sENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0853/2023-S1

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 23 de septiembre y 7 de octubre ambos de 2021, cursantes de fs. 1110 a 1122 y de fs. 1150 a 1151 vta. el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Señala que dentro del proceso contencioso administrativo 3296/2011, presentado el “05 de diciembre de 2012” (sic),correspondiente al predio denominado “Sujalito”  ubicado en el municipio de San Ramón de la provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, seguido por el Viceministerio de Tierras contra Juan Evo Morales Ayma en su condición de Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Juanito Félix Tapia García en calidad de Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y Nemesia Achacollo Tola en representación del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, se impugnó la Resolución Suprema 01599 de 18 de septiembre de 2009, al considerar la existencia de irregularidades en el proceso de saneamiento como ser: a) Fraude en la acreditación de la función económico social; b) Mala valoración de expedientes agrarios, consiguiente fraude en la acreditación de la posesión; y, c) Incumplimiento de normas procesales de saneamiento.

Mediante Auto de “11 de abril de 2012” (sic), la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, admitió la demanda contenciosa administrativa; respondida la misma por los demandados, así como por los terceros interesados, el 23 de marzo de 2021, fue notificado con el “Auto Interlocutorio Definitivo N° S1 012/2021 de 5 de febrero” (sic) [debió decir Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021 de 18 de marzo].

Arguye que con la emisión del citado Auto Interlocutorio Definitivo, se violentó el derecho al debido proceso, en su vertiente de acceso a la justicia, consagrado en el art. 115.I de la Ley Fundamental, es decir el acceso propiamente a la jurisdicción a la posibilidad de llegar a pluralidad de jurisdicciones, que se encuentran reconocidas por la misma Norma Suprema.

El referido Auto Interlocutorio Definitivo, fue emitido con una arbitraria fundamentación respecto a la legitimación activa que ostenta el Viceministerio de Tierras, y las autoridades demandadas definen como “falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para interponer demandas contencioso administrativas” (sic), lo cual lesiona flagrantemente el derecho de acceso a la justicia, toda vez que la controversia respecto de la legalidad o ilegalidad de la citada Resolución Suprema 01599, no ha sido resuelta, dejando en indefensión al pueblo boliviano, propietario originario de la tierra, y “menos se ha revisado la legalidad del ilegal reconocimiento de derecho propietario insertó en la antes referida resolución” (sic).

El control de legalidad correspondiente al predio denominado “Sujalito” fue impedido ilegalmente mediante el citado Auto Interlocutorio Definitivo, que arguye  la supuesta ausencia de legitimación activa del Viceministerio de Tierras, lo cual se constituye en arbitrario, y al respecto citó la SCP 0129/2018-S2 en cuanto a la fundamentación y motivación.

El antes citado Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021, pretende fundar su resolución de rechazo de la demanda contenciosa administrativa, en la aplicación retrospectiva del precedente jurisprudencial sentado en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0176/2020-S4 de 21 de julio, análisis errado y parcializado sobre los siguientes aspectos:

a) De la retrospectividad de los precedentes jurisprudenciales y las excepciones para su aplicabilidad.- El Tribunal Constitucional Plurinacional trazó lineamiento taxativo cuando señala que: “Se puede aplicar retrospectivamente un precedente constitucional a procesos en curso, únicamente cuando no perjudique o restrinja derechos consolidados por un anterior entendimiento jurisprudencial”.

A dicho límite se añade la prohibición de aplicar retroactivamente un precedente que podría restringir el derecho de acceso a la justicia constitucional, ya sea porque con dicha jurisprudencia se imponen o se endurecen los requisitos para la presentación de las acciones constitucionales, o se generan nuevas causales de improcedencia o en su caso el nuevo precedente, pese a efectuar una interpretación favorable del derecho -por ejemplo el derecho a recurrir- podría dar lugar a que en su aplicación resulte desfavorable para el acceso a la justicia constitucional, conforme precisó el voto disidente a la SC 2461/2010-R de 19 de noviembre; al respecto citó la SAN S1 06/2018 de 27 de marzo (Sentencia hito).

Manifiesta que las partes en el proceso pueden contar con la expectativa de inmutabilidad de ciertas condiciones mientras dure el juicio y a no verse perjudicadas por los cambios que experimenten ciertas realidades extraprocesales mientras el proceso se dilata; aspectos que se presentan en el caso de autos, toda vez que la legitimación ostentada por el Viceministerio de Tierras, no puede verse afectada por condiciones posteriores; menos aun cuando los hechos fácticos que dieron origen a la demanda contenciosa administrativa que busca la revisión de la legalidad de la Resolución Suprema 01599, a la fecha se encuentra inmutable.

b) El precedente jurisprudencial y la eficacia prospectiva.- Una de las técnicas de no aplicación del precedente, es el overruling. La figura consiste en desatender las razones dadas en una sentencia anterior porque se considera que hay otras circunstancias que hacen que el nuevo caso tenga una regla; en otras palabras, se trata de no aplicar una regla del precedente a un nuevo caso. Se puede entender esta técnica como la capacidad que tiene un juez para modificar o anular una regla de precedente (Pulido Ortíz, 2018:209).

