SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0072/2023

Los recurrentes interponen el recurso directo de nulidad contra las RRAA 264/2012, 265/2012, 266/2012, 267/2012, 268/2012, 269/2012, 277/2012, 278/2012, 279/2012, 280/2012, 284/2012 y 285/2012, todas de 22 de mayo, alegando que fueron emitidas sin ningún sustento legal por la entonces Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Ascensión de Guarayos, adjudicando de manera definitiva los lotes de terreno a favor de Osvin Vargas Montero, como si se trataran de predios pertenecientes al municipio, cuando ello no es así, y sin tomar en cuenta que los mismos se encontraban en su posesión y el de sus representados, incurriendo de esa manera en usurpación de funciones, al haber actuado sin competencia para ello.

En consecuencia, corresponde determinar si tales extremos denunciados son evidentes a los efectos de declarar la nulidad o no de las Resoluciones recurridas.

III.1.  El recurso directo de nulidad y su naturaleza jurídica

El art. 122 de la Constitución Política del Estado (CPE), dispone que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”. En ese sentido, el art. 143 del Código Procesal Constitucional (CPCo), instituye el Recurso Directo de Nulidad como el mecanismo procesal constitucional destinado a realizar el correspondiente control sobre el ejercicio de funciones o potestades previstas en la Constitución o en la Ley, cuyo resultado, en caso de encontrar fundado el mismo, será declarar la nulidad de los actos de los órganos o autoridades públicas correspondientes; competencia que fue asignada al Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme a lo establecido en el art. 202 num. 12 de la Norma Suprema. En ese mismo sentido, en cuanto a lo que debe entenderse por acto, la misma norma procesal constitucional referida, a través de su art. 144, expresa: “Se entenderá por acto, toda declaración, disposición o decisión, con alcance general o particular, de autoridad u Órgano Público, emitida en violación de la Constitución Política del Estado o las leyes”.

El profesor y abogado José Antonio Rivera Santivañez, señala que el Recurso Directo de Nulidad es un proceso constitucional a través del cual se preserva y resguarda la delimitación de la jurisdicción y la competencia reconocida por la Constitución Política del Estado y las leyes, declarando la nulidad de los actos o resoluciones de las autoridades públicas que incurran en un exceso de poder, ya sea usurpando funciones que no les competen, o ejerciendo jurisdicción o competencia que no emane de la Constitución o la Ley; por lo tanto, es una vía de resguardo del estado de Derecho, del principio de seguridad jurídica, y del principio de legalidad[1].

Precisando los casos en que procede el recurso directo de nulidad, la SCP 0061/2015 de 16 de julio, refirió que se activa en dos supuestos: 1) Cuando existe usurpación de funciones que no le competen sino a otra autoridad o funcionario; y, 2) Ante el ejercicio de potestad o jurisdicción que no le fue asignada por la Constitución Política del Estado o la Ley, dicho de otra manera, que se ejerza potestad o jurisdicción inexistente.

En cuanto a la improcedencia del recurso directo de nulidad, el art. 146 del CPCo, establece que: “No procede el Recurso Directo de Nulidad contra: 1. Supuestas infracciones al debido proceso. 2. Las resoluciones dictadas por las autoridades judiciales, excepto cuando hubieran sido dictadas después de haber cesado o suspendidas en el ejercicio de sus funciones a causa de un proceso administrativo disciplinario en su contra. Esta última previsión es aplicable a las demás autoridades”.

Bajo ese marco, es posible afirmar que el recurso directo de nulidad, cuya naturaleza se encuentra prevista en la Norma Suprema y el Código Procesal Constitucional, tiene por objeto evitar el uso abusivo del poder por parte de los órganos o autoridades públicas, puesto que estos sólo pueden ejercer atribuciones y potestades expresamente dispuestas en la Constitución Política del Estado y las Leyes; en ese orden, toda extralimitación del ámbito jurisdiccional y competencial encuadrada a los supuestos antes referidos, conlleva su nulidad como efecto del control constitucional previsto en la normativa procesal de la materia, estableciendo que dicho cuerpo normativo prevé también supuestos en los cuales no procede el recurso directo de nulidad, mismos que deben ser considerados por los recurrentes antes de acudir a la justicia constitucional.

III.2.  De la normativa aplicable al caso

III.2.1.Normativa municipal

La disposición contenida en el art. 283 de la CPE, establece que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”.

