SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0809/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial de 13 de abril de 2022, cursante de fs. 138 a 142, la parte accionante a través de su representante legal, manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En el proceso laboral de reliquidación y reintegro de beneficios sociales y derechos colaterales interpuesto por Pastor Mérida Soto -ahora tercero interesado- contra el GAM de Sucre, cursaba un finiquito por concepto de beneficios sociales en la suma de Bs 44 756,47 (cuarenta y cuatro mil setecientos cincuenta y seis 47/100 bolivianos), que fue cobrado por el beneficiario el 5 de abril de 2019.

En dicha causa, valorados los argumentos del demandante, la Jueza de primera instancia determinó declarar probada la demanda social, ordenando al referido GAM, a cancelar el monto de Bs85 340,09 (ochenta y cinco mil trescientos cuarenta 09/100 bolivianos), correspondiendo aplicar la multa del 30%, más lo que corresponda, según los derechos de actualización sobre el monto total calculado en Sentencia -27/2020 de 21 de octubre-, que ascendía a Bs130 096,56 (ciento treinta mil noventa y seis 56/ bolivianos), en conformidad al art. 9 del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 mayo de 2006, a calificarse en ejecución de Sentencia.

Decisión judicial de primera instancia, que, en aplicación del citado precepto reglamentario, impuso una doble penalización al GAM de Sucre; puesto que, ordenó la cancelación de una multa de 30% y que se actualice el total calculado del monto total de la precitada Sentencia, como si dicha entidad pública se tratase de una empresa privada.

Interpuesto el recurso de apelación contra la Sentencia de primera instancia, el Tribunal de alzada emitió el Auto de Vista 147/2021 de 1 de marzo, expresando que la norma es taxativa y no da lugar a interpretaciones sesgadas, sin mayor “basamento” legal sobre la justificación que se expuso por el GAM de Sucre, respecto a la demora en el pago de derechos y beneficios sociales al trabajador demandante, precisamente por tratarse de una entidad pública cuyo funcionamiento interno, no coincide con el plazo para el pago de los beneficios laborales en cuestión.

Dicha decisión judicial de alzada, motivó a que se opusiera el recurso de casación contra el señalado Auto de Vista, el mismo que mereció el Auto Supremo 376 de 23 de junio de 2021 dictado por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia., en el que, haciendo cita del art. 9 del DS 28699, se concluyó en la procedencia del pago de la multa del 30% prevista, precisando que la misma sería aplicable ante el incumplimiento del GAM de Sucre, respecto al plazo de los quince días fijados para cancelar los beneficios sociales y derechos laborales adquiridos que se reconozcan a favor del trabajador; fallo que en su parte resolutiva, determinó declarar infundado el recurso de casación en el fondo interpuesto por la entidad demandada, hoy accionante.

Así, encontrándose la causa en ejecución de sentencia, se realizaron las correspondientes planillas de liquidación que fueron observadas de forma oportuna, respecto a la aplicación de la multa que -a criterio de la entidad municipal- es incorrecta; sin embargo, dichos argumentos fueron nuevamente rechazados. Por lo que, finalmente, por Auto de 28 de enero de 2022, se conminó al GAM de Sucre a pagar la suma demandada más la multa y su actualización, bajo conminatoria de librarse mandamiento de apremio; por lo que, la institución pública se vio obligada a realizar la correspondiente transferencia bancaria, consolidándose de esa forma el daño patrimonial al Estado.

Al respecto, la entidad municipal impetrante de tutela, aclara que desde la primera instancia del proceso social, reclamaron que tanto la aplicación de la multa como la penalidad de actualización eran inconducentes, habida cuenta que el beneficiario -Pastor Mérida Soto, hoy tercero interesado-, presentó después de un año todos los requisitos a efecto de proceder con su jubilación, y que al constituirse la parte demandada en una institución que maneja fondos públicos sujetos a fiscalización, el plazo de quince días para proceder al pago de los beneficios correspondientes implicaban la imposibilidad material de cumplir con el desembolso dentro de ese término. Argumento que fue sustentado con la cita pertinente de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014- y demás normas que regulan el proceder de las instituciones de derecho público, a efecto de exponer, que el trámite administrativo al interior del municipio conlleva sus propias formas y procedimientos; sin embargo, este alegato no fue considerado en ninguna instancia.