De lo expresado, la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia sentada en la Sentencia 0176/2020-S4 resulta errada y marca una clara violación del derecho de acceso a la justicia por parte del Viceministerio de Tierras, en específico y del pueblo boliviano en su conjunto, demostrado está la fundamentación arbitraria y la conculcación de derechos denunciados.

c) Limitaciones establecidas por la jurisprudencia constitucional a momentos de la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia

El Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021, si bien hizo un análisis cuasi adecuado, deja en total indefensión al Viceministerio de Tierras, y como se ha referido ampliamente, restringe el derecho al acceso a la justicia; violentando en consecuencia, sus propios postulados. Al respecto señaló la SCP 2548/2012 que establece:

“En efecto, atendiendo la doctrina constitucional sobre jurisprudencia en el tiempo, es posible sostener que el cambio jurisprudencial asumido sobre la interpretación del art. 379 del CPC, en el presente fallo, no puede aplicarse retrospectivamente al caso concreto, por cuanto, lesionaría el derecho de acceso a la justicia ordinaria en su concreción del derecho a la defensa”.

De ahí los elementos necesarios para demostrar la conculcación de los derechos del pueblo boliviano al acceso a la justicia.

Como corolario el referido Auto Interlocutorio Definitivo ha privado ilegalmente al Estado -representado para este fin por el Viceministro de Tierras- de la facultad de administración del recurso tierra  en los alcances de verificación de la legalidad de los procesos de saneamiento desarrollados por el INRA, generando con su consumación, la imposibilidad de recuperación de tierras fiscales y cumplimiento del orden constitucional de adjudicación y dotación de la tierra dentro de los límites definidos por la norma y dentro los alcances de legalidad definidos en el cumplimiento pleno de los procesos administrativos de tierras.

Las autoridades demandadas a momento de anular obrados hasta el Auto de admisión de la demanda contencioso administrativa y al disponer rechazar la misma, conculcaron el derecho a la propiedad de la tierra del pueblo boliviano y de la facultad estatal de su administración, cerró definitivamente cualquier actividad legal que busque el control de legalidad, de las actuaciones del INRA, generando jurisprudencia peligrosa traducida en el rechazo de una veintena de procesos contenciosos administrativos y la imposibilidad de recuperar tierras fiscales. Ello, no permitiría acceder a medios de impugnación al disponer el archivo de obrados, y dejaría incólume los dos vicios de nulidad absoluta desarrollados a momento de plantear el proceso contencioso administrativo, generando la titulación de un predio con serias evidencias de ilegales posesiones y descarados desplazamientos de antecedentes agrarios.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La parte accionante denuncia la lesión al derecho del debido proceso en su elemento de acceso a la justicia, arbitraria fundamentación y motivación, el derecho del pueblo a la propiedad de la tierra, el principio de seguridad jurídica y reserva legal del derecho a impugnar; citando al efecto los arts. 115. I, 309, 311, 315, 346, 349, 351, 404 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia: 1) Se disponga la nulidad del “Auto Interlocutorio Definitivo N° S1 012/2021 de 5 de febrero” (sic) [debió decir Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021 de 18 de marzo], dentro del proceso contencioso administrativo 3296/2011 correspondiente al predio denominado “Sujalito”, notificado el 23 de marzo de 2021; 2) Se determine la responsabilidad civil y penal de los recurridos y concedido el recurso se remita antecedentes al Ministerio Público a fin de que dicha instancia pueda dar el respectivo inicio de investigaciones y procesamiento en contra de las mismas al haber incurrido en hechos y acciones contrarias al orden público y subsumido con sus acciones y comportamiento a los delitos tipificados en los arts. 153, 154 del Código Penal, todo ello en cumplimiento del art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo); y, 3) Determinar el pago de costas procesales, daños y perjuicios conforme el art. 30 del CPCo.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 26 de abril de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 1381 a 1390, se produjeron los siguientes actos:

