de fondo, dando un pronunciamiento al problema planteado en la acción de amparo constitucional, en esa comprensión es necesario enfatizar que la garantía reforzada de la inamovilidad laboral de mujeres embarazadas o de progenitores, hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, abarca a servidores públicos provisorios; ya que, la finalidad de dicha garantía no solo tiene un carácter protectivo para la madre, sino, para el hijo por nacer o hasta el año de nacimiento, precautelando su bienestar económico, psicológico, con las prestaciones debidas correspondientes a la seguridad social, a la salud, a la dignidad y a la vida, como se tiene explicitado ampliamente en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

En esa comprensión, es necesario señalar que los hechos de relevancia jurídico constitucional dan cuenta que la accionante tiene un vínculo laboral con el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi del departamento de La Paz, en calidad de funcionaria provisoria, en consecuencia, se encuentra en el ámbito de protección de la garantía constitucional de la inamovilidad laboral, por encontrarse en estado de embarazo, situación de conocimiento del Alcalde ahora accionado conforme constancia y aclaración expresada por la accionante en el Memorando con CITE: GAMC/DESP-EHT/RRHH/005/21 y la Nota  presentada el 31 de diciembre de 2021, (Conclusión II.5.), cuya finalidad es otorgar a la accionante como servidora pública provisoria en estado de embarazo hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, la estabilidad económica, certidumbre emocional, atención médica y las prestaciones en salud y las asignaciones familiares -subsidios prenatal, de natalidad y de lactancia- que le corresponden, precautelando su calidad de mujer embarazada, así como para el ser en gestación; lo contrario implicaría, aceptar una desvinculación que genere incertidumbre y preocupación que pueda comprometer su salud y por consiguiente la vida de la accionante y el ser en gestación o el hijo hasta que cumpla un año de edad.

En esa comprensión, también es preciso señalar que, debido a su estado, la accionante requiere desenvolverse en un ambiente laboral despejado de presiones indebidas o intimidación y libre de violencia que constituya acoso laboral, debiendo la entidad empleadora supervisar ese extremo adoptando las medidas adecuadas al respecto, para evitar situaciones expresadas en los informes emitidos por la accionante en el mes de noviembre de 2021 (Conclusión II.2.).

La protección que le confiere a la accionante la garantía constitucional de la inamovilidad laboral, no puede ser soslayado por la entidad municipal bajo el pretexto de la existencia de una ley municipal que dispuso una reorganización administrativa, por la que el ejecutivo municipal suprimió entre otros el cargo de la accionante y con ese fundamento desconocer la vigencia de la garantía de la inamovilidad laboral para la accionante. Por una parte, si bien para la entidad municipal, la autonomía implica la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de sus facultades legislativa y ejecutiva, en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones, entre otros; empero, por otra, está también constreñida a respetar la protección que brinda la garantía constitucional de la inamovilidad laboral de la accionante y todos los derechos que de esa garantía emerjan o se encuentren conexas y dada la supresión del cargo debido a la reorganización administrativa, esta garantía implica la protección de la accionante a través de la reincorporación laboral en un cargo similar y con el mismo nivel salarial.

Ahora bien, tomando en cuenta que las justificaciones desplegadas conciernen a la garantía constitucional de la inamovilidad laboral, es preciso aclarar que el derecho a la estabilidad laboral no ha merecido consideración alguna en atención de lo referido por la accionante en la audiencia de esta acción de amparo constitucional, al señalar textualmente que: “…un funcionario de carrera goza de estabilidad laboral, sin embargo en esta audiencia no estamos viniendo a reclamar la vulneración ala estabilidad laboral sino a la inamovilidad laboral lo cual se debe tener presente a efectos de que se entienda la presente acción tutelar…” (sic); en ese entendido, aclarada la cuestión por la misma accionante, no merece mayor análisis ni pronunciamiento destinado a justificar la tutela solicita al respecto.

Finalmente, respecto a la pretensión de la accionante a la imposición del pago de costas y costos, estas no pueden ser consideradas en razón a la tutela concedida y a la regulación potestativa establecida en el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de manera parcialmente correcta.