Tal es así, que en el AS 376, inicialmente se hace referencia a disposiciones de la Ley General del Trabajo sin hacer mención alguna a las normas de orden público que regulan el accionar de las instituciones del Estado y que fueron invocadas en el recurso de casación; lo que decanta en la incongruencia omisiva de dicho fallo casacional; puesto que, no existe pronunciamiento alguno sobre las pretensiones del recurso opuesto por el GAM de Sucre, mucho menos las autoridades accionadas repararon en que fue casi un año después, que el demandante presentó los requisitos correspondientes para el cobro de sus beneficios sociales; en concreto, la calificación de sus años de servicios, por cuya constancia se procede al cálculo del finiquito respectivo.

Además, el AS 376 -que se impugna en sede constitucional-, transgrede los elementos de fundamentación y motivación del debido proceso; por cuanto, no se aprecia consideración alguna en dicha Resolución, sobre la naturaleza pública de la entidad municipal empleadora demandada -ahora accionante- en coherencia con la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales y demás normas que regulan la actuación de las entidades públicas; en cuyo mérito, existen plazos que difícilmente pueden llegar a cumplirse por estar sujetos a procedimientos internos de cumplimiento obligatorio e ineludibles en la administración pública.

Asimismo, existe ausencia de fundamentación respecto a por qué se aplicó el    DS 28699, obviando la cualidad pública de la parte demandada, reduciéndose al justificativo escueto, de que al haberse materializado la desvinculación laboral del demandante-beneficiario el 23 de julio de 2018, la institución demandada       -hoy accionante- tenía la ineludible obligación de cancelar el monto de los conceptos liquidados en el plazo de los quince días previstos por el art. 9 del señalado Decreto Supremo; por lo que, al haber efectuado el pago recién el 24 de abril de 2019, este fue extemporáneo.

Señala que, dicho argumento de ninguna manera se acerca a la obligación que tienen las autoridades jurisdiccionales de fundamentar y motivar todas las decisiones judiciales; más al contrario, en el Auto Supremo ahora confutado, fue sustento para que las autoridades hoy accionadas señalen que hubo una valoración correcta de la prueba en todas las instancias; no obstante que, nunca se consideraron los justificativos y la prueba que los sustenta, respecto al incumplimiento del plazo de quince días antes señalado, a consecuencia del acatamiento de los procedimientos internos del GAM de Sucre como entidad pública.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