I.2.1. Ratificación de la acción

La autoridad accionante se ratificó en su demanda así como en su petitorio.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Ángela Sánchez Panozo y María Tereza Garrón Yucra, Magistradas de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, mediante Informe escrito de 11 de noviembre de 2021, cursante de fs. 1173 a 1179, expresaron los siguientes argumentos:           i) El acto motivo de cuestionamiento a través de la presente acción tutelar es justamente el Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021 de 18 de marzo, emitido por la referida Sala Primera del Tribunal Agroambiental en única instancia, en mérito a la garantía del debido proceso, el principio de imparcialidad, el derecho a la aplicación objetiva de la ley y lo previsto por el “art. 3-1 del Código de Procedimiento Civil” (sic) aplicable por la ultractividad de la Ley establecida por la Disposición Final Tercera de la Ley 439 de 19 de noviembre de 2013, la Disposición Derogatoria del Decreto Supremo (DS) 3467 de 24 de enero de 2018, la SCP 0026/2017 de 21 de julio, la SCP 0070/2017 de 24 de octubre y la SCP 0176/2020-S4 de 21 de julio, “anula obrados hasta el Auto de Admisión de demanda contencioso administrativa cursante de fojas 40 de obrados; y en su lugar se dispone: (…)” (sic); ii) El            Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021 de 18 de marzo, fue emitido en cumplimiento a lo dispuesto en el citado DS 3467 de 24 de enero de 2018, que derogó las Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, dejando sin efecto la legitimación activa que contaba el Viceministerio de Tierras para interponer acciones Contencioso Administrativas así como demandas de Nulidad de Título Ejecutorial; y el inciso f) del art. 110 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, que establecía la atribución de presentar demandas contencioso administrativas y de nulidad de títulos ejecutoriales entre otras acciones o recursos administrativos jurisdiccionales y constitucionales, ante las instancias competentes, extremo respaldado por el entendimiento jurisprudencial previsto en la SCP 0176/2020-S4 que estableció que el Viceministerio de Tierras carece de legitimación para continuar como demandante en los procesos contencioso administrativos que se encontraren en trámite, bajo una comprensión efectiva de la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0026/2017 de 21 de julio y en la SCP 0070/2017 de 24 de octubre; iii) De la lectura a la Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 de agosto de 2017 y el inciso f) del art. 110 del DS 29894 de      7 de febrero de 2009, se establece que el Viceministerio de Tierras se encontraba debidamente legitimada para interponer demandas contencioso administrativos y demandas de nulidad de Títulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento y otras acciones o recursos administrativos, jurisdiccionales y constitucionales ante la instancia competente. No obstante las mencionadas disposiciones legales fueron derogadas por el DS 3467 de 24 de enero de 2018 invalidando de esta manera la legitimación activa del Viceministerio de Tierras; iv) Cita el art. 129 parágrafo I de la Constitución Política del Estado (CPE), art. 52 numeral 1) del Código Procesal Constitucional -Ley 254 de 5 de julio de 2012- y art. 75.I de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional -Ley 027 del 6 de julio de 2010-, además de la             SCP 0178/2021-S3 de 6 de mayo de 2021, y afirma que en el caso de autos no cuenta el accionante para activar la presente acción de amparo constitucional;        v) Dentro de ese mismo contexto, la falta de legitimación del Viceministerio de Tierras, se encuentra señalada y fundamentada en el Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021 de 18 de marzo, se encuentra respaldada por la Disposición Transitoria Primera del DS 4494 de 21 de abril de 2021, puesto que nuevamente a través de esta disposición el Viceministerio de Tierras para la venidero y conforme a los plazos previstos se encuentra legitimado para interponer demandas contencioso administrativas ante el Tribunal Agroambiental en el plazo previsto por el art. 68 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria -Ley 1715 de 18 de octubre de 1996-, asimismo, el parágrafo II de la Disposición Transitoria Primera del DS 4494 de 21 de abril de 2021; vi) Con relación a la presunta vulneración del derecho de acceso a la justicia y el derecho al debido proceso en su vertiente fundamentación y motivación, afirma que el Viceministerio de Tierras tuvo el debido acceso a la Justicia que se encuentra estrechamente vinculada a la tutela judicial efectiva desarrollada en la SCP 1255/2013-R de 9 de diciembre, toda vez que el accionante presentó ante el referido Tribunal Agroambiental demanda Contencioso Administrativa el 5 de diciembre de 2011, y luego de nueve años de diferentes actuaciones se emitió el correspondiente Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021, antes citado, en estricto apego a la Disposición Derogatoria del DS 3467 de 24 de enero de 2018, la SCP 0026/2017 de 21 de julio, la SCP 0070/2017 de 24 de octubre, y la SCP 0176/2020-S4 de 21 