En ese sentido, el art. 302 de la Norma Suprema, determina como competencias exclusivas de los gobiernos autónomos municipales en su jurisdicción, cuestiones relativas a legislación municipal, desarrollo humano, iniciativa legislativa, medio ambiente, áreas protegidas, ordenamiento territorial, desarrollo urbano, infraestructura, fuentes alternativas y renovables de energía, productos alimenticios, deporte, patrimonio natural municipal, cultura, administrativa financiera, turismo, transporte y tránsito urbano, impuestos, tasas y patentes municipales, empresas públicas, servicios, proyectos sobre políticas en materia de la niñez y adolescencia, entre otras. En cuanto tiene que ver con la propiedad privada, el numeral 22 del mismo artículo anotado reconoce a los gobiernos autónomos municipales en su jurisdicción, la competencia para “la expropiación de inmuebles en su jurisdicción por razones de utilidad y necesidad pública municipal”; así como “establecer limitaciones administrativas y de servidumbre a la propiedad, por razones de orden técnico jurídico y de interés público”.

El señalado ámbito competencial guarda relación con el ámbito de competencias previsto ya en la Ley de Municipalidades –Ley 2028 de 28 de octubre de 1999–, que establecía como competencias de los gobiernos municipales, aspectos relacionados al desarrollo humano sostenible, a la infraestructura, en materia administrativa y financiera, sobre defensa del consumidor y en cuanto a servicios. En ese sentido, el art. 44 de la indicada Ley (vigente al momento en que se emitieron las Resoluciones Administrativas ahora recurridas), establecía como atribuciones del alcalde municipal, cuestiones relacionadas a la representación, ejecución, administrativas como nombramientos y retiros, planificación, supervisión y sancionatorias, entre otras. En cuanto tiene que ver con la propiedad privada, el numeral 19 del artículo anotado, señala como facultad del ejecutivo municipal “Ejecutar las expropiaciones aprobadas por el Concejo Municipal, conforme a Ley”.

En cuanto a la transferencia definitiva de bienes inmuebles, el art. 339.II de la Norma Suprema dispone que: “Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”. Norma que guarda coherencia con lo estatuido en el art. 158.I de la Ley Fundamental, que prevé como una atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional: “13. Aprobar la enajenación de bienes de dominio público del Estado”. A ello obedece el que, el art. 205 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NBSABS) –Aprobado por Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009–, establezca la posibilidad de enajenar los bienes de uso de propiedad de la entidad pública, las cuales deben estar sujetos a lo establecido en la Constitución Política del Estado, precisando como formas de enajenación, transferencias a título gratuito (entre entidades públicas o donación) y a título oneroso (entre entidades públicas o remate), conforme precisa el art. 207 de las NBSABS.

Congruente con las disposiciones anotadas, el art. 16.22 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales –Ley 482 de 9 de enero de 2014–, establece como una atribución del Concejo Municipal: “Aprobar mediante Ley Municipal por dos tercios de votos, la enajenación de Bienes Patrimoniales Municipales, debiendo cumplir con lo dispuesto en la Ley del nivel central del Estado”. Disposición normativa muy similar a la comprendida en el art. 12. 13 de la Ley de Municipalidades, que establecía como una de las atribuciones del Concejo Municipal: “Aprobar, por dos tercios del total de los concejales, la enajenación de bienes municipales sujetos a régimen jurídico privado, de conformidad con la presente Ley, para la posterior tramitación de su autorización ante el Congreso Nacional”.

En ese sentido, queda establecido que, el Gobierno Autónomo Municipal solo tiene reconocida la competencia para transferir de manera definitiva el derecho propietario de un bien inmueble perteneciente a su propiedad, cumpliendo a tal efecto los presupuestos establecidos por la Norma Suprema y las leyes o reglamentos respectivos; sin embargo, el mismo no tiene competencia o facultad alguna para transferir de manera definitiva los bienes que no son de su propiedad, y al contrario, pertenecen a las personas particulares, sean naturales o jurídicas.

III.2.2.La regulación sobre las formas de adquirir la propiedad de bienes inmuebles

El art. 110 del Código Civil (CC) regula los modos de adquirir la propiedad, señalando al respecto, lo siguiente: “La propiedad se adquiere por ocupación, por accesión, por usucapión, por efecto de los contratos, por sucesión mortis causa, por la posesión de buena fe y por los otros modos establecidos por la ley”. En ese sentido, el mismo sustantivo civil, a partir del art. 127, regula sobre la adquisición de la propiedad inmueble; sin embargo, los mecanismos previstos para la materialización de las indicadas figuras, al constituirse en pretensiones reales, se encuentran regulados en la misma ley, a partir de la distribución de competencias que la propia Norma Suprema establece.

En ese sentido, el art. 298.II.24 de la CPE, prevé como competencia exclusiva del nivel central del Estado, entre otras, “la administración de justicia”. Así, el art. 179.I de la Norma Suprema establece que la función judicial es única; que la jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental se ejerce por el Tribunal y los jueces agroambientales; la Jurisdicción Indígena Originario Campesina se ejerce por sus propias autoridades; y, que las jurisdicciones especializadas serán reguladas por ley.