La parte accionante denuncia la lesión del derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; citando al efecto el    art. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se deje sin efecto el AS 376 -pronunciado por las autoridades hoy accionadas-, ordenando que sin espera de turno emitan una nueva resolución ingresando al fondo del recurso de casación, con la debida fundamentación, motivación y congruencia; además de una interpretación integral de las normas que regulan el accionar dentro de las entidades públicas, debiendo reconocerse tal calidad al GAM de Sucre, en cuanto a sus propios procedimientos regidos por normas públicas de cumplimiento obligatorio “…y que su tramitación y pago no puede disponerse como si se tratase de una empresa privada, además de considerar la no aplicación de multas a las entidades públicas por ser en perjuicios del Estado” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 28 de junio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 195 a 208; presente, la parte accionante a través de su representante legal; y, ausentes las autoridades accionadas y el tercero interesado; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte de tutela a través de su representante legal, ratificó íntegramente los argumentos esgrimidos en su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliando en audiencia, señaló que: a) Del Informe de la Dirección de Gestión de Recursos Humanos (RR.HH) del GAM de Sucre, signado como 941/2022 de 2 de mayo y del Informe Complementario 1046/2022 de 19 de mayo, a fin de su valoración en sede constitucional, se establece la finalidad y la pertinencia de cada uno de los requisitos que son exigidos por dicha Unidad previo al pago de los beneficios a las y los trabajadores, que no se traducen en simples caprichos administrativos, sino que son fundamentales; encontrándose entre ellos la declaración jurada de bienes y rentas o la solvencia institucional; b) Existe jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, como es el caso del                       AS “206/2015” de 8 de abril de 2015, referente a un “caso de herederos”, que si bien no es análogo al proceso de cobro de beneficios sociales, permite entender que no es razonable que el plazo de los quince días corra a partir de la desvinculación laboral; puesto que, en dicho periodo no es posible acreditar la calidad de heredero, siendo conducente entonces que el cómputo se efectúe desde la presentación de dicha documental; situación que hace admisible la flexibilización de ese término y prorrogarlo; c) En virtud al principio de verdad material, respecto a la realidad del municipio, debe efectuarse una interpretación material, sistemática y evolutiva de la Constitución Política del Estado, respecto a la compresión y aplicación de la ley por parte de los operadores judiciales, teniendo en cuenta las nuevas circunstancias en las que funcionan las entidades municipales, efectuando una ponderación con base a criterios de razonabilidad sobre el cumplimiento del plazo establecido en el art. 9 del DS 28699, recayendo allí la relevancia constitucional de su demanda tutelar; y, d) No comparten el criterio de las autoridades hoy accionadas, en sentido de calificar como excesivo que se haya requerido la calificación de años de servicios del ex trabajador-beneficiario-demandante del proceso de cobro de beneficios sociales, ya que dicho documento es un requisito establecido por el Órgano Rector -Ministerio de Economía y Finanzas Públicas- desde el año 2007; puesto que, es el único documento oficial a nivel nacional que acredita el tiempo de servicios prestados por las y los servidores públicos y sirve de base para el pago de bono de antigüedad, cómputo de vacaciones, ascensos de categoría, jubilaciones -como es el caso presente- y otros relacionados; siendo igualmente aquello de relevancia constitucional.

En intervenciones posteriores y tras las preguntas de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, respecto a por qué fuera aplicable el AS “206/2015”, la parte accionante reiteró los argumentos de su demanda, con relación a que al tener calidad de institución pública debieran considerarse sus procedimientos internos propios a efecto de justificar el incumplimiento del pago de beneficios sociales al ex trabajador desvinculado        -tercero interesado-, enfatizando en varias oportunidades que si bien el indicado Auto Supremo no resuelve una situación análoga a la presente, resultaría aplicable con relación a la flexibilización de dicho término.