de julio, por lo que se evidencia que sus derechos no se vieron comprometidos ya que no hubo ninguna interferencia u obstáculo que impida el acceso del accionante al sistema judicial, habiendo ejercido libremente su pretensión ante dicha jurisdicción, obteniendo un fallo fundado, motivado y congruente, que si bien no responde favorable a sus pretensiones no deja de ser un acto legalmente emitido; vii) El referido Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021, cuenta con una debida fundamentación, motivación con referencia al DS 3467 de 24 de enero de 2018, a través del cual se derogó la Disposición Final Vigésima del DS 29215 relativa a la presentación de acciones contenciosas administrativas y demandas de nulidad de títulos ejecutoriales por la Superintendencia Agraria o el Viceministerio de Tierras, así como también el        inciso f) del art. 110 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, relativa a la facultad del Viceministerio de Tierras para presentar a nombre del Estado, demandas contencioso administrativas en contra de las resoluciones finales de saneamiento en los casos previstos por ley, de igual manera demandas de nulidad de títulos ejecutoriales y otras acciones o recursos administrativos, jurisdiccionales y constitucionales ante las instancias competentes; viii) Conforme a lo estipulado en la SCP 0176/2020-S4 que tiene carácter vinculante, las demandas contencioso administrativas presentadas por el Viceministerio de Tierras que se encuentren en trámite carecerían de legitimidad activa para su continuación bajo una interpretación correcta de la Disposición Derogatoria prevista en el DS 3467 de       24 de enero de 2018, y la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional, entendimiento aplicable a las Demandas de Nulidad de Título Ejecutorial; toda vez que, la derogatoria de la competencia inicialmente otorgada al Viceministerio de Tierras, no solamente alcanza a la interposición de demandas contencioso administrativas, sino también a la interposición de demandas de Nulidad de Título Ejecutorial; ix) En ese entendido, el Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021, cumple con los requisitos mínimos de una fundamentación y motivación apropiada y suficiente, refiere acerca de la legítima para demandar;         x) En lo que se refiere a los efectos derogatorios del DS 3467 de 24 de enero de 2018, hace mención al indicado Auto Interlocutorio Definitivo, y concluye en afirmar que dicho acto de ninguna manera vulneró los derechos del ahora accionante ya que explica de manera concreta las razones fácticas, los antecedes, la exposición de citas legales, la jurisprudencia y el análisis de la aplicabilidad de los mismos al caso concreto, interpretando de manera correcta la normativa legal, cumpliendo con el derecho al debido proceso en su fundamentación y motivación; xi) Respecto al argumento de la presunta vulneración del derecho a la tierra y la facultad de administración; al respecto, refiere que lo manifestado por el accionante no corresponde a una decisión emitida en el Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021 de 18 de marzo, sino que la misma corresponde a la regularización aplicación y cumplimiento de la Disposición Derogatoria del DS 3467 de 24 de enero de 2018, y de las SSCC 0026/2017 de 21 de julio, 0070/2017 de 24 de octubre y           0176/2020-S4 de 21 de julio; xii) Afirma que los principios no pueden ser tutelados mediante la acción de amparo constitucional; sin embargo, la decisión emitida en el referido Auto Interlocutorio Definitivo, se encuentra dentro del marco de la Disposición Derogatoria del DS 3467 de 24 de enero de 2018, la SCP 0026/2017 de 21 de julio, la SCP 0070/2017 y la SCP 0176/2020-S4; y, xiii) Afirma que similar pretensión ya fue analizada resuelta y denegada la tutela de manera reiterada en dos ocasiones por la Justicia Constitucional, en su Sala Constitucional Segunda emitió la Resolución 125/2021 de 1 de octubre de 2021; en su Sala Constitucional Primera emitió la Resolución 129/2021 de 12 de octubre de 2021; asimismo, sostiene que la parte accionante no cumplió con lo previsto con la SC 0194/2011-R de 11 de marzo, por lo precedentemente analizado se entiende que la labor interpretativa de la ley, corresponde a la jurisdicción ordinaria, salvo ciertas excepciones que importen lesión a derechos fundamentales, mismos que deben ser acreditados, por lo que la jurisdicción constitucional mediante la acción de amparo constitucional no puede dejar de lado dicha limitación, ya que de hacerlo ocasionaría un desequilibrio entre jurisdicciones. El discernimiento glosado y siguiendo la naturaleza jurídica de la acción amparo constitucional, misma que se constituye en un mecanismo extraordinario de defensa de derechos y garantías, previsto en el art. 128 de la CPE, se menciona que el accionante de tutela no ha demostrado de manera objetiva la supuesta vulneración de derechos alegada, con la emisión del citado Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021, dicho de otra manera, el peticionante de tutela no logró demostrar la relevancia constitucional de su caso; razón por la cual, solicita se deniegue la presente acción tutelar.     