En cuanto al problema de análisis, la problemática traída a este Tribunal se vincula entonces con el art. 69 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) –Ley 025 de 24 de junio de 2010–, que establece como una de las competencias de los Juzgados Públicos en lo Civil y Comercial, conocer en primera instancia las pretensiones personales, reales y mixtas sobre bienes inmuebles, muebles, dinero y valores que no hubieran sido conciliadas. Cabe recordar que las pretensiones reales tienen que ver con el derecho de carácter patrimonial que tiene una persona sobre un bien y que le permite a su titular ejercer las facultades de uso, goce, disfrute y disposición.

De la normativa citada anteriormente entonces, se establece que ningún gobierno municipal, hoy gobierno autónomo municipal, en ninguna de sus instancias, sea el concejo municipal o el ejecutivo municipal, tiene competencia para resolver cuestiones relativas a pretensiones reales, pues de acuerdo a lo establecido en la Constitución Política del Estado y la misma Ley 025, dicha competencia solo fue reconocida al Órgano Judicial y no así a entidades territoriales autónomas.

III.3.  Análisis del caso concreto

Los recurrentes alegan que la entonces Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Ascensión de Guarayos, emitió las Resoluciones Administrativas 264/2012, 265/2012, 266/2012, 267/2012, 268/2012, 269/2012, 277/2012, 278/2012, 279/2012, 280/2012, 284/2012 y 285/2012, todas de 22 de mayo, a través de las cuales y sin ningún sustento legal adjudicó de manera definitiva los lotes de terreno a favor de Osvin Vargas Montero, como si se trataran de predios pertenecientes al municipio, cuando ello no es así, y sin tomar en cuenta que los mismos se encontraban en su posesión y el de sus representados, usurpando funciones y atribuciones que no le corresponden; por lo que, demandan la nulidad de los citados actos administrativos.

Según se informa de los antecedentes del presente fallo y lo anotado en las Conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; se tiene que, por memorial de 3 de abril de 2012, Osvin Vargas Montero, solicitó a la principal autoridad ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de Ascensión de Guarayos, la adjudicación de doce lotes de terreno ubicados en el Barrio Norte, U.V. 14, situados en distintos manzanos y calles además de superficies diferentes que van desde los 7.700 m² a 10.479 m², todos ubicados en el área urbana del mismo municipio; señalando como antecedentes el hecho de que sobre los mismos ejercía la posesión y que estos fueron adquiridos de sus anteriores poseedores; requerimiento que mereció de parte de la indicada autoridad municipal, el decreto de admisión de 13 del mismo mes y año, y su correspondiente tramitación y realización de los actuados respectivos por la Unidad de Catastro Urbano; con lo cual, la entonces Alcaldesa Municipal emitió las resoluciones ahora recurridas, disponiendo de esa manera la adjudicación en propiedad definitiva de los indicados inmuebles a favor del solicitante (Osvin Vargas Montero), ordenando con ello la facción del testimonio respectivo y su correspondiente inscripción en DD.RR..

Conforme fue precisado en el Fundamento Jurídico III.1 precedente, el recurso directo de nulidad tiene por objeto evitar el uso abusivo de poder por parte de los Órganos o autoridades públicas, dado que solo se pueden ejercer atribuciones y potestades expresamente dispuestas en la Constitución Política del Estado y las leyes; en ese orden, toda extralimitación del ámbito jurisdiccional y competencial encuadrada a los supuestos referidos ut supra, conlleva su nulidad, como efecto de un control constitucional previsto en la normativa procesal de la materia, precisando que dicho cuerpo normativo prevé también supuestos por los cuales no procede el recurso directo de nulidad, mismos que deben ser considerados por los recurrentes antes de acudir a la justicia constitucional; por lo que, en el marco de la citada fundamentación, corresponde a este Tribunal verificar si la autoridad recurrida, al emitir las RRAA 264/2012, 265/2012, 266/2012, 267/2012, 268/2012, 269/2012, 277/2012, 278/2012, 279/2012, 280/2012, 284/2012 y 285/2012, actuó con competencia y jurisdicción a tiempo de su emisión.