I.2.2. Informe de la parte accionada

José Antonio Revilla Martínez y Ricardo Torres Echalar, Magistrados de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera y Segunda, respectivamente, del Tribunal Supremo de Justicia, a través de informe escrito, cursante de fs. 163 a 166 vta., manifestaron lo siguiente: 1) La parte accionante, con todo el derecho que las leyes le facultan, presentó apelación y casación con la finalidad de revocar la resolución de primera instancia, situación que no se dio en ninguna de las dos instancias recursivas; toda vez que, los fundamentos de la Sentencia 27/2020 y del Auto de Vista 147/2021, se encuentra sustentados bajo principios, normas y doctrina que rigen en materia laboral social; advirtiéndose, que la parte impetrante de tutela, no hace otra cosa que repetir las supuestas faltas hacia sus derechos constitucionales, como lo hizo en primera y segunda instancia, siendo un tema repetitivo; 2) Las leyes, normas, disposiciones y todo tipo de ordenamiento jurídico, son de carácter general y vinculante; por lo mismo, si tanto en lo resuelto por el Juez de primera instancia como por el Tribunal de alzada, y luego mediante el Auto Supremo ahora impugnado, se mantuvo lo decidido en esas dos anteriores resoluciones, es porque se ajustan y adecúan en su totalidad a todo sustento legal vertido en sus fundamentos, no existiendo ningún tipo de lesión en los derechos y garantías supuestamente vulnerados; puesto que, son acordes a lo establecido por la Constitución Política del Estado, el Código Procesal del Trabajo, el Código Procesal Civil, y demás normativa en plena vigencia; 3) Como Sala especializada del Tribunal Supremo de Justicia, habilitada para el conocimiento de un proceso laboral por reliquidación de beneficios sociales, ciñe sus decisiones a la naturaleza jurídica de dicha causa, al igual que los Tribunales de garantías en la justicia constitucional, en el marco de sus diferentes acciones constitucionales; precisión necesaria de efectuarse en el caso concreto, habida cuenta que de la carga argumentativa contenida en el memorial de acción de amparo constitucional interpuesto, se traduce en querer demostrar una vulneración a derechos y garantías constitucionales inexistente, dado que al margen de confundir la tutela de derechos con una revisión de la actividad jurisdiccional o segunda instancia del procedimiento laboral, se pretende inducir a error a la jurisdicción constitucional intentando justificar la carente técnica recursiva demostrada en el recurso de casación opuesto por el GAM de Sucre, a título de una ausencia de consideración en el AS 376, de los supuestos agravios esgrimidos en dicha impugnación; 4) Luego de una serie de consideraciones retóricas, la parte impetrante de tutela indica que el AS 376, incumple varios elementos del debido proceso, sin establecer el nexo causal sobre el que centra su tesis y lo resuelto en la Resolución impugnada, pretendiendo con ello inducir a que el Tribunal de casación sobrepase e inobserve el principio de congruencia e igualdad al apartarse de los marcos del proceso laboral como juicio de puro derecho, al considerar una serie de subjetividades contenidas en los agravios del recurso de casación; 5) La motivación y fundamentación, debe ser clara, precisa, concisa, en los márgenes de lo pedido y en la forma de dicha solicitud, sin necesidad de ser ampulosa, siendo que únicamente de esa manera se cumplen los elementos del debido proceso; el mismo que encuentra tutela, sobre las condiciones referidas, cuando en una labor jurisdiccional al momento de emitir un criterio jurídico, no se hayan cumplido alguno de esos elementos y siempre y cuando se demuestre la trascendencia de su inobservancia; es decir, su relevancia constitucional; aspectos totalmente incumplidos por parte del GAM de Sucre ahora accionante, ya que aparte de ser reiterativa la acción planteada, resulta confusa y repetitiva, en una serie de parámetros que pueden entenderse hasta como un intento de dilatar la ejecución de una sentencia que arrastra bastantes actos al interior de un proceso de índole social, laboral; 6) El AS 376, no lesionó garantía ni derecho alguno; citando la normativa de la materia y señalando de esa manera las razones por las cuales fue declarado infundado el recurso de casación opuesto por la entidad municipal ahora peticionante de tutela, existiendo una correcta aplicación de la normativa legal vigente que compone a los principios y normas especiales que rigen en materia laboral y constitucional, lo cual permite evidenciar que, las lesiones acusadas no son evidentes, no existiendo en consecuencia vulneración al debido proceso en su elemento de motivación, fundamentación u congruencia; 7) La única controversia que se plantea en la demanda tutelar intentada por el GAM de Sucre, se refiere a la aplicación del art. 9 del DS 28699, que instituye la multa del 30% de los beneficios sociales y derechos adquiridos más la actualización de todos los montos liquidados de acuerdo a la variación de la Unidad de Fomento a la Vivienda (UFV) desde la fecha que correspondía