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

José Eduardo Añez Paz, mediante memorial de 25 de abril de 2022, cursante de             fs. 1314 a 1320 vta., expresó el siguiente argumento: a) Dentro del proceso de saneamiento de la propiedad agraria del predio “Sujalito”, se emitió la Resolución Suprema 01599 de 18 de septiembre de 2009, misma que resuelve anular el           Título Ejecutorial Individual 609946, la Resolución Suprema 165314 de 22 de diciembre de 1972, y el Expediente de Dotación 22675 y vía conversión otorgar nuevo Título Ejecutorial en copropiedad a favor de “Andrés Holvy Añez Paz y Germán Carrasco Ardaya” sobre el predio “Sujalito” con la superficie 178.8034 hectáreas; b) Afirma que el Viceministerio de Tierras carece de legitimación para interponer esta Acción de Amparo Constitucional; c) El citado Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 12/2021, fue emitido conforme a la normativa legal vigente en observancia a los precedentes jurisprudenciales emitidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional; d) El Viceministerio de Tierras jurídicamente tuvo la facultad de interponer demanda contenciosa administrativa desde el año 2007 hasta el 21 de julio de 2017 fecha en la que se emitió la Sentencia de inconstitucionalidad de la Disposición Final Vigésima del DS 29215 a partir de esa fecha se anularon todos los procesos en curso y se aplicó el plazo de noventa días de la emisión de la Resolución Final de Saneamiento para la notificación de la misma, es decir diez años aproximadamente, tiene la facultad constitucional para presentar demanda contenciosa administrativa; e) Desde el 21 de julio de 2017 hasta el 24 de julio de 2018 (seis meses), el Tribunal Constitucional Plurinacional determinó el plazo de noventa días para la notificación con la Resolución Final de Saneamiento, pero el 24 de enero de 2018 el DS 3467 deroga la facultad del Viceministerio de Tierras para presentar demandas contencioso administrativas, la Sentencia Constitucional Plurinacional 0176/2020-S4 determina qué procesos contenciosos administrativos iniciados a instancia del Viceministerio de Tierras por falta de legitimación activa del actor, deben anularse obrados hasta el auto de admisión; f) El Auto Interlocutorio Definitivo fue emitido por la carga laboral del Tribunal Agroambiental el 18 de marzo de 2021, tres años después de la emisión del DS 3267, seis meses antes de la emisión del DS 4494 de 21 de abril de 2021 que determina entre otros que el Viceministerio de Tierras tiene la facultad de presentar demandas contencioso administrativa contra la Resolución Final de Saneamiento y coincidentemente se presenta la acción de amparo constitucional contra un Auto que anula obrados de un proceso contencioso administrativo iniciado en aplicación de una norma que fue declarado inconstitucional; g) El Viceministro de Tierras no tiene legitimación activa para interponer la presente acción de defensa, toda vez que no existe normativa que le autorice; h) No existe vulneración de derechos fundamentales de personas materialmente identificadas; e, i) El Viceministerio de Tierras en la argumentación que esgrime en la Acción de Amparo Constitucional pretende utilizar la Sentencia Agroambiental como si tuvieran carácter vinculante cuando es de conocimiento general que las Sentencias Constitucionales son las únicas que tienen carácter vinculante.

Los terceros interesados Ronald Fidel y Holvy Paul Añez Paz, no asistieron a la audiencia de la acción de amparo constitucional, tal cual consta en el acta cursante de fs. 1381 a 1390, no presentaron informe alguno.

Pablo Rodríguez Vega, mediante memorial presentado el 3 de marzo de 2022, conforme cursa de fs. 1260 a 1261 vta., expresó que se tratan de treinta y dos personas con trabajos agrícolas y ganaderos asentado en los predios denominados “Sujalito”, labor por siempre desarrollado en forma ininterrumpida desde el año 2005, y pese haberse apersonado ante el INRA y el Tribunal Agroambiental, en ningún momento fueron escuchados, razón por la que estuvieron esperanzados a que prosperara el proceso contencioso administrativo instaurado por el Viceministerio de Tierras en contra el Presidente y el Ministerio de Desarrollo y Tierras; sin embargo nunca prosperó dicha demandada; razón por la cual en la actualidad se apersona y solicita se conceda la tutela en favor del Viceministerio de Tierras aperturándose en su favor la posibilidad de hacer valer sus derechos en las instancias del Tribunal Agroambiental.   

I.2.4. Resolución