Ahora bien, en el marco de la normativa citada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, se ha establecido que ningún gobierno municipal, hoy Gobierno Autónomo Municipal, en ninguna de sus instancias, sea el concejo municipal o el ejecutivo municipal, tiene competencia para resolver cuestiones relativas con pretensiones reales y menos sobre bienes que pertenecen a las personas particulares, sean naturales o jurídicas, dado que, de acuerdo a lo establecido en la Constitución Política del Estado y la misma Ley 025, la facultad de administrar justicia es una competencia que solo fue reconocida al Órgano Judicial y no así a entidades territoriales autónomas, cuyas facultades no abarcan en absoluto dicho ámbito; y tomando en cuenta que la entidad edil recurrida a través de su titular de ese entonces, resolvió en el caso concreto una pretensión real, relacionada con la adquisición del derecho propietario de los doce inmuebles indicados precedentemente, basado en una sostenida posesión por parte de Osvin Vargas Montero, ordenando en las Resoluciones Administrativas recurridas, la adjudicación en propiedad definitiva de los indicados inmuebles que no estaban dentro de su acerbo propietario a favor del solicitante, la facción del testimonio respectivo y su correspondiente inscripción en DD.RR., es evidente que dicha autoridad de ese entonces incurrió en los supuestos de procedencia del recurso directo de nulidad, establecidos en la SCP 0061/2015, al haber usurpado funciones que no le competen y que fueron asignadas a otro órgano y otras autoridades, como son los jueces del Órgano Judicial, con mayor razón si se advierte que los recurrentes acompañaron fotografías en las cuales se advierte viviendas precarias en dicho lugar.

Al haber admitido un trámite que no estaba previsto dentro del marco de las competencias reconocidas a los Gobiernos Autónomos Municipales, la parte recurrida se atribuyó una potestad para la cual no estaba facultada por la Constitución Política del Estado ni la ley, lo que genera como lógica consecuencia, la nulidad de las Resoluciones Administrativas antes indicadas, en el marco del mandato previsto en el art. 122 de la Norma Suprema, que dispone que son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen; así como, los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley.

Es importante dejar señalado que si bien el fundamento jurídico establecido por la autoridad demandada para emitir los actos administrativos viciados de nulidad, fueron los arts. 56 y 283 de la CPE, 8.III.8 de la Ley de Municipalidades y la Ordenanza Municipal 09/2005, revisada dicha normativa, ninguna de ellas reconoce competencia al Gobierno Autónomo Municipal para conocer y resolver pretensiones reales sobre bienes inmuebles, más allá de la competencia para “la expropiación de inmuebles en su jurisdicción por razones de utilidad y necesidad pública municipal”, así como “establecer limitaciones administrativas y de servidumbre a la propiedad, por razones de orden técnico jurídico y de interés público”, incluyendo la competencia a su ejecutivo municipal para ejecutar las expropiaciones, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional; es más, el art. 8.III num. 8 de la Ley de Municipalidades, que es la base legal principal en la que se sustentarían las resoluciones administrativas recurridas de nulidad, además, de no tener nada que ver con adjudicaciones sobre bienes inmuebles, era una norma que, a la fecha de la emisión de las resoluciones recurridas, fue derogada por mandato de la Disposición Derogatoria 2 de la Ley 031 de 19 de julio de 2010 –Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”– y, en cuanto a las disposiciones constitucionales citadas como fundamento, la primera se refiere al derecho a la propiedad privada y su regulación constitucional y la segunda a la conformación del Gobierno Autónomo Municipal; en cuanto a la Ordenanza Municipal a la que se refieren las Resoluciones impugnadas; que constituye el fundamento jurídico de las referidas resoluciones administrativas, no otorga legitimidad a dichos actos administrativos.

Si bien la autoridad demandada alega que, el Barrio “Evo Morales Ayma” fue fundado por personas que avasallaron dichos predios, lugar donde se presume se encuentran los predios en conflicto, es claro que dicha problemática debe ser resuelta mediante los mecanismos y por las autoridades jurisdiccionales competentes llamadas por ley, pero de ninguna manera por autoridades político administrativas a quienes no se reconoce competencia para resolver dichas controversias.

Por consiguiente, se establece que la parte recurrida, al haber emitido a través de la Alcaldesa de ese entonces las RRAA 264/2012, 265/2012, 266/2012, 267/2012, 268/2012, 269/2012, 277/2012, 278/2012, 279/2012, 280/2012, 284/2012 y 285/2012, todas de 22 de mayo, mediante las cuales, adjudicó a Osvin Vargas Montero, los doce lotes de terreno detallados en las Conclusiones del presente fallo constitucional, ordenando su correspondiente inscripción en Derechos Reales, sin tener competencia para ello, incurrió en usurpación de funciones y atribuciones que le corresponden a las autoridades jurisdiccionales del Órgano Judicial, correspondiendo a esos efectos declarar fundado el recurso directo de nulidad y declarar nulas las indicadas Resoluciones Administrativas, por no haberse actuado con jurisdicción y competencia, conforme prevé el art. 122 de la Norma Suprema.