el pago (dentro los quince días de producida la desvinculación laboral sin importar la causa de la misma) y la fecha efectiva del mismo. La multa del 30% se impone de manera directa desde el momento que vence dicho plazo, sin que se hubiese acreditado el pago de lo debido y sin que sea preciso el cumplimiento de ninguna formalidad más; 8) En el caso concreto, el GAM de Sucre alega de manera arbitraria en la acción de amparo constitucional que no procede la imposición de dicha multa y menos la actualización porque no se presentó por el beneficiario un certificado de calificación de años de servicio, requisito que es inexistente en la norma y es contrario a los derechos de los trabajadores, conforme prevé el art. 48.II de la CPE; y, 9) Al no haberse demostrado que el AS 376 hubiera incurrido en alguna de las causales previstas en el art. 128 de la CPE, corresponde que se deniegue la tutela impetrada y se mantenga firme y subsistente lo decidido en éste.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Pastor Mérida Soto no asistió a la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional ni presentó memorial alguno, pese a su legal citación por edicto judicial, cursante de fs. 179 a 180 vta.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, por Resolución 077/2022 de 28 de junio, cursante de fs. 209 a 217, denegó la tutela solicitada, sobre la base de los siguientes fundamentos: i) En los procesos laborales, la carga probatoria es obligatoria para la parte patronal y facultativa para las y los trabajadores, así lo dispone el art. 3.h y 150 del Código Procesal del Trabajo (CPT); por lo que, rige el principio de inversión de la prueba. En ese sentido, la parte demandada en el proceso laboral, ahora accionante, debió otorgar todo medio de prueba para llegar a la verdad histórica de los hechos; ii) El art. 9 del DS 28699, referente a los despidos de los trabajadores y la cancelación de los derechos laborales refiere que en caso de producirse el despido del trabajador o trabajadora, la parte empleadora deberá cancelar en el plazo impostergable de quince días calendario el finiquito correspondiente a sueldos devengados e indemnización, así como todos los derechos que correspondan; pasado el indicado término y para efectos de mantenimiento de valor correspondiente, el pago de dicho monto será calculado y actualizado con base en la variación de la UFV, desde la fecha de despido hasta el día anterior a la que se realice el pago del finiquito. Enfatizando que, ante el incumplimiento del plazo, la parte empleadora pagará una multa en beneficio del trabajador consistente en el 30% del monto total a cancelarse, incluyendo el mantenimiento de valor. Pronunciándose en ese sentido la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0569/2020-S4 de 16 de octubre; iii) En el caso concreto, al haberse materializado la desvinculación laboral del ahora tercero interesado -Pastor Mérida Soto-, el 23 de julio del 2018, la institución demandada -ahora    accionante-, teniendo ya elaborado el Finiquito el 9 de enero de 2019, tenía la ineludible obligación de cancelar el monto de los conceptos liquidados en el plazo de los quince días como prevé el art. 9.I del DS 28699; por lo que, al haberlo hecho recién el 24 de abril del 2019, evidentemente excedió el plazo establecido en dicho artículo, a cuya consecuencia, en aplicación del parágrafo II de ese mismo precepto, se aplicó la multa del 30% del monto total a cancelarse, incluyendo el mantenimiento de valor de acuerdo a la actualización de las UFV. Mandatos que debe cumplir tanto una empresa privada como toda institución pública que esté sometida a la Ley General del Trabajo, sus Decretos Reglamentarios y demás normativa vinculada; iv) Al no haberse sustentado el argumento de la entidad ahora accionante, respecto a la demora atribuible al demandante -ahora tercero interesado- para el cobro de dicho finiquito, la única verdad material que se concluye es el incumplimiento al pago de ese derecho laboral en el plazo establecido, incurriendo de esa forma en la infracción de lo que dispone de manera taxativa el art. 9.I y II del DS 28699, y, siendo este aspecto el único motivo de apelación y casación, no se encuentra incongruencia en el AS 376 ahora cuestionado; y, v) Finalmente, en cuanto a la violación al derecho al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación o una mala valoración de la prueba, la jurisdicción constitucional no valora pruebas emergentes de la jurisdicción ordinaria, en este caso de un proceso laboral; no obstante de ello, sí se constató la razonabilidad y equidad de esa labor valorativa. Y en cuanto a las demás vertientes del debido proceso, vinculadas a una resolución fundamentada y motivada, dichas características no deben hacerla necesariamente ampulosa, sino entendible y clara su justificación para la toma de esa decisión. Cualidades que contiene el Auto Supremo ahora cuestionado, al ser un solo motivo de apelación y casación, que fue respondido y resuelto de forma clara y debidamente motivada; por lo que, no corresponde estimar la tutela impetrada.